نگاهی به لایحه بودجه سال ۱۳۸۷
توازن منطقه پیشنیاز عدالت اجتماعی
بخش پایانی
بخش اول این مقاله در ارتباط با لایحه بودجه سال ۱۳۸۷ کل کشور و درجات وابستگی بودجه دولت به درآمدهای نفتی دیروز در همین صفحه منعکس شد و امروز بخش پایانی آن از نظر گرامی خوانندگان می‌گذرد.
ناصر حسینی منجزی
بخش پایانی
بخش اول این مقاله در ارتباط با لایحه بودجه سال ۱۳۸۷ کل کشور و درجات وابستگی بودجه دولت به درآمدهای نفتی دیروز در همین صفحه منعکس شد و امروز بخش پایانی آن از نظر گرامی خوانندگان می‌گذرد. در سال‌های ۱۳۷۶ و ۱۳۷۷ که درآمدهای نفتی کاهش یافت، دولت از حجم فعالیت‌های عمرانی خود کاست، لیکن به هیچ وجه نتوانست حجم هزینه‌های جاری خود را کاهش دهد. ضمن آنکه طی این سال‌ها، حدود ۷۰درصد از درآمدهای بودجه ناشی از درآمد نفت بوده و حدود ۷۰درصد مخارج را نیز هزینه‌های جاری تشکیل می‌داده است.
هنگامی‌که درآمدهای نفتی افزایش می‌یابد، مخارج واقعی دولت بیشتر می‌شود و دولت از این طریق و با انجام هزینه‌های بیشتر، رونق بخش‌های کشاورزی، صنعت و خدمات را موجب می‌گردد، بنابراین باید افزایش درآمدهای نفتی، سبب گسترش حجم فعالیت‌های بخش‌خصوصی شود.
از سوی دیگر، توسعه فعالیت‌های بخش‌خصوصی، دولت را قادر می‌سازد تا مالیات بیشتری از این بخش‌ها دریافت دارد. بنابراین با افزایش درآمدهای نفتی، از یک‌سو سهم این نوع درآمدها در بودجه افزایش می‌یابد و از سوی دیگر، بر حجم درآمدهای مالیاتی دولت که ناشی از رونق سایر بخش‌ها است، افزوده می‌گردد و حتی کسر بودجه کشور نیز تحت تاثیر درآمدهای نفتی قرار می‌گیرد. در سال‌هایی که در آمدهای نفتی کاهش می‌یابد، مقدار کسر بودجه دولت به‌طور عمده افزایش می‌یابد و از این جهت است که وابستگی بیش از حد به درآمدهای نفتی در بودجه سال‌های اخیر، یک مشکل ساختاری ایجاد کرده و پیامدهای ناگواری را برای اقتصاد کشور به بار آورده است. به‌گونه‌ای که «بودجه و نفت» در ایران، به هم گره خورده اند و «بیماریِ اقتصاد ایران» برآمده از این پیوند است.
«وابستگی بودجه‌های سنواتی به درآمدهای نفتی باید کاهش یابد» این جمله‌ای است که بارها از سوی کارشناسان و دست‌اندرکاران گفته شده است و سرانجام به برنامه و چراغِ راهِ آینده تبدیل شد.
براساس برنامه کلان دولت، در بخش راهبردهای بودجه‌ای، کاهش مخارج جاری دولت و تخصیص درآمد نفت به سرمایه‌گذاری، رفع محرومیت‌ها و تبعیض‌ها و اتمام طرح‌های عمرانی نیمه تمام، جلوگیری از اسراف و ایجاد «دولت کم هزینه و پرفایده» مدنظر قرار گرفته است. برنامه چهارم توسعه که قرار است به عنوان راهنمای کشور برای رسیدن به اهداف والا از جمله اهداف سند چشم انداز ۲۰ ساله باشد، در بخش وابستگی بودجه‌های سالانه به نفت، به صراحت با ارائه ارقام و اعداد آورده است که سال به سال باید این وابستگی کاهش یابد. این ارقام که نشانگر منابع بودجه از درآمدهای نفتی است، تاکید کرده که درسال اول برنامه (بودجه سال ۱۳۸۴) باید معادل ۱۶میلیارد دلار از درآمدهای نفتی برای بودجه استفاده شود و به همین ترتیب در سال دوم ۴/۱۴میلیارد دلار و در سال‌های سوم و چهارم نیز این سهم به ۹/۱۲ و ۶/۱۱میلیارد دلار کاهش یابد و نهایتا به حدود ۱۰میلیارد دلار در پایان برنامه ( سال ۱۳۸۸ ) برسد. اما آنچه اتفاق افتاد چیز دیگری را نشان می‌دهد. در بودجه سال ۱۳۸۵ به جای ۱۴میلیارد دلار، بودجه حدود ۴۴میلیارد دلار به درآمدهای نفتی وابسته بود و در سال‌های ۱۳۸۶ و ۱۳۸۷ نگاه دولت به این ارقام در بودجه‌های سنواتی دولت بسیار فراتر رفته و دولت به دنبال آن است که نگاهی فراتر از این ارقام داشته باشد و بودجه‌ای با درآمدهای نفتی بالاتر برای سال آینده (۱۳۸۷) پیش‌بینی کند.
با نگاهی به لایحه بودجه ۱۳۸۷ کل کشور ملاحظه می‌گردد که بودجه ۱۳۸۷ کل کشور از حیث منابع و مصارف نسبت به قانون بودجه سال ۱۳۸۶ حدود ۲۱درصد رشد دارد. همچنین بودجه شرکت‌های دولتی در لایحه بودجه ۱۳۸۷ نسبت به قانون بودجه سال ۱۳۸۶ بیش از ۲۳درصد رشد دارد. از سوی دیگر، میزان مالیات بر درآمد در لایحه بودجه ۱۳۸۷ نسبت به رقم مصوب سال ۱۳۸۶ رشد چشمگیری معادل ۲/۲۷درصد و مالیات اشخاص حقوقی معادل ۶/۲۲درصد رشد نشان می‌دهد. همچنین مالیات عملکرد نفت از رشدی معادل ۵/۲۵درصد برخوردار می‌باشند.
نکته برجسته و حائز اهمیت در لایحه بودجه سال ۱۳۸۷ کل کشور ( همانند قانون بودجه سال ۱۳۸۶ ) سهم بالای واگذاری سهام شرکت‌های دولتی است. دولت در لایحه بودجه سال ۱۳۸۷ رقمی‌معادل ۴۲ میلیون ریال فروش سهام شرکت‌های دولتی را پیش‌بینی کرده است که این رقم نسبت به قانون بودجه سال ۱۳۸۵ بیش از ۶/۵ برابر یا به عبارتی افزون بر ۴۶۷درصد رشد را نشان می‌دهد که با توجه به یافته‌های فوق نکات زیر استنباط می‌گردد:
۱- شرکت‌های دولتی همواره باری بر دوش دولت بوده‌اند و با تمام سعی و تلاشی که تاکنون صورت گرفته، شرایط انتقال مالکیت این نوع شرکت‌ها به بخش‌خصوصی میسر نشده است. با نگاهی به جداول منابع و مصارف بودجه کل کشور ملاحظه می‌گردد که در سال ۱۳۸۶ بیش از ۸/۷۰درصد و در سال ۱۳۸۷ بالغ بر ۳/۷۲درصد از کل بودجه کشور به بودجه شرکت‌های دولتی و کمتر از ۳۰درصد آن به بودجه عمومی‌دولت تعلق دارد که بیانگر حجم گسترده تصدی دولت در فعالیت‌های اقتصادی است.
لذا شایسته است دولت از طریق بودجه، حجم فعالیت‌ها و تصدی این نوع شرکت‌ها را کاهش داده و زمینه انتقال آنها را به بخش‌خصوصی فراهم و تسهیل نماید که افزایش رشد ۲۳درصدی بودجه آنها در لایحه بودجه سال ۱۳۸۷ نسبت به قانون بودجه ۱۳۸۶ خلاف این روند را نشان می‌دهد.
۲- «مالیات‌ها بهترین ابزاری هستند که می‌توانند هزینه‌های دولت را به منظور ارائه کالاها و خدمات عمومی‌به مردم، تامین کنند.» بررسی لایحه بودجه سال ۱۳۸۷ کل کشور حاکی از آن است که:
رشد مالیات حقوق کارکنان بخش عمومی‌و خصوصی معادل ۲۴درصد برای سال آینده در نظر گرفته شده که با توجه به روند رو به رشد تورمی‌و کاهش قدرت خرید جامعه، تمام فشارهای اقتصادی را به اقشار کم درآمد و به ویژه این قشر حقوق بگیرانِ ثابت، تحمیل و منتقل خواهد نمود.
همچنین نرخ رشد مالیات بر مشاغل در لایحه بودجه سال ۱۳۸۷ به میزان ۳۱درصد در نظر گرفته شده است. رشد مالیات بر ثروت در لایحه بودجه ۱۳۸۷ معادل ۸/۱۶درصد در نظر گرفته شده است که با توجه به روند رو به رشد تَکاثر ثروت و افزایش فاصله طبقاتی در جامعه، رقم پایینی به نظر می‌رسد.
مالیات بر کالاها و خدمات در لایحه بودجه ۱۳۸۷ از رشدی معادل ۱۰درصد برخوردار است و در رابطه با درآمدهای مالیاتی حاصل از دو‌درصد مالیات سایر کالاها، رشد ۵/۳۲ -درصدی دیده شده در لایحه بودجه، توجیه مناسبی ندارد.
همچنین رشد ۵۱درصدی در لایحه بودجه ۱۳۸۷ در ارتباط با عوارض خروج مسافر از کشور با توجه به این که تعامل با سایر کشورها از گام‌های اساسی بوده که دولت باید در رابطه با اجرائی کردن سیاست‌های اصل ۴۴ قانون اساسی بردارد و نیز با عنایت به اهداف مندرج در سند چشم‌انداز ۲۰ ساله، توجیه ندارد.
نرخ رشد ۴درصدی مالیات بر فروش سیگار در لایحه بودجه سال ۱۳۸۷ نیز، با توجه به نرخ رشد ۵/۴۶درصدی سال قبل کافی به نظر نمی‌رسد.
همچنین در مورد مالیات بر فروش نوشابه‌های غیر الکلی نیز، نرخ رشد در نظر گرفته شده در لایحه بودجه سال ۱۳۸۷ ( ۸درصد )، با توجه به افزایش قیمت سالانه نوشابه‌ها و نیز مصرف آن، رقم مناسبی به نظر نمی‌رسد. خلاصه اینکه سهم بالای مالیات‌های سهل‌الوصول در لوایح بودجه‌های سنواتی کشور بیانگر آن است که دولت اهتمام جدی در جهت رفع موانع و مشکلات پایه‌های مالیاتی بالقوه در بخش‌های مشاغل، ثروت و... ندارد و در این رابطه به نظر می‌رسد که نهاد مالیاتی در برخی جنبه‌ها، درآمدها را بیش از حد و در مواردی کمتر از حد برآورد نموده که لازم است اصلاحاتی در این موارد صورت گیرد.
۳ - «بر اساس قانون برنامه چهارم توسعه، دولت مکلف است سهم اعتبارات هزینه‌ای تامین شده از محل درآمدهای غیر نفتی دولت را به گونه ای افزایش دهد که تا پایان این برنامه، اعتبارات هزینه‌ای دولت به طورکامل از طریق درآمدهای مالیاتی و سایر درآمدهای غیر نفتی تامین شود و تامین کسری بودجه از طریق استقراض از بانک مرکزی و سیستم بانکی ممنوع می‌باشد»، اما با نگاهی به بودجه، نقش اندک تامین درآمدهای مالیاتی ( که این مبالغ خود نیز به شدت به نفت وابستگی دارد، به لحاظ درج مالیات عملکرد نفت، عوارض گمرکی از واردات کالاها و خدماتی که به خاطر فروش نفت حاصل شده است و... ) در تامین هزینه‌های دولت و بر عکس وابستگی و اتکای بیش از حد هزینه‌ها به درآمدهای حاصل از فروش نفت را بیانگر است. بررسی و مقایسه ارقام درآمدی منابع بودجه کل کشور نشان می‌دهد که: سهم درآمدهای مالیاتی کشور از کل درآمدها از ۴/۳۲درصد در سال ۱۳۸۵ به ۳۰درصد در سال ۱۳۸۷ کاهش یافته است؛ در حالی‌که مالیات عملکرد نفت با بیش از ۴۰درصد رشد از ۲۶۱۳۴میلیارد ریال در سال ۱۳۸۵ به بیش از ۳۶۷۰۰میلیارد ریال در سال ۱۳۸۷ بالغ گردیده است !
لذا «کاهش وابستگی بودجه‌های جاریِ دولت به نفت» باید به طور جدی مورد توجه برنامه ریزان اقتصادی کشور قرار گیرد؛ چرا که از یک سو درآمدهای نفتی بسیار بی ثبات و ناپایدار بوده و شدیدا متاثر از تحولات جهانی و شرایط متغیر و ناپایدار بین‌الملل (متغیرهای برون زا) بوده و از سوی دیگر، نفت باید به عنوان «سرمایه» و «ثروت ملی» تلقی شده و درآمدهای ناشی از آن صرف سرمایه گذاری‌های مولد و پربازده گردد و نباید آن را صرف هزینه‌های جاری و مصرف امور جاری کرد.
به عبارت دیگر، تلاش در راستایِ کاهش وابستگی بخش‌های اقتصادی به درآمدهای نفتی و گریز از «اقتصاد تک محصولی» و «پدیده شومی‌منابع طبیعی» و «نفرینِ سیاه نفت» و «عزم ملی در جهت حرکت به سوی «GDP سبز». چنانکه مطابق سند ملی چشم‌انداز ۲۰ ساله کشور ( ۱۴۰۴ - ۱۳۸۴ ) و قانون برنامه چهارم توسعه کشور ( ۱۳۸۸- ۱۳۸۴ ) تا پایان برنامه، کل هزینه‌های جاری بودجه عمومی‌دولت باید از محل «درآمدهایِ غیرنفتی» تامین شود که در این راستا و به منظور تحقق آن دولت ناگزیر از انجام اقدامات زیر می‌باشد:
الف - اصلاح و افزایش پایه‌های مالیاتی
ب - اصلاح و افزایش نرخ‌های مالیاتی
ج - اصلاح و افزایش کارآمدی نظام مالیاتی
د - تقویت بنیه اقتصادی و افزایش ارزش افزوده کل
ه - تقویت و توسعه صادرات غیرنفتی
۴ - «در چارچوب رویکردهای اسناد چشم‌انداز، سیاست‌های کلی و برنامه چهارم و به ویژه ابلاغ سیاست‌های اصل ۴۴ قانون اساسی، نظر بر این بوده است که ساختار و کارکرد دولت اصلاح شود. دولت مد نظر این اسناد قانونی، دولت کوچک، کارآمد، بسترساز، پیشرو، بالنده، کارآمد در قلمرو امور حاکمیتی و به دور از خطای غفلت در انجام وظایف خود و یار و بسترساز بخش‌خصوصی و بازار و به دور از خطای مداخله در امور آنها است. واگذاری مالکیت سهام شرکت‌های دولتی از منظر اسناد قانونی چشم‌انداز و برنامه چهارم، بیانگر کاهش تصدی‌ها و مالکیت‌های دولت و بزرگ شدن بخش‌خصوصی و در نتیجه گسترش وسعت بازار و رشد اقتصادی می‌باشد، نه به منظور کسب درآمد برای هزینه‌های دولت در بودجه‌های خود.»
لذا دولت در لوایح بودجه سال‌های ۱۳۸۶ و ۱۳۸۷ پیش‌بینی درآمدهای ۷۰۰۰۰میلیارد ریالی و ۴۲۰۰۰میلیارد ریالی از محل فروش سهام شرکت‌های دولتی را نموده که نسبت به رقم ۷۴۰۰میلیارد ریالی دیده شده در قانون بودجه سال ۱۳۸۵ به ترتیب حدود ۵/۹ برابر و ۶/۵ برابر افزایش و یا به عبارتی افزون بر ۸۴۵درصد و ۴۶۷درصد رشد نشان می‌دهد که عدم تحقق این رقم طی سال ۱۳۸۵، نگرانی نسبت به تحقق درآمدهای دولت را در این بخش، در سال‌های بعد افزایش می‌دهد.
۵ - با عنایت به اینکه «رشد متوازن و توسعه پایدار بخشی، منطقه‌ای و ملی» مهم‌ترین هدف اساسی سند چشم‌انداز ۲۰ ساله و برنامه چهارم توسعه می‌باشد، با نگاهی به جدول تصویر کلان بودجه استان‌ها، ملاحظه می‌گردد که:
اولا: سهم اعتبارات عمرانی استان‌های محروم از کل اعتبارات عمرانی کشور در لایحه بودجه سال ۱۳۸۷ کمتر از سال ۱۳۸۶ بوده ( نظیر استان‌های کرمانشاه، کردستان، ایلام، هرمزگان، کهکیلویه و بویراحمد، چهار محال و بختیاری، گلستان، سمنان، بوشهر و خراسان شمالی ) که در این موارد بسیاری از توجهات نادیده گرفته شده و این امر مغایر روند «توازن منطقه‌ای و کاهش فاصله سطح توسعه مناطق برخوردار و محروم» می‌باشد.
ثانیا: سهم اندک اعتبارات عمرانی استانی از کل بودجه استان و توزیع نامتناسب آن بین استان‌ها در لایحه بودجه سال ۱۳۸۷ کل کشور، چندان منطقی و معقول به نظر نمی‌رسد. چنانکه سهم برخی از استان‌ها نظیر اصفهان، یزد، گیلان، مازندران، گلستان، سمنان، قم، قزوین، زنجان و اردبیل از میانگین کشوری پایین‌تر بوده، در حالی‌که هر یک از این استان‌ها با انبوهی از پروژه‌های عمرانیِ نیمه تمام مواجه‌اند که این موضوع حکایت از کم‌توجهی به مقوله «عدالت فضایی» و «توازن منطقه‌ای» به عنوان پیشنیاز اصلی و شرط اساسی تحقق «عدالت اجتماعی» در کشور دارد.
ارسال نظر