یادداشت
اصلاح بودجه‌ریزی بدون تفاهم پیش نمی‌رود
لایحه سالانه مهم‌ترین لایحه‌ای است که در طول سال، دولت‌ها به مجالس قانون‌گذاری تقدیم می‌کنند تا مجوز کسب درآمد و صرف هزینه را به دست آورند. دخل و خرج دولت هر دو، نقش تعیین‌کننده‌ای در تولید ملی و توزیع آن بین افراد و گروه‌ها بازی می‌کنند و به طور مستقیم و غیرمستقیم در تقسیم قدرت و ثروت اثر می‌گذارد.
احمد توکلی *
لایحه سالانه مهم‌ترین لایحه‌ای است که در طول سال، دولت‌ها به مجالس قانون‌گذاری تقدیم می‌کنند تا مجوز کسب درآمد و صرف هزینه را به دست آورند. دخل و خرج دولت هر دو، نقش تعیین‌کننده‌ای در تولید ملی و توزیع آن بین افراد و گروه‌ها بازی می‌کنند و به طور مستقیم و غیرمستقیم در تقسیم قدرت و ثروت اثر می‌گذارد. در چند ماه اخیر، دولت چارچوب جدیدی برای بودجه‌ریزی پیشنهاد کرده است که بحث مهم بودجه را در کانون توجه صاحب‌نظران، احزاب و گروه‌ها و ذینفعان اجتماعی یا اداری قرار داده است. در این عرصه تلاش‌هایی صورت گرفته است که کم و بیش در رسانه‌ها انعکاس یافت، ولی اهمیت موضوع و تنگی زمان پرداختن مکرر به این امر خطیر را ضروری می‌سازد. در این باره گفتنی بسیار است که به برخی از آنها اشاره می‌شود.
۱ -ناکارآمدی روش مرسوم و مسیر جانکاه تهیه و تصویب آن امری است که جملگی بر آن اتفاق دارند. اتلاف منابع، بی‌انضباطی ناشی از ساختار و محتوا، تسهیل کار چاق‌کنی و زد و بند، فراهم آوردن موجبات فساد و پیوندهای ناروای سیاسی از جمله تبعات ادامه وضع فعلی است. وضعیتی که نه دولت از اختیارات درستی در تهیه و اجرای بودجه برخوردار است و نه مجلس در خور شان قانونی‌اش قدرت سیاست‌گذاری و نظارت می‌یابد.
۲ -بعد از چند سال تحقیق در مرکز پژوهش‌ها، نتایج روشنی برای اصلاح بودجه‌ریزی به دست آمد که از اردیبهشت سال‌جاری طی سمینارهایی به کمیسیون‌های تخصصی مجلس عرضه شد تا نظرات نمایندگان دولت نهم روشن شود که ظرفیت قابل توجهی برای تحول در موانع ساختاری دارد، در تابستان خبر از تغییر روش بودجه‌ریزی داد و در مهر امسال چارچوب جدیدی برای این مقصود ارائه کرد.
۳ -چارچوب پیشنهادی دولت سه تغییر را توصیه می‌کند: ۱)حذف تبصره‌ها ۲)کاهش ردیف‌های متفرقه ۳)کاهش شدید تعداد ردیف‌های اعتبارات هزینه‌ای (جاری) و اعتبارات تملک دارایی سرمایه‌ای، بر اساس این چارچوب لایحه بودجه شامل یک ماده واحده و چند بند تسهیل‌کننده اجرای آن، ۱۲ جدول کلی از سرفصل اعتبارات و درآمدها که برخی اطلاعات کلی لازم را در اختیار می‌گذارد و یک جدول شامل ۷۰-۶۰ ردیف از وزارتخانه‌ها، استانداری‌ها و برخی نهادهای خاص برای اعتبارات هزینه‌ای(جاری). در نتیجه ردیف‌های هزینه‌ای (جاری) از حدود ۶۰۰ ردیف فعلی به یک دهم می‌رسد. پیوست اعتبارات ردیف‌های تملک دارایی‌های سرمایه‌ای (عمرانی) که فعلا به تصویب مجلس می‌رسد به یک جدول از طرح‌های جدید محدود می‌شود. این اسناد برای تصویب، تقدیم می‌شود و چند پیوست اطلاعی نیز شامل ریز ردیف‌ها تقدیم می‌گردد.
۴ -انتقادات بر چارچوب در داخل مجلس و در سطح رسانه‌ها آشکار شد. تلاش‌ها بین دولت و برخی از مسوولان مجلس و نمایندگان ذی‌ربط برای اصلاح تفاهم‌آمیز
آغاز شد، زیرا بررسی و تصویب بودجه براساس اصل۵۲ و نظارت دیوان محاسبات، براساس اصل۵۵ حق و وظیفه مجلس است و چون هر چارچوب بودجه‌ریزی، از جمله چارچوب پیشنهادی در نحوه بررسی و تصویب و نظارت دیوان اثر می‌گذارد، باید با تفاهم مجلس شکل بگیرد تا ضمن حفظ حقوق قوه مجریه، مانع استیفای حقوق قوه مقننه نباشد.
۵ -درباره حذف تبصره‌ها مشکلی وجود نداشت. کاری که طی سال‌های پیش سه بار به طور ناقص انجام شده است و قانونی تحت عنوان قانون تنظیم برخی از مقررات مالی دولت، تبصره‌های همیشگی را به مواد قانونی تبدیل کرده است و دولت در چارچوب پیشنهادی قصد دارد تبصره‌های لازم را در لایحه‌ای فوریتی قبل از تقدیم لایحه بودجه به مجلس بیاورد و الحاقیه‌ای به قانون تنظیم به تصویب برساند. در این باره توافق اجمالی داشتیم. درباره کاهش ردیف‌های متفرقه نیز چون در جهت شفافیت بیشتر بودجه و کاملا در جهت ضوابط علمی بودجه‌ریزی است، تفاهم وجود دارد.
۶ -اصل ۵۲ قانون اساسی تهیه بودجه را در اختیار قوه مجریه قرار داده است و بررسی و تصویب آن را در اختیار قوه مقننه. ترتیب این کار را نیز به قانون عادی محول کرده است. متاسفانه فعلا قانونی جامع برای این کار وجود ندارد. فصل دوم قانون محاسبات عمومی مصوب ۱۳۴۹متکفل این امر بود که در اصلاحیه مصوب ۱۳۶۶ حذف شد. هم‌اکنون جز مواد پراکنده‌ای که در زیر به برخی اشاره می‌شود، چیزی در دست نداریم. بنابراین تحول‌خواهی دولت کاملا موجه است.
۷ -درباره تجمیع و کاهش شدید ردیف‌ها، ایرادات زیادی وجود دارد که پیش از ارائه آنها لازم است تاکید شود که اصل این کار دولت در جهت کاهش دیوانسالاری و بنا بر فرض برای محاسبه‌پذیرتر کردن دولت است، پس اساسا قابل دفاع است، ولی بحث بر سر اندازه و ملاک‌های آن است. اما ایرادات:
۱)ماده ۱۲قانون برنامه و بودجه مقرر می‌کند که «... اعتبارات جاری دستگاه‌های اجرایی در بودجه کل کشور منظور و برای تصویب» تقدیم مجلس می‌شود. در بند ۱۱ ماده یک همین قانون، دستگاه اجرایی شامل وزارتخانه‌ها، نیروهای مسلح، استانداری‌ها، شهرداری‌ها، موسسات دولتی، موسسات وابسته به دولت، شرکت‌های دولتی و... تعریف شده است. بنابراین تقلیل آنها به حدود ۶۰ردیف مجاز نیست.
۲)ماده ۶۸قانون محاسبات عمومی مقرر می‌کند «بودجه هر یک از وزارتخانه‌ها و موسسات دولتی واحدهای وابسته به آنها باید به طور کامل و جداگانه در بودجه کل کشور درج شود». این نیز موید ایراد بند قبلی است.
۳)اصل ۵۵ قانون اساسی مقرر می‌دارد «دیوان محاسبات به کلیه حساب‌های وزارتخانه‌ها، موسسات، شرکت‌های دولتی و سایر دستگاه‌هایی که به نحوی از انحاء از بودجه کل کشور استفاده می‌کنند، به ترتیبی که قانون مقرر می‌دارد رسیدگی یا حسابرسی می‌نماید که هیچ هزینه‌ای از اعتبارات مصوب تجاوز نکرده و هر وجهی در محل خود به مصرف رسیده باشد...» ظاهرا بدون تصویب بودجه دستگاه‌های اجرایی به تعریف پیشین، اجرای این اصل مقدور نخواهد بود. چرا که امضای موافقتنامه با ۷۰-۶۰ مرجع و تفویض اختیار توزیع اعتبارات به روسای آنها و امکان تغییر مکرر اعتبارات در طول سال، دستگاه‌های بسیاری را فاقد بودجه مصوب می‌سازد.
۴ - مجلس به عنوان مرجع تعیین‌کننده وظایف دستگاه‌های دولتی، اولا باید بداند چه کارهایی در طول سال انجام خواهد شد (اهداف)، ثانیا چه ترجیحاتی در کسب منابع و تخصیص اعتبار و چرا اعمال شده (اولویت‌ها)، ثالثا در ازای این مصارف دولت چه تعهداتی می‌پذیرد (ارائه محصول یا اصلاح فرآیند) و بالاخره آیا اعتبارات پیشنهادی متناسب است؟ (ردیف‌ها). این وضع مطلوب است نه وضعیت جاری. دولت در یکی از جداول دوازده‌گانه، فهرستی کلی از اهداف و شاخص‌های کلان ارائه می‌کند و جهت‌گیری مثبت دارد، ولی در این حد از کلیت تقریبا خاصیتی از حیث تامین حقوق مجلس در سیاست‌گذاری و تصویب وجود ندارد و مهم‌تر آنکه طبق چارچوب پیشنهادی، برای اطلاع به مجلس تقدیم می‌شود نه تصویب.
۵ - بودجه‌ریزی عملیاتی که براساس ماده ۱۳۸ قانون برنامه چهارم تهیه مقدماتش طی دو سال اول برنامه وظیفه دولت بود، متوقف می‌شود؛ چرا که چارچوب جدید گام تازه‌ای به آن سمت نیست و با چارچوب پیشنهادی بند «ج» و «د» این ماده نیز نقض می‌شود.
۶ - هر بودجه سه هدف دارد: ۱) انضباط مالی؛ ۲) تخصیص اعتبار متناسب با اولویت‌ها و ۳) افزایش کارآیی سیستم در تحقق اهداف. چارچوب پیشنهادی نه تنها این ویژگی‌های فنی و علمی را بهبود نمی‌بخشد، بلکه انضباط را که رکن اصلی در بودجه است، خراب‌تر می‌کند.
۷ - نکته مهم و اساسی این است که چارچوب پیشنهادی فرصت لابی‌گری و اعمال سلایق و پیگیری تمایلات فردی و گروهی و حزبی را نسبت به وضع فعلی به شدت تقویت می‌کند. در وضع فعلی فرصت لابی‌گری در دولت، در دوره تهیه بودجه، در سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی سابق و تخصیص آن در همان سازمان در طول سال و در مجلس، در دوره بررسی بودجه در کمیسیون تلفیق و به مقدار کمتر در صحن وجود دارد، ولی در چارچوب پیشنهادی قدرت اعمال‌نظر و فشار و پیوند حق و ناحق به تمام سال و تمام وزارتخانه‌ها تسری می‌یابد. در نتیجه، میدان ترجیح اهداف خرد بر کلان و منافع محلی بر مصالح ملی بسیار فراخ می‌شود.
۸ - باید توجه داشت که اگر پایه تحولی کج باشد، در آینده معلوم نیست چه خواهد شد. اگر حقوق قوه‌مقننه در امر مهم بودجه نقض گردد، معلوم نیست در آینده چه بر سر مردمسالاری خواهد آمد. امروز هم وقتی صراحتا در سخنرانی اعلام می‌شود، دلیلی ندارد دستگاهی که از سیاست دولت پیروی نمی‌کند، اعتبار بگیرد! نگرانی بی‌وجه نیست.
۹ - درباره اعتبارات تملک دارایی سرمایه‌ای (عمرانی) نیز در چارچوب پیشنهادی تنها فهرست طرح‌های جدید برای تصویب به مجلس ارائه می‌شود. در حالی که براساس ماده ۳۲ قانون برنامه چهارم، اولا، گرچه طرح‌هایی که برای یک‌بار تصویب شده‌اند، مجددا نیازی به تصویب ندارد، ولی اولا، «سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی موظف است اعتبارات مورد نیاز سال‌های باقیمانده برنامه چهارم را... در لوایح بودجه سالانه کشور منظور نماید». ثانیا، هر نوع تغییر در طرح‌ها نیز محتاج تصویب است.
۸ - تلاش‌ها برای نزدیکی نظرات دولت و مجلس تا ۱۵/۸/۱۳۸۶ به تفاهمات زیر منجر شد:
۱) ردیف‌های اعتبارات هزینه‌ای (جاری) کلیه دستگاه‌هایی که قانون تاسیس یا اساسنامه مصوب مجلس دارند و طبق آنها وظایف و تکالیفی برایشان دیده شده است. در لایحه بیاید و ردیف‌های دستگاه‌های زیرمجموعه آنها جهت اطلاع به مجلس داده شود. بدین ترتیب استدلال درست دولت که خواهان پیشگیری از گسترش دیوانسالاری و شفافیت بودجه و محاسبه‌پذیری دستگاه‌ها و مسوولان است، پذیرفته شده و حقوق قانونی مجلس نیز رعایت گشته است. این تفاهم گرچه تعداد دستگاه‌های دارای ردیف مصوب را بیشتر از پیشنهاد دولت می‌کند، ولی نسبت به وضع فعلی گامی به پیش است.
۲) درباره طرح‌های تملک دارایی سرمایه‌ای (عمرانی) مطابق ماده ۳۲ سابق‌الذکر عمل شود و جداول لایحه همه این موارد را شامل باشد: طرح‌های جدید- طرح‌هایی که ارقام اعتبار سالانه آن کل اعتبار را تغییر می‌دهد و نیز طرح‌هایی که زمان مصوب، اهداف یا پروژه‌های آنها افزایش می‌یابد. این نیز نسبت به وضع فعلی گامی به پیش است، در عین حال نگرانی نمایندگان را نیز کاهش می‌دهد.
۳) دولت از پیشنهاد برای اضافه شدن دو جدول دیگر به ۱۲ جدول کلی نیز استقبال کرد. یکی جدول فهرست اهداف و تعهدات دوم جدول موارد اختلاف لایحه بودجه ۱۳۸۷ نسبت به سال ۱۳۸۶. اولی گامی به سمت «هدفمندی» الزام شده در ماده ۱۳۸ قانون برنامه چهارم است. گرچه ناقص انجام شود. دومی موارد محل نزاع و بررسی را برجسته می‌سازد و از اتلاف وقت و نیرو باز می‌دارد. امید است با پشتیبانی جناب آقای رییس‌جمهوری، این تفاهمات موثر افتد.
*رییس مرکز پژوهش‌های مجلس
ارسال نظر