دنیای اقتصاد - مغایرت با قانون اساسی، کاهش اختیارات مجلس، باقی ماندن قدرت چانه‌زنی، متعهد نبودن دولت در برابر مجلس، عدم تامین حقوق قوه‌مقننه و عملیاتی نبودن، شش ایراد اساسی چارچوب پیشنهادی دولت در خصوص بودجه ۸۷ از سوی مرکز پژوهش‌های مجلس اعلام شد.

طبق چارچوب پیشنهادی دولت، در «سند بودجه» سه تغییر مشخص روی داده است که عبارتند از: «‌حذف تبصره‌های فعلی بودجه»‌، «‌محدود کردن ردیف‌های متفرقه و انتقال اعتبارات برخی ردیف‌های متفرقه به ذیل اعتبارات دستگاه‌های اصلی» و «‌تجمیع اعتبارات دستگاه‌های اجرایی ذیل تعداد محدودی دستگاه اصلی».

به اعتقاد مرکز پژوهش‌های مجلس، تامین حقوق قوه‌مقننه در بودجه مستلزم ارائه مجموعه اطلاعاتی است که متضمن دو ویژگی مهم پیش‌بینی‌های دولت در برابر قوه‌مقننه باشد که عبارتند از: ترسیم محدوده برنامه‌های عملیاتی دولت در سال بودجه (سیاست‌های بودجه‌ای، برآورد اعتبار لازم برای اجرای سیاست، نتایج اجرای هر سیاست و نحوه تامین مسوولیت محاسباتی) و ارائه شاخص‌های دقیق که آثار و نتایج کلی عملیات بودجه ای را در اداره امور و تغییرات حاصل در شاخص‌های کلان اجتماعی و اقتصادی نشان دهد. ۶ ایراد اساسی به چهارچوب پیشنهادی لایحه بودجه در ارزیابی مرکز پژوهش‌ها

تجمیع اعتبارات دستگاه‌های اجرایی مغایر قانون است

دنیای اقتصاد- مرکز پژوهش‌های مجلس در گزارشی به ارزیابی چارچوب پیشنهادی دولت در خصوص لایحه بودجه سال ۱۳۸۷ کل کشور پرداخت و مغایرت با قانون اساسی،‌ کاهش اختیارات مجلس، باقی ماندن قدرت چانه‌زنی، متعهد نبودن دولت در برابر مجلس، عدم تامین حقوق قوه مقننه و عملیاتی نبودن را شش ایراد اساسی چارچوب پیشنهادی دولت در خصوص لایحه بودجه سال ۱۳۸۷ اعلام کرد.

گزارش مرکز پژوهش‌ها بر مبنای مستنداتی که در کمیسیون برنامه و بودجه و محاسبات مجلس شورای اسلامی توزیع شده است و همچنین توضیحات مسوولان ذی‌ربط در جلسات تخصصی تهیه شده است. این مستندات شامل این موارد است:

۱ - پیشنهاد چارچوب کلی لایحه بودجه ۱۳۸۷ کل کشور، معاونت برنامه‌ریزی و نظارت راهبردی ریاست‌جمهوری، مرداد ماه ۱۳۸۶ ؛

۲ - گزارش توجیهی چارچوب کلی پیشنهادی لایحه بودجه سال ۱۳۸۷ کل کشور، معاونت برنامه‌ریزی و نظارت راهبردی ریاست‌جمهوری، مرداد ماه ۱۳۸۶ هستند.

متن کامل این ارزیابی به شرح زیر منتشر می‌شود:

ارزیابی الگو

۱ - اصل (۵۲) قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران «تهیه بودجه» را به عهده دولت و «بررسی و تصویب بودجه» را بر عهده مجلس شورای اسلامی گذاشته است. به طور طبیعی «چارچوب تهیه بودجه» بر کیفیت بررسی و تصویب بودجه و نحوه نظارت توسط مجلس شورای اسلامی اثرگذار است. لذا مجلس شورای اسلامی در ارتباط با چارچوب بودجه حقوق مشخصی دارد. بعد از انقلاب اسلامی به موجب اصل (۵۲) قانون اساسی جمهوری اسلامی مقرر شد بودجه سالانه کل کشور باید «به ترتیبی که در قانون مشخص می‌شود» از طرف دولت تهیه و برای بررسی و تصویب به قانونگذار پیشنهاد شود و از آنجا که چنین قانونی تاکنون تهیه و تصویب نشده، تغییر سازماندهی و تجدید طراحی‌های سند بودجه برای انطباق با نیازهای اطلاعاتی جدید ضرورت پیدا نکرده است. در حال حاضر در بودجه‌ریزی ایران احکام قانونی و مقررات اداری جامع و روشنی در مورد نحوه تهیه، بررسی و تصویب سند بودجه وجود ندارد و این نارسایی، موجب شده است تا در سه دهه اخیر و به خصوص ۵ سال گذشته تغییرات گسترده‌ای در صورت‌بندی و محتوی اطلاعات اسناد بودجه‌ای روی دهد.

۲ - طبق چارچوب پیشنهادی در «سند بودجه» سه تغییر مشخص روی خواهد داد. این سه تغییر عبارتند از: «حذف تبصره‌های فعلی بودجه»، «‌محدود کردن ردیف‌های متفرقه و انتقال اعتبارات برخی ردیف‌های متفرقه به ذیل اعتبارات دستگاه‌های اصلی» و «تجمیع اعتبارات دستگاه‌های اجرایی ذیل تعداد محدودی دستگاه اصل». ذیلا این سه تغییر ارزیابی می‌شود.

۱ - حذف تبصره‌های بودجه

به نظر می‌رسد تهیه و تصویب تبصره‌های بودجه به شکل مرسوم بودجه‌های سنواتی مهم‌ترین و بحث‌ برانگیزترین اخلال در نظام بودجه‌ریزی و قانون‌گذاری کشور است. نتیجه تصویب تبصره‌ها در بودجه‌های سنواتی یا تجمیع احکام آنها ذیل قوانینی مانند «قانون وصول برخی از درآمدهای دولت و...» (مصوب سال ۱۳۷۶)، «قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت» (مصوب سال ۱۳۸۰) و الحاقیه آن (مصوب سال ۱۳۸۴)، کثرت قوانین و مقررات فاقد کیفیت لازم و گاه متعارض و دارای مدت اعتبار محدود بوده است که نتیجه آن را می‌توان در اخلال در نظام حقوقی کشور از یک سو و از سوی دیگر غفلت مجلس از اصل ماموریت در ابراز رای نسبت به بودجه، خلاصه کرد.

با توجه به مراتب مزبور حذف تبصره‌ها را در کل می‌توان اقدامی مثبت تلقی کرد. اگر چه لازم است به همراه ماده واحده احکام مشخصی راجع به تشریح و توضیح ردیف‌های اعتباری فاقد ماموریت‌های قطعی وجود داشته باشد.

در این مورد یک سوال مشخص قابل طرح است. معمولا مسوولان قوه مجریه در سنوات قبل در پاسخ به انتقاد قوه مقننه به حجم احکام تبصره‌ها وجود آنها را برای اجرای بودجه لازم می‌دانستند و با حذف آنها توسط مجلس مخالفت می‌کردند. سوال این است که چه تحولی قوه مجریه را به این نتیجه رسانده است که ظرفیت‌های قانونی لازم، برای اجرای بودجه وجود دارد و لذا نیازی به ارائه تبصره‌ها و کسب مجوز وجود ندارد؟

۲ - محدود کردن ردیف‌های متفرقه

فلسفه وجودی اعتبار در ردیف‌های متفرقه ممکن نبودن پیش‌بینی دقیق برنامه و موارد هزینه و مهم‌‌ترین موارد آن مربوط به هزینه‌های پیش بینی نشده جاری و عمرانی است. اعتبارات پیش‌بینی شده برای حوادث غیر مترقبه یک مثال است. تعدد این ردیف‌ها و تنوع آنها یکی از دلایل عدم شفافیت اعتبارات دستگاه‌های اجرایی و محملی برای چانه‌زنی دستگاه‌های اجرایی برای دستیابی به آن بوده و به همین جهت نیز همواره تجمیع اعتبارات ذیل ردیف‌های متفرقه توسط دستگاه‌های کارشناسی و نظارتی محل اعتراض بوده است. بنابراین انتقال این ردیف‌ها به ذیل اعتبارات دستگاه‌های اجرایی ذی‌ربط و محدود کردن آنها به موارد ضرور در چارچوب پیشنهادی دولت

قابل قبول است.

در این مورد نیز مسوولان اجرایی قوه مجریه همواره به دلایل مدیریتی و کسب اطمینان از اختصاص اعتبارات این ردیف‌ها به انجام فعالیت‌های مشخص و درگیر بودن دستگاه‌های اجرایی مختلف در فرآیند تصمیم‌گیری راجع به این اعتبارات، با انتقال آنها به ذیل دستگاه‌های اجرایی مخالف می‌کردند. اینکه چگونه در حال حاضر شرایط این کار فراهم شده است، نیز محل سوال است.

۳ - تجمیع اعتبارات دستگاه‌‌های اجرایی

طبق چارچوب پیشنهادی، اعتبارات بر حسب دستگاه‌های اصلی به تصویب مجلس می‌رسد. این تغییر مهم‌ترین و بحث‌ برانگیزترین موضوع در چارچوب پیشنهادی است و به لحاظ تاثیرات مختلفی که در مراحل مختلف بودجه‌ریزی دارد به تفکیک هر یک از این مراحل مورد بررسی قرار می‌گیرد.

الف ) مرحله تهیه و تنظیم بودجه

همچنان که عنوان شد در حال حاضر در بودجه‌ریزی احکام قانونی و مقررات اداری جامع و روشنی در مورد سند بودجه وجود ندارد. با این حال تهیه و تنظیم بودجه کل کشور به تبعیت از دو قانون اصلی برنامه و بودجه و محاسبات عمومی صورت می‌پذیرد؛ اگر چه قوانین دیگری نیز مراحل مختلف انجام کار را تحت تاثیر قرار می‌دهند. «گزارش توجیهی چارچوب کلی پیشینهادی لایحه بودجه سال ۱۳۸۷ کل کشور» مبانی قانونی تهیه و تصویب بودجه را ارائه کرده است. طبق این گزارش ماده ۱۲ قانون برنامه و بودجه و ماده ۶۸ قانون محاسبات عمومی کشور از جمله مبانی قانونی تهیه بودجه است؛ ولی بررسی این مواد نتیجه متفاوتی را نشان می‌دهد. طبق ماده ۱۲ «اعتبارات طرح‌های عمرانی در قالب برنامه اجرایی همراه با اعتبارات جاری دستگاه‌های اجرایی در بودجه کل کشور منظور و برای تصویب به مجلس شورای اسلامی تقدیم می‌شود. دستگاه اجرایی طبق بند ۱۱ ماده ۱ همین قانون، شامل وزارتخانه‌ها، نیروهای مسلح، استانداری‌ها، شهرداری‌ها، موسسات دولتی و وابسته به دولت و شرکت دولتی تعریف شده است که عهده‌دار اجرای قسمتی از برنامه سالانه هستند. همچنین طبق ماده ۶۸ قانون محاسبات عمومی «بودجه هر یک از وزارتخانه‌ها و موسسات دولتی و واحدهای وابسته به آنها باید به طور کامل و جداگانه در بودجه کل کشور درج شود.» چارچوب پیشنهادی آشکارا با این مبانی قانونی ناسازگار است؛ زیرا اولا بودجه هر یک از وزارتخانه‌ها، موسسات دولتی و واحدهای وابسته به آنها به طور کامل و جداگانه در بودجه کل کشور درج نمی‌شود و ثانیا برای تصویب به مجلس شورای اسلامی تقدیم نمی‌شود.

- طبق اصل ۵۳ قانون اساسی کلیه پرداخت‌ها به دولت «در حدود اعتبارات مصوب به موجب قانون انجام می‌گیرد.» طبق اصل ۵۵ قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران «دیوان محاسبات کشور به کلیه حساب‌های وزارتخانه‌ها، موسسات، شرکت‌های دولتی و سایر دستگاه‌هایی که به نحوی از انحا از بودجه کل کشور استفاده می‌کنند و به ترتیبی که قانون مقرر می‌دارد، رسیدگی یا حسابرسی می‌کند که هیچ هزینه‌ای از اعتبارات مصوب تجاوز نکرده و هر وجهی در محل خود به مصرف رسیده باشد.» اصل ۵۲ قانون اساسی تصویب بودجه (تعیین اعتبارات مصوب) را از اختیارات مجلس می‌داند. با توجه به مراتب مزبور تصویب نشدن اعتبارات کلیه دستگاه‌های اجرایی و صرفا تصویب اعتبارات دستگاه‌های اصلی در مجلس شورای اسلامی برخلاف اصول مزبور است.

- فرآیند تنظیم برنامه و بودجه طبق قانون برنامه و بودجه و نحوه اجرای آن در عمل در نمودار ۱ نشان داده شده است. در عمل اولا هیچ گاه برنامه سالانه طبق تعریف قانون برنامه و بودجه توسط دستگاه‌های اجرایی تهیه و توسط سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی بررسی نشد و ثانیا بیشتر اوقات دستگاه‌های اجرایی به طور مستقیم با سازمان برنامه و بودجه (سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی) و سپس مجلس وارد مذاکرات بودجه‌ای می‌شدند و وزرا در بررسی برنامه‌های سالانه و اعتبارات دستگاه‌های اجرایی نقش چندانی نداشتند. حسب چارچوب پیشنهادی، اعتبارات در سطح دستگاه‌های اجرایی اصلی به تصویب می‌رسد. هدف این امر نیز تاکید بیشتر به اهداف و شاخص‌های کمی مبنای بودجه دستگاه‌های اجرایی عنوان شده است. چند پرسش مشخص در این ارتباط قابل طرح است:

* آیا پیوست شماره ۲ لایحه بودجه ۱۳۸۷ که در آن اعتبارات دستگاه‌های اجرایی بر حسب برنامه و اهداف کمی درج شده است، طبق فرآیند پیش‌بینی شده در قانون برنامه و بودجه تهیه شده است؟ در صورتی که این فرآیند طی شده است و اعداد این پیوست معتبر باشد، چه اختیارات بیشتری نسبت به وضعیت فعلی برای وزرا قابل تصور است که پس از آن بتوانند اعمال کنند؟

*‌در صورتی که این فرآیند طی نشده باشد و همانند وضعیتی که تاکنون مورد عمل بوده است اعتبارات صرفا توسط دستگاه (بدون بررسی برنامه‌ها و اعتبارات توسط وزرا) پیشنهاد شده باشد، چگونه می‌توان وزرا را در اجرا مسوول دانست؟

ضمن آنکه با توجه به فرآیند تحول سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی کشور به معاونت برنامه‌ریزی و راهبردی رییس‌جمهوری کیفیت بررسی اعتبارات و برنامه‌های پیشنهادی این دستگاه‌ها نیز قابل بحث است.

ب) در مرحله تصویب

ایجاد وظیفه و خدمت عمومی در صلاحیت نهایی مجلس است؛ هر چند آزادی عمل دولت‌ها و اقتضای منافع عمومی ممکن است به پیشنهاد انجام خدماتی در بخش عمومی منجرشود. در واقع این مجلس است که می‌تواند در هنگام بررسی بودجه با دادن رای موافق یا مخالف به این گونه پیشنهادهای دولت آنها را تنفیذ یا رد کند. از سوی دیگر حذف یک وظیفه یا خدمت عمومی در صلاحیت مقامی است که آن را ایجاد کرده است، چنانچه انجام وظیفه یا خدمت مورد نظر موضوع قانون باشد، حذف آن نیز نیازمند قانون است؛ اما اگر مجوز آن قانون بودجه (پیشنهاد دولت و پذیرش مجلس) باشد، مادام که تخصیص اعتبار اجرایی مربوط لغو نشده باشد، لازم الرعایه خواهد بود. بسیاری از دستگاه‌های اجرایی قانون تاسیس اساسنامه دارند و مجلس شورای اسلامی وظایف مشخصی را برای آنها تعیین کرده است. اگرچه در حال حاضر نیز ممکن است اعتبارات کافی برای انجام وظایف قانونی در اختیار دستگاه اجرایی قرار نگیرد، اما این مجلس شورای اسلامی است که مرجع نهایی جهت اولویت‌بندی در اختصاص منابع و در نتیجه اولویت‌بندی در انجام وظایف قانونی دستگاه‌ها است. در چارچوب پیشنهادی مرجع نهایی اولویت‌بندی وظایف و نحوه اختصاص آنها به دستگاه‌های اجرایی به جای مجلس شورای اسلامی وزرا و استانداران خواهند بود.

* در چارچوب پیشنهادی هیچ‌گونه عنصری که دولت را به لحاظ عملیاتی در مقابل مجلس متعهد کند وجود ندارد. برنامه‌های عملیاتی دستگاه‌های اجرایی و اهداف بودجه‌ای به تصویب مجلس نمی‌رسد. این امر می‌تواند در عمل تخصیص بودجه را سلیقه‌ای کند. در چارچوب پیشنهادی اعتبارات دستگاه‌های اجرایی بر حسب برنامه و هدف کمی و سایر اطلاعات مرتبط طبق نظر دولت اطلاعی است و به تصویب مجلس نمی‌رسد. بنابراین این اسناد نمی‌توانند خلا مزبور را جبران کنند.

* نحوه بررسی و تصویب بودجه مطابق با چارچوب پیشنهادی در مجلس شورای اسلامی نامعلوم است. وجود نداشتن اسناد موضوع بند فوق موجب می‌شود تا احتمال به هم ریختن چارچوب کلی بودجه در اثر پیشنهادها و تغییرات احتمالی در مجلس تشدید شود. به عبارت دیگر اعتبارات هزینه‌ای و تملک دارایی‌های سرمایه‌ای بر حسب امور و فصل و دستگاه‌های اجرایی اصل در دسترس مجلس قرار دارد. حال پرسش این است که بر چه مبنایی باید کمیسیون‌های تخصصی مجلس و کمیسیون تلفیق تناسب این اعتبارات با وظایف دستگاه‌های اجرایی از یک سو و شاخص‌های احتمالی از سوی دیگر مورد سنجش قرار دهند؟

*درباره بودجه عمرانی نیز باید گفت که طبق ماده ۳۲ قانون برنامه چهارم اعتبارات طرح‌های تملک دارایی‌های سرمایه‌ای جدید نیز برای یک بار به قیمت ثابت سالی که طرح مورد نظر برای اولین بار در لایحه بودجه سالانه منظور می‌شود، به تصویب مجلس می‌رسد.

ج)‌مرحله اجرا

*در روش فعلی، بودجه‌ریزی هر دستگاه حسب مذاکرات بودجه‌ای که در مرحله تهیه و تصویب صورت می‌گیرد، تعیین می‌شود و پس از تصویب بودجه، دستگاه‌ها عملیات اجرایی خود را متناسب با آن سازمان می‌دهند. در عین حال پس از تصویب بودجه در مجلس و ابلاغ آن به دست رییس‌جمهوری چانه‌زنی عمدتا در مورد میزان تخصیص و اعتبارات ردیف‌های متمرکز و عمدتا در سطح سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی وجود داشت. در روش پیشنهادی و با توجه به عدم تصویب اعتبارات حسب دستگاه اجرایی و برنامه، چانه‌زنی‌های بودجه‌ای به سطح وزارتخانه‌ها منتقل شده است و در تمام طول سال مالی ادامه خواهد یافت.

۴ - تامین نشدن نیازهای اطلاعاتی قوه مقننه

اصول ۱۱۳ تا ۱۴۲ قانون اساسی فرماندهی و رهبری سازمان اداری را به مقام‌های سیاسی سپرده و مسوولیت و وظایف هرکدام را برشمرده است تا پاسخگوی کارها و مسوولیت‌هایشان در برابر قوه مقننه باشند. این اصول متضمن اشراف قوه مقننه و مرجع قانونگذاری بر دولت است و چگونگی حضور مجلس در فرآیند بودجه و تامین حقوق عملی تجویزی و نظارتی آن را ممتاز می‌کند. به عبارت دیگر نظام سیاسی شبه پارلمانی ایران در عین آنکه تقریبا همه عوامل اجرایی در بخش‌های سیاسی و اداری و انتظامی و نظامی را در خدمت قوه مجریه قرار داده، تفوق قوه مقننه و مرجع قانونگذاری بر دولت را به رسمیت شناخته است.

تامین حقوق قوه مقننه در ساختارهای مختلف حاکمیت‌های سیاسی با تعبیرها و شیوه‌های اجرایی متفاوتی صورت می‌گیرد. در چارچوب مناسبات حقوقی و رویه‌های معمول ایران تامین حقوق تصویبی مجلس، مستلزم سازماندهی نظام متناسبی برای تولید و ارائه اطلاعات لازم توسط دولت در مرحله بررسی و تصویب بودجه است. این نظام که تامین اطلاعات مورد نیاز قانونگذار را در مرحله نظارت و ارزیابی نیز بر عهده خواهد داشت، باید به دو سوال مشخص پاسخ دهد:

۱ - مجموعه عملیات دولت (برنامه‌های اجرایی) به همراه میزان اعتبار لازم برای هر یک از آنها، محصول (انواع تعهد دولت) و نحوه پاسخگویی مالی و محاسباتی را به طور مشخص بیان کند. این مجموعه در مجلس تصویب خواهد شد و مبنایی برای پاسخگویی دولت خواهد بود.

۲ - دلایل بودجه پیشنهادی و نتایج حاصل از اجرای بودجه را از طریق ارائه شاخص‌های قابل ارزیابی و دقیق تعیین کنند.

در شیوه فعلی ارائه بودجه به مجلس نیز موضوع ارائه اطلاعاتی که مجلس را در موضع تصمیم‌گیری راجع به بودجه قرار دهد، همواره مغفول مانده است. در رویه فعلی بررسی و رای به بودجه، توجه مجلس به طور عمده به بررسی تبصره‌های بودجه معطوف می‌شود که عمدتا مجوزهایی برای اجرای بودجه توسط دولت هستند.

۵ - تامین‌نشدن الزامات بودجه‌ریزی عملیاتی

بودجه‌ریزی عملیاتی عبارت است از: برنامه سالانه به همراه بودجه سالانه که ارتباط میان میزان اعتبارات تخصیص یافته به هر برنامه و نتایج به دست آمده از آن برنامه بر اساس شاخص‌های عملکرد را نشان می‌دهد. به عبارت دیگر در این نوع بودجه‌ریزی به گونه‌ای نظام‌مند شاخص‌های عملکردی بودجه‌ای برای ارزیابی مدیران به کار گرفته می‌شود. این شیوه بودجه‌ریزی با توجه به تعریف خود حداقل با دو مفهوم ارتباط تنگاتنگ دارد:

۱ - تخصیص اعتبار بر اساس شاخص‌های عملکردی؛

۲ - امکان ارزیابی مدیران بر اساس شاخص‌های مزبور هدف اصلی در این شیوه بودجه‌ریزی تحویل کالا و خدمات به شهروندان با حداقل هزینه و حداکثر کیفیت است. برای تحویل کالا و خدمات با کیفیت نیز ابتدا باید اهداف مطلوب برگزیده سپس هزینه دستیابی به آن حداقل شود.

برای انتخاب اهداف مطلوب یک سازمان یا وزارتخانه باید در مرحله اول کلیه وظایف زاید را که به دلایل متعددی در مقاطع مختلف تاریخی انباشته شده است، مجددا بازبینی شود، سپس وظایف و فعالیت‌های باقی‌مانده را بر اساس کاراترین شیوه و با حداقل هزینه در قالب کالا و خدمات ارائه کرد. به همین جهت نیز دستگاه اجرایی باید وظایف و فعالیت مرتبط را بازبینی کند که در برخی موارد نیازمند تغییر اساسنامه یا قانون تاسیس آن دستگاه است.

در مرحله بعد دستگاه‌های اجرایی برای رسیدن به اهداف قانونی خود نیاز به تعریف شاخص‌هایی دارند تا بتوانند موفقیت یا عدم موفقیت آنها را بر آن مبنا ارزیابی کرد. این شاخص‌ها باید مقبول معتبر و قابل نظارت باشند و توسط مراجع رسمی تهیه، تصویب و ابلاغ شوند تا معیار ارزیابی دستگاه تقنینی، مدیر اجرایی و دستگاه‌های نظارتی یکسان باشد. از طرف دیگر این شاخص‌ها باید گویای ظرفیتها و قابلیت‌های دستگاه مورد نظر باشند. به عنوان مثال اشتغالزایی برای وزارت دفاع، افزایش متراژ زندان‌های ساخته شده برای سازمان امور زندان‌ها و افزایش میزان درآمد جرایم رانندگی برای پلیس راهنمایی و رانندگی با توجه به وظایف اصلی این دستگاه‌ها شاخص‌های معتبری قلمداد نمی‌شود.

در چارچوب بودجه‌ریزی عملیاتی مدیر اجرایی برای رسیدن به اهداف مورد نظر باید اختیارات مشخصی داشته باشد. پس قوانین و مقررات متناسب این اختیارات نیز باید بازبینی شود. در حال حاضر قانون محاسبات عمومی کشور بیشتر نظارت بر فرآیند اجرا را مدنظر قرار می‌دهد تا نتیجه و محصول را. بقیه قوانین و مقررات نیز به نوعی در تکمیل آن تهیه و تصویب شده‌اند. بنابراین امکان نظارت عملیاتی در چارچوب مجموعه قوانین فعلی وجود ندارد.

به این ترتیب برای عملیاتی کردن بودجه باید برنامه‌های راهبردی تعیین شاخص عملکردی در سطوح مختلف اجرایی و سیاستگذاری تهیه، تصویب و زمینه‌های مدیریتی و قانونی جهت تقویت ظرفیت‌های سازمانی فراهم شود.

چارچوب پیشنهادی دولت برای بودجه ۱۳۸۷ اطلاعات لازم را برای ارزیابی حرکت بودجه به سمت بودجه‌ریزی عملیاتی ارائه نمی‌دهد. طبق شواهد موجود نه اهداف سازمان‌ها و دستگاه‌های اجرایی بازبینی شده‌اند و نه شاخص‌های معتبری در مراجع رسمی به تصویب رسیده است. تنها معیاری که بتوان آن را نمودی از عملیاتی کردن بودجه در پیش‌نویس بودجه ۱۳۸۷ قلمداد کرد. استناد آن به شاخص‌هایی است که بندهای ۳، ۲، ۴ گزارش توجیهی معاونت برنامه‌ریزی و نظارت راهبردی فرض کرده و هدف اصلی را تاکید بر اهداف و شاخص‌های کمی، افزایش اختیارات دستگاه‌های اجرایی، منظور کردن ساز و کارهای تشویقی و نظارت کلان قرار داده است. در واقع تمامی این اهداف منوط به وجود و کیفیت شاخص‌های کمی است که وجود و مرجع تصویب آنها مورد تردید جدی است. در فقدان چنین پیش نیازهایی نظارت مجلس و حتی نظارت موثر معاونت برنامه‌ریزی و نظارت راهبردی رییس‌جمهوری بر بودجه مقدور نیست.

بدین ترتیب در مقایسه با قالب‌های اطلاعاتی سال‌های قبل پیش‌نویس لایحه بودجه ۱۳۸۷ را می‌توان این گونه تصویر کرد که در شکل قبلی امکان نظارت مالی بر فرآیند تخصیص اعتبارات طبق ردیف‌های موجود در اسناد بودجه توسط دیوان محاسبات وجود داشت؛ ولی در شکل جدید این شکل نظارت نیز تضعیف شده است؛ بدون اینکه شاخص‌های معتبری برای نظارت بر نتیجه یا محصول اعتبارات تخصیص یافته جایگزین شود.