بودجه سال آینده، اقتصاد ایران را به کجا می‌برد؟

عکس‌ها: دنیای اقتصاد،نسیم گلی

در سمینار تطبیق لایحه بودجه ۸۷ با سند چشم‌انداز و برنامه چهارم مطرح شد

هشدار درباره پیامدهای بودجه سال آینده

زهرا واعظ: سمینار تطبیق لایحه بودجه سال ۱۳۸۷ کل کشور با سند چشم‌انداز و سیاست‌های کلان برنامه چهارم توسعه عصر روز دوشنبه در مرکز تحقیقات استراتژیک مجمع تشخیص مصلحت نظام برگزار شد.

در این سمینار که با حضور صاحبنظران و کارشناسان مسائل اقتصادی تشکیل شد، موضوعاتی از جمله الگوی بهینه مصرف درآمدهای نفتی، بررسی درآمدهای لایحه بودجه سال ۱۳۸۷، اقتصاد ایران در سال ۱۳۸۷، کوچک‌سازی دولت، یارانه‌ها در لایحه بودجه ۱۳۸۷ و نقش آن در اقتصاد ایران، بررسی لایحه بودجه سال ۱۳۸۷ و پیامدهای آن و نیز اعتبارات پژوهشی در بودجه عمومی سال ۱۳۸۷ مورد بحث و بررسی قرار گرفت.

میزبان اصلی این سمینار محمدباقر نوبخت، رییس کمیته اقتصادی مجمع تشخیص مصلحت نظام بود اما اجرای جلسه و مدیریت آن را حمیدرضا برادران شرکاء رییس اسبق سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی برعهده داشت.

نوبخت در ابتدای جلسه، بودجه ۸۷ را از دو منظر شکلی و ماهوی متفاوت از بودجه سنوات گذشته معرفی کرد و گفت که بودجه ۸۷ از تعادل لازم برخوردار نیست. وی سپس بررسی لایحه بودجه را به صاحبنظران و سخنرانان سپرد. سپس برادران شرکاء، مدیریت جلسه را برعهده گرفت و با اعلام اینکه گردهمایی مذکور سومین همایش در جهت بررسی بودجه‌های سنواتی طی سال‌های گذشته است، گفت: در سال‌های قبل شرکت‌کنندگان در این سمینار توصیه‌هایی را به دولت ارائه کردند که متاسفانه دولت استفاده نکرد و امروز شاهد مشکلاتی در مسائل اقتصادی هستیم.

بودجه ۸۷ بیش از ۱۰۳هزار میلیارد ریال کسری دارد

دکتر مسعودنیلی، استاد دانشگاه صنعتی شریف که یکی از سخنرانان این سمینار بود، درخصوص بررسی لایحه بودجه ۱۳۸۷ و پیامدهای آن به ایراد سخن پرداخت.

وی پیرامون تحولات نظام بودجه‌ریزی و سند بودجه، ضعف اطلاعاتی بودجه را از جمله مهم‌ترین مشکلات آن برشمرد و افزود: سند بودجه اطلاعات کمی را در اختیار مخاطبان به لحاظ بعد اطلاع‌رسانی قرار می‌دهد از این رو نمی‌توان نتایج حاصله از آن در ازای تامین منابع و انجام مخارج را به راحتی دریافت.

نیلی، تعدد دستگاه‌های اجرایی را از دیگر مشکلات نظام موجود عنوان کرد و گفت: در سیستم اداری نظامی تعریف شده که هیچ‌گونه هماهنگی با نظام مالی و تخصیص منابع ندارد. به گونه‌ای که باید در نظام اداری نقش و مقام اداری در تحقق اهداف زیرمجموعه خود تعریف شده باشد و علاوه بر آن نحوه بهره‌گیری مقامات اداری از ابزارهای مالی نیز مشخص باشد.

وی تعدد ردیف‌های متفرقه و حجم زیاد تبصره‌های بودجه را موجب شفاف نبودن مخارج دولت و نیز نبود انضباط مالی عنوان کرد که نشان‌دهنده حجم دخالت دولت در اقتصاد است که به موازات کاهش حجم مداخلات دولت در اقتصاد و رفع تناقض از قوانین پایه و اصلی کشور، از حجم تبصره‌های بودجه نیز کاسته خواهد شد.

عضو هیات علمی دانشگاه صنعتی شریف، ابهام در چگونگی بررسی و تصویب بودجه شرکت‌های دولتی توسط مجلس را از جمله مشکلات نظام بودجه‌نویسی دانست و گفت: هر چند براساس قوانین برنامه و بودجه و محاسبات عمومی، دولت موظف به ارائه بودجه کل کشور به مجلس است، اما طی سالیان متمادی گذشته، بررسی و تصویب بودجه شرکت‌های دولتی، شکل عملی مشخصی به خود نگرفته است.

نیلی، ضمن برشمردن عوامل اصلی تاثیرگذار بر حجم و پیچیدگی بودجه، عنوان کرد: یکی از عواملی که پیچیدگی و حجم بودجه را زیاد می‌کند، ساختار دولت است که به لحاظ نقش و جایگاه دولت، نظام اداری و نظام جغرافیایی اداری نقش موثری در این زمینه ایفا می‌کند.

عامل بعدی زیرساخت‌ها هستند که قوانین پایه، نظام حسابداری و نظام اطلاعاتی از جمله آنها محسوب می‌شوند. چنانچه زیرساخت‌ها درست شوند، بسیاری از مشکلات پیچیدگی بودجه حل خواهد شد. وی نقش و جایگاه دستگاه مرکزی بودجه‌ریزی و ارتباطات بین دستگاه‌ها را نیز در این فرآیند دخیل دانست.

به گفته وی ارتباطی تنگاتنگ بین ساختار دولت و حجم پیچیدگی بودجه وجود دارد، در واقع هر چه دخالت‌های دولت در اقتصاد و نیز تصدی‌گری‌ها و پیچیدگی‌ نظام اداری بیشتر باشد، به طور اجتناب‌ناپذیری حجم بودجه و پیچیدگی آن بیشتر خواهد شد.

وی درباره شکل مطلوب این مقوله تصریح کرد:‌ دولت در شکل مطلوب باید به سمت گسترش سازوکار بازار حرکت کرده و در این چارچوب قوانین پایه اصلاح شود و در ضمن حرکت به سوی بودجه‌ریزی عملیاتی، اصلاح فرآیند بودجه‌ریزی صورت گرفته و درنهایت بودجه‌ای کم‌حجم و شفاف ارائه شود.

وی افزود: آنچه در عمل در بودجه ۸۷ اتفاق افتاده است از یک سو افزوده شدن بر حجم دولت و از سویی کاستن از حجم بودجه و حذف تبصره‌ها است.

وی پیامدهای این وضعیت را آشفتگی مالی و اجرایی و کاهش قدرت اعمال نظارت بر اجرای بودجه یاد کرد.

نیلی تحولات صورت گرفته در لایحه بودجه سال ۸۷ را در ارائه ماده واحده با ادبیاتی جدید و همچنین پیامدهای حقوقی متفاوت دانست و گفت: ارائه طبقه‌بندی جدید از دستگاه‌های اجرایی تحت عناوین «واحدهای ذی‌ربط»، «دستگاه‌های اصلی» و «زیرمجموعه» در لایحه بودجه و نیز معرفی اجمالی نظامی جدید از تخصیص منابع از جمله تحولات لایحه بودجه ۸۷ است.

وی اضافه کرد: حذف قسمت‌های سوم و چهارم و پیوست‌های بودجه از قانون و معرفی بخشی به نام اسناد پشتیبان، حذف تبصره‌های بودجه، کاهش سهم اعتبارات استانی، تقلیل بسیار شدید نقش بودجه شرکت‌های دولتی در قانون بودجه و ملغی‌الاثر کردن تبصره ۳۸ قانون بودجه سال ۱۳۵۸ از دیگر تحولات صورت گرفته در لایحه بودجه ۸۷ است.

استاد دانشگاه صنعتی شریف در ادامه از ادبیات جدید ماده واحده صحبت کرد که برای اولین بار نحوه ارائه آن به مجلس تغییر کرده و به عنوان مثال «عناوین جداول» در ماده واحده ذکر می‌شود.

وی این موضوع را دارای اشکالات حقوقی دانست و ابهامات بسیاری بر آن دانست.

نیلی در بخش دیگری از سخنان خود به تحلیل ارقام بودجه پرداخت و افزود: طی سال‌های ۸۲ تا ۸۵ رشد درآمدهای مالیاتی بدون مالیات نفت ۵/۲۵درصد، سایر درآمدها ۱/۴۷درصد، رشد اعتبارات هزینه‌ای ۸/۲۷درصد، رشد تملک دارایی‌های سرمایه‌ای ۸/۲۶درصد و رشد عواید نفت در بودجه ۶/۲۴درصد بوده است.

وی گفت: بیشترین رشد درآمدهای مالیاتی بین سال‌های ۸۲ تا ۸۵ متعلق به سال ۸۵ با رشدی معادل ۵/۲۵درصد است، ضمن آن که بیشترین رشد در بخش سایر درآمدها و هزینه‌های جاری متعلق به سال ۸۴ بوده است.

نیلی با بیان اینکه پیش‌بینی می‌شود ۱/۹۰درصد درآمدهای بودجه ۸۶ تحقق می‌یابد، افزود: با این حال با ۱۰هزار میلیارد ریال تحقق نیافتن درآمدهای مالیاتی و سایر درآمدها در سال‌جاری، مواجه خواهیم بود.

وی با اشاره به اینکه در تحقق ۳۰هزار میلیارد ریالی در بخش‌ خصوصی‌سازی و واگذاری شرکت‌های دولتی با توجه به عملکرد چند ماه گذشته و با فرض پیشروی با همین روند، با مشکل مواجه خواهیم بود، گفت: در این زمینه نیز حدود ۴هزار و ۷۵۰میلیارد ریال ممکن است تحقق یابد. این بدان معنا است که ۲۵هزار و ۲۴۸میلیارد ریال با مقدار مصوب اختلاف داشته و تحقق نیافته خواهیم داشت.

به گفته این اقتصاددان با توجه به تحقق نیافتن در مورد اوراق مشارکت که ۱۵۰۰میلیارد ریال است، مجموعا حدود ۳۷هزار میلیارد ریال تحقق نیافتن درآمد خواهیم داشت.

وی افزود: از سوی دیگر بودجه امسال در خصوص هزینه‌های جاری بسیار انقباضی است که برخلاف سال‌های ۸۴ و ۸۵ که در مجموع حدود ۱۰۰درصد رشد بودجه داشته‌ایم، بودجه جاری امسال ۴درصد رشد منفی داشته است. این در حالی است که عملا طی ۸ماهه گذشته، بودجه جاری حدود ۸درصد در حال رشد است که بسیار سخت است که بتوانیم تصور کنیم دولت تا پایان سال بتواند با توجه به الزامات اجتناب‌ناپذیر در هزینه کردن، رشدی حدود ۲ تا ۳درصد در بودجه جاری داشته باشد.

نیلی تصریح کرد: در نتیجه اگر همان ۹/۷درصد هزینه‌های جاری را که طی ماه‌های اخیر اتفاق افتاده است مورد ملاک قرار دهیم، آنگاه هزینه‌های جاری دولت حدود ۱۰هزار میلیارد ریال بیش از آن چیزی است که در اصلاح بودجه به مجلس ارائه کرده است. در واقع ۴۴۸هزار میلیارد ریال بوده که اگر هزینه‌های عمرانی هم در حد همان سال گذشته باشد و رشدی نداشته باشد، حدود ۳۹هزار میلیارد ریال از ۴۹هزار میلیارد ریال را از طریق کاهش هزینه‌های عمرانی جبران می‌کند.

وی افزود: بنابراین در مجموع امسال حدود ۴۷هزار و ۸۱۴هزار میلیارد ریال کسری بودجه است که در حال حاضر دولت ۳۶هزار میلیارد ریال آن را به مجلس اصلاحیه داده و تفاوت آنها حدود ۱۰ تا ۱۱هزار میلیارد ریال خواهد بود که به گفته نیلی، قاعدتا دولت تا پایان سال یا هزینه‌های عمرانی را کم خواهد کرد یا برای آن درخواست مجوز از مجلس می‌کند.

عضو هیات علمی دانشگاه شریف اضافه کرد: بر این مبنا، در سال ۱۳۸۷ دو سناریو می‌توان برای بودجه سال ۸۷ ترسیم کرد، یک سناریو خوشبینانه و یک سناریو نسبتا بدبینانه است.

وی افزود: رشد درآمدهای مالیاتی در بودجه ۸۷ دارای رشد کمی در مقایسه با سال‌های قبل است و شاید به دلیل پیش‌بینی محدودیت در زمینه واردات باشد. مالیات عملکرد نفت و سود سهام شرکت نفت همان چیزی که دولت گفته است به نظر می‌رسد امکان تحقق وجود داشته باشد.

نیلی خاطرنشان کرد: اما در مورد رشد سایر درآمدها براساس رکود متوسط‌های سال‌های قبل، به نظر می‌رسد که ۹۰درصد آنچه دولت پیش‌بینی کرده منطقی‌تر باشد. در خصوص بقیه موارد آنچه دولت گفته مبنا قرار می‌گیرد.

وی افزود: درباره واگذاری شرکت‌های دولتی دو حالت در نظر گرفته شده یکی بیشترین رقم واگذاری که از سال ۸۱ تا ۸۵ بود، در سناریوی خوشبینانه واگذاری سال ۸۱ است که ۸هزار و ۳۶۴میلیارد ریال درآمد حاصل از واگذاری است و اگر حالت بدبینانه آن را در نظر بگیریم ۸۰۰میلیارد ریال است که بر این مبنا اگر درآمدهای دولت را جمع کنیم در یک حالت می‌شود ۶۹۲هزار میلیارد ریال و در یک حالت ۶۸۵هزار میلیارد ریال.

وی در پایان میزان کسری بودجه پیش‌بینی نشده در لایحه ۸۷ را در حالت خوشبینانه ۶۱هزار و ۳۳۰میلیارد ریال عنوان کرد که این مبلغ در حالت بدبینانه به ۱۰۳هزار و ۵۹۷میلیارد ریال افزایش می‌یابد.

درآمد سالانه نفتی به ۱۸۹میلیارد دلار می‌رسد

دکتر بهروز هادی زنوز نیز در سخنرانی خود با اشاره به ذخایر غنی انرژی ایران تصریح کرد که ذخایر غنی نفت ایران در سال ۲۰۰۶ بیش از ۱۳۸میلیارد بشکه نفت بوده که تاکنون ۴/۵۹میلیارد بشکه نفت برداشت شده است.

وی با ذکر این نکته که سهم نفت در GPD سال ۸۵ حدود ۵/۲۶درصد بوده است به نقش مثبت نفت به رشد اقتصادی اشاره کرد و افزود: نفت می‌تواند از طریق پر کردن شکاف پس‌انداز و سرمایه‌گذاری و نیز شکاف ارزی کشور بر رشد اقتصادی تاثیر مثبت گذارد که تحقق آن منوط به ایجاد نهادهای برنامه‌ریزی و نیز فضای کسب و کار پیش‌برنده توسعه اقتصادی است.

استاد اقتصاد دانشگاه علامه‌طباطبایی از جمله تاثیرات منفی نفت بر رشد اقتصادی را به وجود آمدن دولت رانتیر، رانت‌جویی عاملان اقتصادی، ایجاد بیماری هلندی که موجب صنعت‌زدایی قوی می‌شود و همچنین تاثیر نوسانات قیمت نفت بر بی‌ثباتی اقتصادی عنوان کرد.

هادی زنوز، با اشاره به کارکردهای حساب ذخیره ارزی که در تبصره ۶۰قانون برنامه سوم پیش‌بینی شد، خاطرنشان کرد: دولت مکلف است تا پایان برنامه چهارم، اعتبارات هزینه‌ای خود را به طور کامل از طریق درآمدهای مالیاتی و سایر درآمدهای غیرنفتی تامین کند ضمن آنکه تامین کسری بودجه از طریق استقراض از بانک مرکزی و سیستم بانکی ممنوع شد.

وی با بیان اینکه دولت قبلی در طول برنامه سوم ۱/۲۹میلیارد دلار به این حساب واریز کرد، گفت: اساسا دولت فعلی اعتقادی به حساب ذخیره ارزی نداشته کما اینکه هیچ گزارش شفافی درباره عملکرد این حساب تاکنون منتشر نشده است.

به گفته هادی زنوز، طی دو سال و نیم اخیر دولت ۷/۱۵۲میلیارد دلار از صدور نفت و گاز درآمد داشته که تا پایان سال‌جاری حداقل به ۱/۱۸۹میلیارد افزایش خواهد یافت که از این مبلغ ۹/۱۱۶میلیارد یا ۸/۶۱درصد به بودجه دولت وارد شده است.

این صاحبنظر اقتصادی به نقش دلارهای نفتی در بودجه‌های سنواتی اشاره کرد و افزود: سهم درآمدهای نفتی در بودجه بدون شفاف‌سازی انرژی ۶۷درصد در سال ۸۴، ۶۲درصد و در سال ۸۵، ۶۴درصد و در ۸ماه اول سال ۸۶ معادل ۹/۵۷درصد در لایحه بودجه سال ۸۷ بوده است اما آنچه اقتصاد‌دان‌ها به آن استناد می‌کنند این ارقام رسمی نیست، وقتی یارانه‌های پنهان نفت را آشکار می‌کنیم مشخص می‌شود که بودجه یعنی نفت. چرا که در سال ۸۳ درآمدهای نفت و گاز ۸۲درصد بودجه را تشکیل داده‌اند و این ارقام در سال ۸۴ و ۸۵ به ترتیب ۷۹ و ۶/۷۷درصد بوده است و این بدان معنا است که ما در بودجه‌های سنواتی یک ثروت بین نسلی را صرف یارانه‌ها می‌کنیم.

هادی زنوز با بیان اینکه ثروت نفت و گاز کشور به همه نسل‌ها تعلق دارد، بر ثابت باقی ماندن ارزش سرانه‌ آن برای همه نسل‌ها در جریان مصرف تاکید کرد و افزود: برای تحقق این هدف لازم است بخشی از درآمد نفت پس‌انداز و در دارایی‌های مالی با بازده مطمئن، سرمایه‌گذاری شود. وی افزود: مصرف سرانه ثابت در طی زمان از سود سرمایه‌گذاران تامین خواهد شد و بدین ترتیب مجموع ثروت سرانه جامعه حتی زمانی که نفت و گاز پایان می‌یابد، باقی خواهد ماند.

وی خاطرنشان کرد: با در نظر گرفتن هیات امنای صندوق درآمد نفت و گاز مفروضاتی که در ابتدا برای آن تدوین شده است، مانده این صندوق باید در پایان سال ۸۶ معادل ۳/۱۵میلیارد دلار و در پایان سال ۱۳۹۰ معادل ۸/۸۶میلیارد دلار باشد.

عضو هیات‌علمی دانشکده اقتصاد دانشگاه علامه طباطبایی، تامین عدالت بین نسلی، ایجاد ثبات در درآمدهای بودجه و کاهش اتکا و آسیب‌‌پذیری بودجه و اقتصاد ملی به نفت را از جمله اهداف صندوق عنوان کرد و گفت: منابع مالی صندوق در ابتدای تشکیل، مانده درآمد نفت نسبت به رقم تخصیص به بودجه سنواتی است و به تدریج ظرف مدت ۵سال کل درآمد نفت مستقیما به حساب صندوق واریز خواهد شد.

وی با بیان اینکه مسوولیت‌پذیری، شفافیت و اطلاع‌رسانی از ویژگی‌های صندوق خواهد بود، اظهار کرد: تا سقف ۲۰درصد وجوه انباشتی در پایان هر سال به صورت تسهیلات ارزی میان‌مدت و بلندمدت به بخش‌های غیردولتی پرداخت خواهد شد.

فروش دارایی‌های دولت جزو درآمدهای دولت نیست

دیگر سخنران این مراسم دکتر جمشید پژویان، استاد دانشگاه علامه طباطبایی بود. وی که در این سمینار پیرامون «سمت درآمدهای لایحه بودجه ۱۳۸۷» سخن می‌گفت، با بیان اینکه همچنان مانند سال‌‌های گذشته، سهم درآمدهای مالیاتی از کل درآمدهای دولت ناچیز است، اظهار کرد: این در حالی است که سهم درآمدهای نفتی در بودجه در حال افزایش بوده و این روندی است که طی دو برنامه گذشته آن را تجربه کرده‌ایم.

وی اضافه کرد: روش اجرای حسابداری بودجه که باید موجب شفافیت نمایشی درآمدها و هزینه‌های جاری و حساب‌های سرمایه‌ای و مالی باشد، برای پنهان نمودن کسری بودجه فاحش مورد استفاده قرار می‌گیرد.

وی در این خصوص جمع درآمدها، واگذاری دارایی‌های عالی و واگذاری دارایی‌های سرمایه‌ای را ۶۲۰هزار میلیارد ریال عنوان کرد و افزود: ۳۴درصد از این میزان را درآمدهای مالیاتی تشکیل می‌دهند که تحقق کامل آن مورد تردید است.

پژویان در ادامه تصریح کرد: در صورتی که هزینه‌های انتقالی دولت را که شامل یارانه‌ها، کمک‌های بلاعوض و نیز رفاه اجتماعی است، از درآمدهای مالیاتی کسر کنیم، یک‌هزار و ۹۱۵میلیارد ریال برای هزینه‌های جاری دولت باقی می‌ماند.

به گفته وی، جمع هزینه‌های انتقالی دولت از کل درآمدهای واقعی و غیرواقعی دولت حدود ۳۵درصد است و اگر این رقم نسبی بود که در مقایسه با درآمدهای واقعی دولت می‌توانست متناسب باشد اما این در حالی است که رقم ۳۵درصد شامل استفاده مستقیم و غیرمستقیم از درآمدهای نفتی و همچنین فروش دارایی‌های دولت است.

پژویان تصریح کرد: فروش دارایی‌های دولت و برداشت از حساب ذخیره ارزی و حتی درآمدهای نفتی را نمی‌توان جزو درآمدهای دولت تلقی کرد.

وی تداخل بین حساب تملک دارایی‌ها یا فروش دارایی‌ها را یک اشتباه فاحش دانست و افزود: چگونه می‌توان فروش نفت و فرآورده‌های نفتی را که منبع تمام شدنی است و نیز واگذاری شرکت‌های دولتی که فروش دارایی‌های دولت است را جزو حساب‌های مالی بودجه منظور کرد.

عضو هیات‌علمی دانشکده اقتصاد دانشگاه علامه طباطبایی اضافه کرد: در صورتی که دولت‌ها بخواهند حسابداری شفاف در بودجه خود داشته باشند، ابتدا باید نسبت به واقعی کردن حساب‌های مالی دولت اقدام کنند.

پژویان با بیان اینکه درآمدهای بودجه ۸۷ مشابه سال‌های اخیر شامل درآمدها، واگذاری دارایی‌های سرمایه‌ای و مالی می‌شود، با اشاره به ماهیت حساب ذخیره ارزی گفت: باتوجه به شرایط و موقعیت کشورمان به لحاظ منابع طبیعی و نیز نیروی انسانی، چرا باید بخشی از درآمدهای نفتی را به حساب ذخیره ارزی واریز کرد.

وی در توضیح این مطلب با بیان اینکه این درآمدها می‌تواند وارد چرخه اقتصادی شده و از این طریق به نسل‌های بعدی منتقل شود، تصریح کرد: اصلاح ساختار اقتصادی و ارتقای بهره‌وری که البته راهکارهای شفافی هم دارند می‌توانند اقتصاد کشور را به این سمت رهنمون کرد.