رفع نگرانی‌های خصوصی‌سازی

سیدمحمدرضا میرتاج‌الدینی *

بخش پایانی

اصل۴۴ قانون اساسی: نظام اقتصادی جمهوری اسلامی ایران بر پایه سه بخش دولتی، تعاونی و خصوصی با برنامه‌ریزی منظم و صحیح استوار است. بخش دولتی شامل کلیه صنایع بزرگ، صنایع مادر، بازرگانی خارجی، معادن بزرگ، بانکداری، بیمه، تامین نیرو، سدها و شبکه‌های بزرگ آبرسانی، رادیو و تلویزیون، پست و تلگراف و تلفن، هواپیمایی، کشتیرانی، راه و راه‌آهن و مانند اینها است که به صورت مالکیت عمومی و در اختیار دولت است. بخش تعاونی شامل شرکت‌ها و موسسات تعاونی،‌ تولید و توزیع است که در شهر و روستا بر طبق ضوابط اساسی تشکیل می‌شود. بخش‌خصوصی شامل آن قسمت از کشاورزی، دامداری، صنعت، تجارت و خدمات می‌شود که مکمل فعالیت‌های اقتصادی، دولتی و تعاونی است. مالکیت در این سه بخش تا جایی که با اصول دیگر این فصل مطابق باشد و از محدوده قوانین اسلام خارج نشود و موجب رشد و توسعه اقتصادی کشور شود و مایه زیان جامعه نشود، مورد حمایت قانون جمهوری اسلامی است. تفضیل ضوابط و قلمرو شرایط هر سه بخش را قانون معین می‌کند.

گروه ۲ از تقسیمات مورد هدف لایحه قانون سیاست‌های کلی اصل ۴۴ قانون اساسی که بخش عظیم اقتصاد کشور را تشکیل می‌دهد و قبل از این کاملا در اختیار دولت بود عمده‌ترین هدف سیاست‌های جدید اصل ۴۴ می‌باشد که خصوصی‌سازی و مشارکت بخش‌های خصوصی و تعاونی در مالکیت و مدیریت و سرمایه‌گذاری در آنها از اهداف اصلی می‌باشد.

بر مبنای بند ب ماده ۳، دولت مکلف است، هشتاددرصد (۸۰درصد) از ارزش مجموع سهام بنگاه‌های دولتی در هر فعالیت مشمول گروه ۲ ماده ۲ این قانون را به بخش‌های خصوصی، تعاونی و عمومی غیر دولتی واگذار نماید و دولت مجاز است تنها در راستای حفظ حاکمیت دولت، استقلال کشور، عدالت اجتماعی و رشد و توسعه اقتصادی به میزانی در فعالیت‌های گروه دو سرمایه‌گذاری نماید که سهم دولت از ۲۰درصد ارزش این فعالیت‌ها در بازار بیشتر نباشد.

گروه یک: تمامی فعالیت‌های اقتصادی به جز موارد مذکور در گروه ۲ و ۳ را شامل می‌شود که فی‌الواقع همه فعالیت‌های اقتصادی کشور در بخش صنعت، کشاورزی، خدمات را شامل می‌شود که سرمایه‌گذاری، مالکیت و مدیریت آنها منحصرا در اختیار بخش غیر دولتی است و ورود دولت محدود و موقتی است.

بر مبنای بند الف ماده ۳، مالکیت، سرمایه‌گذاری و مدیریت برای دولت در آن دسته از بنگاه‌های اقتصادی که موضوع فعالیت این گروه است به هر نحو و به هر میزان حتی به صورت مشارکتی با بخش‌های خصوصی و تعاونی و بخش عمومی غیردولتی ممنوع است و دولت مکلف است سهم و سهم‌الشرکه حقوق مالکانه، حق بهره‌برداری و مدیریت خود را در شرکت‌ها، بنگاه‌ها و موسسات دولتی و غیر دولتی مشمول گروه ۱ را تا پایان سال ۱۳۹۳ به بخش‌های خصوصی، تعاونی و عمومی غیر دولتی واگذار کند. (تنها در مناطق کمتر توسعه یافته تا سقف ۴۹درصد دولت مجاز است که با بخش غیر دولتی مشترکا سرمایه‌گذاری کند و مکلف است ظرف سه سال پس از بهره‌برداری به بخش غیر دولتی واگذار کند.

در ماده ۸ این فصل برای تقویت بخش غیردولتی و تسهیل رقابت آمده است:

«هر امتیازی که برای بنگاه‌های دولتی با فعالیت اقتصادی گروه یک و دو ماده ۲ این قانون مقرر شود، عینا برای بنگاه با فعالیت اقتصادی مشابه در بخش‌خصوصی، تعاونی و عمومی و غیردولتی باید در نظر گرفته شود.»

و در تبصره همین ماده آمده است: «دولت مکلف است ظرف سه ماه کلیه امتیازات موضوع این ماده را لغو کند یا تعمیم دهد.»

ماده ۹ این فصل، تنها ماده فرهنگی لایحه اصل ۴۴ است که به طور عام به مسائل فرهنگی و تبعات و آثار و پیامدهای فرهنگی اجرای سیاست‌های کلی اصل ۴۴ نظر دارد.

این ماده که با پیگیری اینجانب و حمایت کمیسیون مجلس و مرکز پژوهش‌های مجلس و بعضی از اعضای کمیسیون ویژه از جمله رییس محترم کمیسیون ویژه در لایحه گنجانده شده است، موارد مذکور در ماده ۱۷۵ قانون برنامه سوم در خصوص فعالیت‌های فرهنگی بسیج در بنگاه‌های صنعتی و اقتصادی را تنفیذ می‌کند و هزینه‌های انجام شده در راستای ایجاد فضاهای فرهنگی، توسعه فعالیت‌های مذهبی و قرآنی، انجمن‌های اسلامی و تشکل‌های مذهبی خود به عنوان هزینه‌های قابل قبول مالیاتی تلقی می‌شود.

در فصل سوم سیاست‌های توسعه بخش تعاون تبیین شده است.

در موارد ۱۰ لغایت ۱۳، سیاست‌های توسعه بخش تعاون دیده شده است. در این موارد اقدامات دولت برای نیل به سهم ۲۵درصدی این بخش از اقتصاد کشور تا سال ۱۳۹۳، شامل تهیه سند توسعه بخش تعاون، انواع حمایت‌های مالی، پولی و بازرگانی، تاسیس بانک توسعه تعاون، حمایت از تشکیل تعاونی‌های سهامی عام، تخفیف‌های مالیاتی (برای تعاونی‌های کوچک، متوسط و بزرگ به ترتیب معادل ۱۰، ۲۰ و ۲۵درصد و برای تعاونی‌های سهامی عام ۱۵درصد)، بازنگری در قوانین و مقررات حاکم بر بخش تعاونی و توانمندسازی اتاق‌های تعاون و... به طور روشن بیان شده است.

فصل چهارم

در این فصل ساماندهی شرکت‌های دولتی و زمان‌بندی واگذاری‌ها (حداکثر تا پایان سال ۱۳۹۳) مشخص شده است، در ماده ۱۶ تاسیس انجمن‌های صنفی-حرفه‌ای با هدف ارائه نظرات مشورتی به دستگاه‌های اجرایی پیش‌بینی شده است و در ماده ۱۷ مواردی همچون بیمه بیکاری، بازنشستگی پیش از موعد، اعمال مشوق‌های مالی و غیرمالی برای خریداران بنگاه‌هایی که سقف اشتغال حین واگذاری را کاهش ندهند و یا افزایش دهند.

مشوق‌هایی از جمله تخفیف در قیمت خرید همچنین آموزش و بکارگیری نیروی مازاد در واحدهای دیگر برای ساماندهی نیروی انسانی شرکت‌ها قبل از واگذاری در نظر گرفته شده است.

یکی از مصوبات صحن علنی مجلس که رای بالای نمایندگان را به همراه داشت، در رابطه با حفظ سقف اشتغال تا پنج سال پس از واگذاری است.

با توجه به اینکه از پیامدهای خصوصی‌سازی که موجب نگرانی است، تعدیل نیروی انسانی است و این مساله از اهمیت بسیاری برخوردار است و باید به شکلی این قانون تنظیم می‌شد که هم نیروی انسانی و شاغل در بنگاه‌های اقتصادی مشمول اصل ۴۴ آسیب نبینند و هم بخش‌خصوصی برای ارتقای بهره‌وری دستش باز باشد. راهکارهای ارائه شده در این فصل و فصل پنجم (ماده ۲۶) و ساماندهی بنگاه‌های دولتی قبل از واگذاری و اعمال مشوق های مالی و غیرمالی برای بخش‌خصوصی و بالاخره حفظ سقف اشتغال تا پنج سال پس از واگذاری برای رفع این دغدغه و نگرانی اساسی است.

بدیهی است بنگاه‌های واگذار شده با توسعه واحدهای خود و ایجاد واحدهای جدید می‌توانند سطح اشتغال را محفوظ بدارند.

فصل پنجم

این فصل که یکی از فصول اساسی و مهم این لایحه است و ۱۶ ماده یعنی از ماده ۱۸ تا ۳۴ را در خود جای داده است، فرآیند واگذاری بنگاه‌های دولتی را به خوبی تبیین کرده است و سوالات بسیاری از علاقه‌مندان مباحث این لایحه را پاسخ گفته است که پژوهشگران درباره این لایحه را به مطالعه دقیق مواد این فصل دعوت می‌کنم.

چون بنای اینجانب در تهیه این گزارش و مقاله به اختصار است، فقط به بعضی از نکات این فصل اشاره می‌کنم:

- لزوم طبقه‌بندی و تعیین فهرست کامل و جامع کلیه بنگاه‌های دولتی مشمول گروه‌های (۱) و (۲) ظرف شش ماه

- انتقال مالکیت کلیه بنگاه‌های مشمول واگذاری به وزارت امور اقتصادی و دارایی

- ممنوعیت هرگونه نقل و انتقال اموال و دارایی‌های ثابت بنگاه‌ها بدون مجوز وزارت اقتصاد و دارایی

هیات واگذاری متناسب با شرایط برای واگذاری بنگاه‌ها با رعایت ترتیب به روش‌های زیر تصمیم می‌گیرد:

الف- فروش بنگاه از طریق عرضه عمومی سهام در بورس‌های داخلی یا خارجی

ب- فروش بنگاه یا سهام بلوکی از طریق مزایده عمومی در بازارهای داخلی یا خارجی

ج- فروش بنگاه یا سهام بلوکی از طریق مزایده

- فروش اقساطی حداکثر ۵درصد از سهام بنگاه‌های مشمول واگذاری به مدیران و کارکنان همان بنگاه و حداکثر ۵درصد به سایر مدیران باتجربه و متخصص و کارآمد جهت ایجاد انگیزه و افزایش بهره‌وری

- در ماده ۲۵ برای جلوگیری از رانت‌خواری کلیه کسانی که به شکلی در واگذاری‌ها دخیل هستند، حق ندارند به طور مستقیم یا غیرمستقیم در خرید سهام و سهم‌الشرکه و... حقوق مالکانه و حق بهره‌برداری مدیریت قابل واگذاری را خریداری کنند.

در ماده ۳۰ به وجوه حاصل از واگذاری‌ها و نحوه هزینه آنها اشاره دارد و دقیقا متن این ماده براساس سیاست‌های ابلاغی است. از جمله:

- ایجاد خوداتکایی برای خانواده‌های مستضعف و محروم و تقویت تامین اجتماعی

- تقویت تعاونی‌های فراگیر ملی به منظور فقرزدایی (با اختصاص ۳۰درصد درآمدها)

- ایجاد زیربناهای اقتصادی با اولویت مناطق کمتر توسعه‌یافته

- اعطای تسهیلات برای تقویت تعاونی‌ها و بنگاه‌های غیردولتی

- مشارکت با بخش غیردولتی تا ۴۹درصد به منظور توسعه اقتصادی مناطق کمتر توسعه یافته.

فصل ششم

از ماده ۳۵ تا ۳۹ به موضوع توزیع سهام عدالت می‌پردازد، با توجه به اهمیت این موضوع و در راستای گسترش مالکیت عمومی و عدالت اجتماعی و فقرزدایی توزیع سهام عدالت جزو سیاست‌های نظام قرار گرفته و دولت نهم آن را در دستور کار خود قرار داده است. توزیع این سهام نیازمند قوانین روشن می‌باشد که در این فصل به آن پرداخته شده است.

- تا ۴۰درصد از مجموع ارزش سهام بنگاه‌های قابل واگذاری به آحاد دارای شرایط در میان ملت واگذار می‌شود.

- در مورد دو دهک پایین درآمدی با اولویت روستانشینان، ۵۰درصد تخفیف و دوره تقسیط ده ساله

- در مورد ۴دهک بعدی تا ۳۰درصد تخفیف با تقسیط ده ساله

- مشمولین سهام عدالت در قالب شرکت‌های تعاونی شهرستانی سازماندهی خواهند شد و از ترکیب این شرکت‌ها، شرکت‌های سرمایه‌گذاری استانی شکل خواهد گرفت و نقل و انتقال سهام از سازمان خصوصی‌سازی به این شرکت‌ها، همچنین افزایش سرمایه آنها از مالیات معاف گردیده‌اند.

- یکی از مواردی که در امر واگذاری‌ها در قالب سهام عدالت اهمیت دارد، نحوه فروش سهام عدالت بعد از واگذاری است. فروش سهام عدالت به شرکت‌های سرمایه‌گذاری استانی به میزانی که اقساط آن پرداخت شده یا مشمول تخفیف واقع شده در بازارهای خارج از بورس مجاز است.

فصل هفتم

به معرفی هیات واگذاری و شرح وظایف آن می‌پردازد. هیات واگذاری به ریاست وزیر امور اقتصاد و دارایی و متشکل از اعضای زیر تشکیل می‌گردد:

۱ - وزیر اقتصاد ۲-وزیر دادگستری ۳- رییس سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی ۴- وزیر وزارتخانه ذیربط بدون حق رای

۵ - دو نفر از نمایندگان مجلس به عنوان ناظر.

فصل هشتم

به شورای‌عالی اجرای سیاست‌های کلی اصل ۴۴ قانون اساسی و وظایف می‌پردازد که به منظور هماهنگی، نظارت و کنترل اجرای سیاست‌های کلی ابلاغی مقام معظم رهبری، شورای‌عالی اجرای سیاست‌های کلی اصل ۴۴ قانون اساسی تشکیل می‌شود که مجموعا ۲۳ عضو دارد و رییس آن رییس‌جمهور یا معاون اول وی و دبیر شورا وزیر اقتصاد می‌باشد. وزرا و روسای دستگاه‌های قضایی و دولتی ذیربط، سه نفر از مجلس و رییس اتاق بازرگانی و صنایع و معادن ایران و رییس اتاق تعاون و سه نفر خبره و صاحب‌نظر اقتصادی از بخش‌خصوصی و تعاونی و رییس سازمان خصوصی‌سازی و رییس سازمان بورس و اوراق بهادار.

فصل نهم

از ماده ۴۴ تا ۸۵ یکی از فصول مهم این لایحه است که قبلا به صورت یک لایحه مستقل ارائه شده بود و امر تسهیل رقابت و منع انحصار را تبیین می‌کند. این فصل در لایحه دولت نبوده و دلیل آن ارائه لایحه مستقل تحت همین عنوان به مجلس شورای اسلامی بوده است. با توجه به اینکه این سیاست‌ها برای اجرا نیازمند قوانین منسجم و یکپارچه می‌باشند و این قوانین باید در یک مجموعه به تصویب مجلس می‌رسید و گر نه اجرای سیاست‌ها به تعویق می‌افتاد، اعضای کمیسیون ویژه اصل ۴۴ با گنجاندن متن نهایی شده لایحه تسهیل رقابت و منع انحصار توسط کمیسیون اقتصادی مجلس در لایحه اصل۴۴ گام موثری در این رابطه برداشتند.

چون این فصل، مفصل است و نیاز به بررسی مستقل دارد تبیین و تحلیل محتوای آن را به فرصت دیگری واگذار می‌کنم.

فصل دهم

مربوط به امور متفرقه است از جمله در ماده ۸۶ لایحه، مسوول اجرای صحیح و به موقع تکالیف مقرر در این قانون، بالاترین مقام دستگاه اجرایی تعیین شده است.

این فرد مکلف به ارائه گزارش‌های دوره‌ای سه ماهه به شورای‌عالی اجرای سیاست‌های کلی اصل۴۴ قانون اساسی می‌باشد و در صورت تاخیر یا تعلل در انجام وظایف باید فرد خاطی، ظرف یک هفته به هیات تخلفات اداری معرفی شود و در صورت خلاء قانونی، دولت ظرف دو ماه پس از تشخیص لایحه مورد نظر را با قید یک فوریت به مجلس تقدیم نماید که همه این تمهیدات حاکی از اهمیت شایان اجرای سیاست‌های اصل ۴۴ می‌باشد. همچنین وزارت اقتصاد مکلف به ارائه گزارش دوره‌ای شش ماهه به مجمع تشخیص مصلحت نظام و به مجلس شورای اسلامی است و این گزارش جهت اطلاع عموم مردم منتشر می‌شود.

* نماینده تبریز، آذرشهر، اسکو