یادداشتدرکمیسیون تلفیق چه می‌گذرد؟
تعیین ۲۷۰ردیف برای بودجه
مهم‌ترین بحث چالشی، حذف یا ابقای ردیف‌های بودجه بود.
عده‌ای بر ساختار ارائه شده از سوی دولت اصرار می‌کردند و استدلالشان مبتنی بر این بود که روش جدید اولا کار بررسی را تسهیل می‌کند و...
سید محمدرضا میرتاج‌الدینی *
مهم‌ترین بحث چالشی، حذف یا ابقای ردیف‌های بودجه بود.
عده‌ای بر ساختار ارائه شده از سوی دولت اصرار می‌کردند و استدلالشان مبتنی بر این بود که روش جدید اولا کار بررسی را تسهیل می‌کند و... روز چهارشنبه کمیسیون تلفیق در سه شیفت صبح و بعدازظهر و شب جلسه تشکیل داد. در جلسه صبح ادامه بررسی درآمدها و بعضی از ردیف‌هایی که مراعا نگه داشته شده بود، مورد بررسی قرار گرفت. جدول ۴ که متکفل تصویر منابع عمومی دولت است، در چهاربخش درآمدهای مالیاتی، واگذاری دارایی‌های سرمایه‌ای، واگذاری دارایی‌های مالی و سایر درآمدها بررسی شد.
در بخش سایر درآمدها اموری که در بخش‌های قبلی گنجانده نشده، تحت این عنوان قرار گرفته است؛ از جمله سود سهام شرکت‌های دولتی و شرکت ملی نفت، شرکت مخابرات ایران و درآمدهای خدماتی دولت که در مجموع برای «سایر درآمدها» رقم ۹/۱۲۰۰۹۷میلیارد ریال درآمد پیش‌بینی شده است.
مساله مورد بحث در این بخش مربوط به واگذاری معادن بود که سهم آن در سال ۸۶، ۱۰۰۰۰میلیارد ریال تصویب شده، لکن حاصل نشده است و دولت این ردیف را در بودجه ۸۷ صفر اعلام کرده است، ولی نمایندگان با این موضوع مخالفت کردند و نهایتا در بهره مالکانه ۵۰۰۰میلیارد ریال پیش‌بینی شد و واگذاری معادن از ردیف حذف می‌شود؛ بقیه موارد نیز با تغییرات جزئی به تصویب رسید.
پیشنهادهایی درخصوص افزایش درآمدهای حاصل از خدمات قضایی برای پرونده‌های کیفری و همچنین خدمات ثبتی و نیز منظور داشتن درآمد حاصل از سرویس پیام کوتاه مخابرات مطرح شد که کمیسیون تلفیق به آن رای نداد.
ماده واحده لایحه بودجه ۸۷
ورود به اصل ماده واحده از بحث‌های مهم روز چهارشنبه کمیسیون تلفیق بود. با توجه به تفاوت‌های این بودجه با سنوات گذشته که ماده واحده فاقد تبصره و احکام قانونی است، در چگونگی بررسی آن اختلاف‌نظر وجود داشت و مقرر شد نسبت به محتوا و بندهای آن که در ۶جزء تنظیم شده است، بررسی و طرح پیشنهاد صورت پذیرد و احکام قانونی در این بخش قابل طرح و اضافه کردن است.
توضیحات دولت: نماینده دولت در تبیین ماده واحده بودجه ۸۷ گفتند رویکرد و شاکله بودجه ۸۷ متناسب با نگاه مجلس در سه سال گذشته برای تنظیم بودجه است. اشکالات بودجه‌ریزی به شکل گذشته عبارت از عدم شفافیت، مفصل و طولانی و حجیم بودن بودجه و قانون‌گذاری در ضمن بودجه و عدم توانایی مسوولان دستگاه‌های اصلی برای اطلاع و اشراف بر همه دستگاه‌های فرعی اجرایی بود و اختیارات وزیران محدود بود که در بررسی‌های مختلف به این نتیجه رسیدیم که به رفع ایرادات مذکور اقدام کنیم تا اختیارات وزرا بیشتر شود.
تفاوت‌های عمده بودجه ۸۷ بابودجه‌های گذشته
۱ - حذف تبصره‌ها و احکام قانونی. در بودجه گذشته حدود ۸۰حکم قانونی ارائه می‌شد که عموما ماهیت بودجه‌ای نداشته و معمولا یا قانون عادی داشتند یا در وظایف دولت بودند. وجود این تبصره‌ها چندان کمکی به اصل بودجه نمی‌کرد و حدود یک‌درصد کل بودجه را متکفل بود، در حالی که بیشترین وقت را از مجلس می‌گرفت. رجوع به قوانین موجود و استفاده از قوانین عادی، ما را از بسیاری از این احکام مستغنی می‌کند. بخش دیگر قوانین مورد نیاز در بودجه که به صورت احکام تبصره‌ای می‌آمد، در قالب تبصره‌های دائمی در لایحه جداگانه ای به مجلس ارائه شده است و اگر مجلس ضرورت ببیند، می‌تواند بعضی از احکام مورد نیاز را در قالب چند بند به ماده واحده اضافه می‌کند.
۲ - مسوولیت‌پذیری بیشتر وزرا و مدیران ارشد دستگاه‌ها، چون با اصلی و فرعی کردن دستگاه‌ها، وزیر در مقابل همه آنها مسوول است. در گذشته چه بسا دستگاه‌های ذیل دستگاه اصلی به رایزنی مستقیم با مجلس رو می‌آوردند و برای افزایش بودجه اصرار می‌کردند.
توافقنامه‌ها را خودشان مستقیما با خزانه امضا می‌کردند و حتی اهداف و اولویت‌ها را خودشان تعیین می‌کردند و دستگاه‌های مافوق چندان دخالت و تاثیری نداشتند.
البته وزیر در مورد دستگاه‌های زیرمجموعه دستش باز نیست و در همان سقف مصوب مجلس عمل می‌کند.
۳ - در مورد شرکت‌های دولتی فقط رقم اصلی مربوط به بودجه شرکت‌های دولتی در بودجه آمده است و نسبت به بودجه هر شرکت، هیات‌مدیره و مجمع عمومی شرکت‌ها تصمیم‌گیرنده هستند و در حد اطلاع به مجلس ارائه می‌شد و مجلس هم فرصت بررسی آن را نداشت، بنابراین نیازی به تفصیل بودجه شرکت‌ها نبود.
۴ - عناوین دستگاه‌ها و ردیف‌ها و سرفصل‌ها شفاف شده است. شکل و محتوای بودجه تغییر کرده و آسان شده است، مقررات‌زدایی شده است، بسیاری از ردیف‌های غیراصلی و فرعی در زیرمجموعه دستگاه اصلی قرار گرفته است و تعداد ردیف‌ها از حدود ۶۵۰ ردیف به ۳۹ ردیف اصلی کاهش یافته است؛ این موضوع مانع بسیاری از بوروکراسی‌ها و مراجعات مکرر به خزانه می‌شود. در بودجه قبلی ۵۰ آیین‌نامه می‌نوشتیم که چهارپنج ماه طول می‌کشید، ولی در وضعیت جدید مجلس خیلی سریع وارد جدول‌ها و ردیف‌ها می‌شود؛ و فرصت خوبی برای بررسی پیدا می‌کند.
۵ - تفاوت دیگر در تفصیلی بودن بودجه‌های قبلی بود. معمولا بودجه هر وزارتخانه تا برنامه‌های ریز و اجرایی زیرمجموعه‌ها هم ذکر می‌شد که عمدتا فعالیت‌های اجرایی و مربوط به قوه‌مجریه است، اما در بودجه جدید تا حد برنامه‌های اصلی و اهداف برنامه‌ها و اعداد و ارقام در سطح برنامه، بودجه تنظیم شده است؛ اختیارات لازم هم به استان‌ها داده شده است که برنامه‌های مصوب را در قالب پروژه‌های اجرایی به مرحله عمل و تحقق برسانند.
دیدگاه مرکز پژوهش‌ها
مرکز پژوهش‌های مجلس با این عبارت نظر خودش را آغاز کرد: این بودجه از نگاه دولت، بودجه مطلوبی است و امتیازاتی هم نسبت به بودجه‌های دیگر دارد، لکن آیا حقوق مجلس را تامین می‌کند یا نه؟ و آیا منطبق بر مقررات و قوانین بودجه و قانون محاسبات کشور است یا نه؟ بودجه یک منظومه قانونی است و باید در چارچوب آن تدوین شود.
بودجه کل کشور باید طبق مقررات قانون محاسبات عمومی و با رعایت قانون برنامه و بودجه تهیه شود.
طبق ماده یک قانون محاسبات عمومی، لایحه بودجه کل کشور شامل سه قسمت است: بودجه عمومی دولت، بودجه شرکت‌های دولتی و بانک‌ها و بودجه موسساتی که تحت عنوانی غیر از عناوین فوق منظور می‌شود.
براین اساس، بودجه شرکت‌های دولتی برای سال ۱۳۸۷ برای تصویب تقدیم مجلس نشده است.
زیرا بند «ب» ماده واحده لایحه تقدیمی صرفا جنبه خبری دارد و رافع وظیفه دولت در تقدیم پیوست بودجه شرکت‌های دولتی نیست.
طبق ماده ۲ قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت، باید بودجه تمام شرکت‌های دولتی در قوانین بودجه سنواتی درج شود؛ برخی اجزای این بودجه در سنوات قبل به تصویب مجلس شورای اسلامی می‌رسید.
از جمله ارقام مصوب مجلس میزان مالیات و سود سهامی است که هریک از این شرکت‌ها باید به دولت بپردازند.
نظر مرکز پژوهش‌ها در خصوص حذف ردیف‌ها
اصلی و فرعی کردن دستگاه‌های اجرایی در برخی موارد و چیدمان سلیقه‌ای برخی دستگاه‌های ذیل دستگاه‌های دیگر، مغایر با قوانین تاسیس آنها است؛ زیرا تغییر وابستگی دستگاه‌هایی که تاسیس آنها به تصویب مجلس رسیده است، نیاز به قانون دارد.
همچنین طبق ماده ۶۸ قانون محاسبات عمومی کشور، بودجه هریک از وزارتخانه‌ها و موسسات دولتی و واحد‌های وابسته به آنها، باید به طور کامل و جداگانه در بودجه کل کشور درج شود، در حالی که اعتبارات دستگاه‌هایی که در لایحه بودجه ۸۷ اصطلاحا دستگاه‌های زیرمجموعه نامیده شده‌اند، به تفکیک برنامه برای تصویب به مجلس شورای اسلامی تقدیم نشده است.
از سوی دیگر دیوان محاسبات هم نظری مشابه مرکز پژوهش‌ها داشت.
در مجموع نظر مرکز پژوهش‌ها این بود که در عین استقبال از کاهش ردیف‌ها، اما دستگاه‌هایی که حکم قانونی و مصوبه مجلس را دارند، اگر ردیف مستقل نداشته باشند، از قانون تخطی شد است؛ بنابراین لازم است مجموع دستگاه‌ها را با این نگاه از هم تفکیک کنیم و بر این اساس تعداد ردیف‌ها نه به اندازه گذشته، یعنی ۶۵۰ و نه به تعداد ۳۹ عدد که دولت آورده است،خواهد بود.
لزوم ارائه کل بودجه کشور نه‌فقط بودجه بخش عمومی
پس از توضیحات دولت و مرکز پژوهش‌ها، نمایندگان وارد بحث شدند. در موضوع اول اختلافی نبود و اجماع در میان اعضای کمیسیون تلفیق وجود داشت که دولت باید کل بودجه کشور را ارائه می‌کرد و آوردن سر جمع اعتبارات شرکت‌های دولتی کفایت نمی‌کند و این در حد خبر دادن به مجلس است و طبق قانون برنامه و بودجه و قانون محاسبات عمومی کشور، دولت ملزم به ارائه بودجه تفصیلی شرکت‌های دولتی به مجلس است و آنچه دولت ارائه کرده فاقد این بخش است.
بنابراین به اتفاق آرا تصویب شد که ماده واحده به صورت بودجه‌های قبلی اصلاح شود و متن اصلاح شده قرائت شد. نسبت به پیوست بودجه شرکت‌های دولتی نیز مجلس اقدام به چاپ پیوست‌های سال گذشته کرده است که آن را مبنای عمل خود قرار می‌دهد.
ابقای ردیف‌های بودجه
از بحث‌های چالشی، حذف یا ابقای ردیف‌های بودجه بود. عده‌ای بر ساختار ارائه شده از سوی دولت اصرار می‌کردند و استدلالشان مبتنی بر این بود که روش جدید اولا کار بررسی را تسهیل می‌کند و ثانیا نظارت دستگاه اصلی بر دستگاه‌های فرعی را بیشتر می‌کند و جلوی اشتهای دستگاه‌ها را برای افزایش بودجه و رایزنی‌های غیرمتعارف می‌گیرد.
بسیاری از این دستگاه‌ها با رایزنی‌های مختلف در مجلس یا دولت برای خودشان ردیف گرفته‌اند. از سوی دیگر امکان نظارت مستقیم مجلس بر این همه دستگاه‌های اجرایی نیست، ولی مجلس می‌تواند بر دستگاه اصلی نظارت داشته باشد و دستگاه اصلی هم بودجه و هم نحوه هزینه آن و هم عملکرد زیرمجموعه خود را به خوبی می‌تواند کنترل کند.
این شیوه همچنین از مراجعه مستقیم همه دستگاه‌ها به خزانه و معاونت نظارت و برنامه‌ریزی راهبردی جهت اخذ موافقتنامه و دیوانسالاری جلوگیری می‌کند.
این بخشی از ادله موافقین با کاهش ردیف‌های بودجه‌ای بود. هر چند بخشی از دستگاه‌های اصلی مصوب مجلس به طور محدود یا دستگاه‌های زیر نظر رهبری در ردیف‌های مستقلی سازماندهی می‌شوند و به ردیف‌های محدود دولت اضافه می‌شود.
ادله مخالفین حذف اکثر ردیف‌ها
مهم‌ترین دلیل مخالفان حذف ردیف‌ها وجود قوانین مختلف و مصوبه مجلس بود که دستگاه‌های اجرایی را تاسیس کرده است.
اینها معتقدند وقتی دستگاه و نهادی با مصوبه مجلس قانونی شده است، باید ردیف مستقل داشته باشد و حذف ردیف آن در بودجه برخلاف مصوبات مجلس است.
دلیل دیگر مخالفین کاهش نظارت مجلس بر دستگاه‌های فرعی بود و این که دستگاه اصلی معمولا اعتبار کافی به زیر مجموعه‌ها نمی‌دهد و از این جهت تضعیف دستگاه‌های فرعی و زیر مجموعه را به همراه خواهد داشت.
آقایان عبداللهی، توکلی، ابوترابی، نیک فر و، بعضی دیگر از نمایندگان بر این نظریه تاکید می‌کردند و آقای کوهکن، اینجانب و آقای تمدن روی نظر دیگر پافشاری داشتیم.
آقای دکتر سبحانی هم دیدگاه معتدل‌تری نسبت به بقیه داشت و روی ملاک‌ها تاکید می‌کردند.
اینجانب در جواب بعضی از استدلال‌ها نکات زیر را مطرح کردم:
۱ - برای ایجاد ردیف مستقل باید تعریف جامع و مانع داشته باشیم، به طوری که جامع افراد و مانع اغیار باشد و هر دستگاهی مشمول آن تعریف باشد، ردیف داشته باشد.
۲ - رویکرد دولت در کاهش ردیف‌ها و متمرکز کردن دستگاه‌ها به عنوان یک امتیاز برای بودجه ۸۷ محسوب می‌شود و عموما این حرکت دولت را یک گام به پیش و مثبت و با شهامت قلمداد می‌کنند و چون چنین است، با افزودن قیود بیشتر از افزایش بی‌رویه ردیف‌های مستقل جلوگیری کنیم.
۳ - قانون داشتن یک دستگاه و اینکه مصوب مجلس باشد، به معنی داشتن ردیف مستقل در بودجه نیست، بلکه به معنی اعتبار داشتن است که می‌تواند به عنوان دستگاه فرعی و زیرمجموعه باشد. مگر اینکه در قانون به عنوان یک دستگاه مستقل به آن تصریح شده باشد.
۴ - حذف ردیف یک دستگاه از بودجه به معنی حذف اسم آن دستگاه ازکل لایحه نیست، بلکه می‌تواند به عنوان یک دستگاه فرعی عمل کند و بودجه‌اش را به جای سازمان مدیریت و خزانه، از دستگاه مافوق دریافت کند.
۵ - همچنین قانون داشتن یک دستگاه به معنی این نیست که مستقیما موافقتنامه امضا کند.
چالش در این بحث مانع از این شد که جدولی که کمیسیون برنامه و بودجه تنظیم کرده بود و در آن ۲۷۰دستگاه ردیف مستقل وجود دارد، به رای گذاشته شود و بحث به اینجا منتهی شد که ملاک و معیارهای مشخصی که در کمیسیون برنامه و بودجه تنظیم شده، به رای گذاشته شود و سپس طبق آن وضعیت دستگاه‌ها مشخص شود.
این ملاک‌ها و معیارها که به تصویب کمیسیون تلفیق رسید، به شرح زیر است:
طبقه‌بندی دستگاه‌های اجرایی در کمیسیون تلفیق
۱ - دستگاه‌های اجرایی که طبق اصول زیر تعیین شده‌اند، دارای ردیف مستقل در بودجه هستند:
الف - تمام دستگاه‌هایی که دارای قانون تاسیس بودجه هستند یا اساسنامه آنها به تصویب مجلس یا شورای‌عالی انقلاب فرهنگی رسیده است، دستگاه اجرایی تلقی شده و ردیف بودجه‌ای برای آنها در نظر گرفته می‌شود، مگر آنکه طبق قانون تاسیس، شخصیت حقوقی مستقل نداشته باشد (این دستگاه‌ها حدود ۱۱۵ردیف می‌شود.)
ب - تمام وزارتخانه‌ها، صرف‌نظر از داشتن قانون تاسیس (۲۱ردیف)
ج - دستگاه‌های مندرج در قانون اساسی مانند مجلس و دادگستری (۸ردیف)
د - معاونت علمی و فناوری رییس‌جمهوری
ه - شورای‌عالی انقلاب فرهنگی
و - نهادهای زیرنظر مقام معظم رهبری که ذیل شش ردیف مستقل طبقه‌بندی شده‌اند.
ز - موسسات تحقیقاتی و پژوهشی مربوط به وزارت علوم و وزارت بهداشت که زیر مجموعه این وزارتخانه‌ها سازماندهی می‌شوند.
ح - دانشکده‌ها و مراکز آموزش عالی و مراکز آموزشی و پژوهشی جدید ذیل دانشگاه مادر طبقه‌بندی شده‌اند و فقط دانشگاه‌های مادر دارای ردیف مستقل هستند.
ط - موسسات تحقیقاتی و پژوهشی ذیل معاونت علمی و فناوری رییس‌جمهوری به دستگاه‌های مرتبط انتقال یافته‌اند.
ملاک‌های فوق با تغییر اندکی به تصویب رسید. بنابراین تعداد ردیف‌ها در بودجه ۸۷ نه ۳۹عدد پیشنهادی دولت و نه ۶۵۰تای بودجه‌های گذشته، بلکه ۲۷۰ مورد خواهد بود و بقیه در زیرمجموعه آنها طبقه‌بندی شده است.
*عضو کمیسیون تلفیق
نماینده مردم تبریز، آذرشهر واسکو
ارسال نظر