ظرفیت توسعه
مترجم: محسن رنجبر
شکاف‌های توسعه‌ای و چالش‌های ظرفیتی
چالش‌های توسعه اقتصادی و اجتماعی دنیا، هیچ‌گاه به این اندازه، اضطراری و شدید نبوده است.
مایکل دنورس، فرانی لیتیر و ساموئل اتو *
مترجم: محسن رنجبر
شکاف‌های توسعه‌ای و چالش‌های ظرفیتی
چالش‌های توسعه اقتصادی و اجتماعی دنیا، هیچ‌گاه به این اندازه، اضطراری و شدید نبوده است. امروزه کشورهای در حال توسعه، ده سال با اهدافی که در همایش هزاره در سال ۲۰۰۰ در رابطه با کاهش فقر، بیماری و بی‌سوادی مورد موافقت قرار گرفتند (هدف‌های توسعه هزاره یا MDG)، فاصله دارند. چشم‌انداز دستیابی به اهداف MDG و نیز بررسی‌های اخیر مربوط به پیشرفت در این زمینه، به مشکلاتی جدی در دستیابی به سرعت لازم در بسیاری از کشورها اشاره دارند. تعداد قابل توجهی از کشورها، در حال تلاش برای تثبیت پایه‌های دولت مستقل شامل صلح، امنیت و خدمات اساسی هستند. همچنین مسائلی در رابطه با کالاهای عموی جهانی، از جمله شرایط آب و هوایی و بیماری‌های مسری چون ایدز مطرح هستند که تصمیم‌گیری‌های مهمی را فراتر از مکان‌ها و نسل‌های مختلف می‌طلبند.
براساس برآوردهای بانک جهانی، تعداد افرادی در دنیا که با کمتر از یک دلار آمریکا در روز به گذران زندگی خود ادامه می‌دهند، در دو دهه گذشته کاهش یافته است. اما تفاوت‌های نامطلوبی در رابطه با پیامدهای آن در مناطق مختلف وجود دارد. اگر چین را در نظر نگیریم، تعداد افراد به شدت فقیر، بین سالهای ۱۹۸۰ تا ۲۰۰۱ ، از ۸۵۰ میلیون نفر به ۸۸۰ میلیون نفر افزایش یافته است. رشد، عامل اصلی کاهش فقر می‌باشد، اما تنها یک سوم از کشورهای در حال توسعه و در مرحله گذار، از رشد سرانه‌ای بیشتر از ۲ درصد در دهه گذشته برخوردار بوده‌اند.
این تصویر، با نگاهی به اولین هدف MDG ، یعنی به نصف تقلیل دادن فقر و گرسنگی شدید در سال ۲۰۱۵، حتی از این هم نگران کننده‌تر می‌شود. گزارش نظارتی جهانی بانک جهانی و صندوق بین‌المللی پول در سال ۲۰۰۵ ، نشان می‌دهد که عملا هیچ امیدی برای دستیابی به اهداف حوزه سلامت، یعنی کاهش میزان مرگ و میر مادران و کودکان یا کاهش گسترش ایدز وجود ندارد. همچنین، هدف آموزش ابتدایی در دنیا نیز به شدت دور از انتظار است، چرا که در سه منطقه از شش منطقه جغرافیایی پیشرفت کافی روی نداده است.
وضعیت در آفریقا به طور خاصی مایوس کننده است. رشد اقتصادی بسیار کمتر از متوسط رشد دنیاست. فقر شدید در دو دهه گذشته افزایش یافته و سرعت توسعه انسانی در این قاره، از تمامی مناطق دیگر کمتر است. آفریقا، تنها قاره‌ای است که در مسیر دستیابی به هیچ یک از اهداف MDG در ۲۰۱۵ قرار ندارد. با این چنین سرعتی از پیشرفت، محرومیت‌ها، بیماری‌ها و ناامیدی‌ها، زندگی میلیون‌ها انسان را در دهه‌های آتی به پایان برده و ضایع خواهد نمود. با نگاهی به آینده مشخص می‌شود که بهبود دسترسی‌های تجاری برای صادرات کشورهای در حال توسعه و افزایش کمک‌های بین‌المللی، بخش‌های اصلی و حیاتی برنامه‌ریزی در این زمینه هستند. هنوز نتایج مذاکرات تجاری دور دوحه نامشخص است. با این حال، کشورهای صنعتی گروه هشت در جولای ۲۰۰۵ موافقت کردند که طی پنج سال آینده، میزان کمک خود به کشورهای در حال توسعه را تا ۵۰ میلیارد دلار در سال افزایش دهند. کشورهای عضو جی - ۸ همچنین با تکرار تاکیدهای فزاینده بر روی نتایجی که اولین بار در کنفرانس مونتری در رابطه با تامین بودجه توسعه مورد تاکید قرار گرفتند، به دنبال پیاده‌سازی چارچوبی هستند که منابع اضافی از طریق آن، ارتباطی نزدیک با عملکرد و نتایج بیابند.
ملاحظات مربوط به نظارت بر عملکردها و ارزیابی آن، در بسیاری از کشورهای در حال توسعه و در حال گذار وجود دارند. تجربه جهانی در چند دهه گذشته حاکی از آن است که پول به تنهایی، نتایج مورد نظر و مطلوب را به بار نخواهد آورد. سرعت توسعه، به واسطه میزان منابع موجود و کارآیی و بازدهی استفاده از این منابع، تعیین می‌گردد. این چالش‌های مربوط به کارآیی و بازدهی در سطوح سازمانی، دولتی و اجتماعی، هسته مباحث مربوط به ظرفیت توسعه را تشکیل می‌دهند.
ظرفیت، دقیقا چیست و چگونه توسعه می‌یابد؟
هیچ تعریف دقیق و عمومی از ظرفیت یا توسعه ظرفیت وجود ندارد. با این وجود، اغلب کسانی که در حوزه توسعه کار می‌کنند، وقتی صحبت از ظرفیت می‌کنند، معمولا ظرفیت برای چیزی، یعنی توانایی تعیین و دستیابی به اهدافی خاص به شیوه‌ای کارآمد را مدنظر دارند. نوعا این گونه است که هر چه هدف مشخص‌تر و معین‌تر باشد، تعیین توانایی‌ها یا قابلیت‌های لازم برای دستیابی به آن، آسان‌تر است. هر چه که اهداف، گسترده‌تر بوده و همانند فرآیندها پیوسته‌تر باشند، مجموعه عواملی که بر پیامدهای آن اثر می‌گذارند، به سرعت رشد کرده و سوالاتی از این قبیل که چه چیزی از همه مهم‌تر است، چه چیزی را باید در ابتدا مورد بررسی قرار داد و ... ، کاملا غیرقابل حل می‌شوند. اگر از این دید به مساله نگاه کنیم، می‌توان به راحتی به مشکل مربوط به تعیین تعریف عملیاتی ساده‌ای از ظرفیت توسعه پی برد.
در تلاش‌های سنتی برای توسعه ظرفیت، عمدتا بر ایجاد یا سازماندهی مجدد واحدهای دولتی و ایجاد مهارت‌های فردی تاکید شده است. در سالیان اخیر، تمرکز در نگاه به ظرفیت بخش عمومی همچنان ضعیف بسیاری از کشورها و شناخت فزاینده از اهمیت بنیادین نظارت‌ها و نیز هسته‌های مربوط به ظرفیت بخش خصوصی، به روشی گسترده‌تر و دارای نگرشی کلی‌تر معطوف شده است. در این روش، توسعه ظرفیت به عنوان فرآیندی طولانی مدت تعریف می‌شود که توجه همزمان به طرفین عرضه و تقاضای مساله ظرفیت را می‌طلبد که در آن، سمت عرضه برابر است با عرضه سازمان‌ها و نهادهای خصوصی و دولتی کارآمد و دارای ساختار مناسب و منظور از سمت تقاضا، عبارت است از تقاضای جامعه مدنی برای پاسخگویی دولت و بهبود در عملکرد بخش عمومی.
سمت عرضه ظرفیت، بخش اعظمی از دیدگاه سنتی درباره این مبحث را به خود اختصاص می‌دهد که شامل منابع مادی، مهارت‌های تکنیکی و قابلیت سازمانی می‌شود و آنها را برای اتخاذ تصمیمات سیاستی مناسب و نیز اجرای آنها به کار می‌گیرد. سمت تقاضا که در ملاحظات مربوط به نظارت و اقتصاد سیاسی ریشه دارد، به فرآیند تصمیم‌گیری مرتبط است که تعیین‌کننده چگونگی اولویت‌بندی کشورها در رابطه با آنچه که می‌خواهند انجام دهند و لذا آنچه که برای آن، نیازمند ظرفیت هستند، می‌باشد. تجربیات بین‌المللی نشانگر آن است که موفقیت‌آمیزترین فرآیندهای این چنینی، به طور مشترک، از اطلاعات، جهت استفاده سیستماتیک در فرآیند تصمیم‌گیری استفاده کرده و امکان تعدیل‌های سیاستی به موقع را فراهم می‌آورند و همچنین، پاسخگویی شفافی در رابطه با نتایجی دارند که در عمل حاصل گردیده‌اند.
نمی‌توان اهمیت سمت تقاضا را بیش از حد مورد تاکید قرار داد. بعید است که تلاش‌های انجام گرفته در بخش عرضه بدون اتفاق نظر و تعهد درباره مجموعه‌ای مشخص از اولویتهای ملی به نتایج مطلوبی منجر شوند. رهبری، یعنی ظرفیت تعیین و پیاده‌سازی اولویتهای ملی در یک شرایط خاص سیاسی، از اهمیتی اساسی برخوردار است و نمی‌توان آن را از خارج وارد کرد. مساله مربوط به کاهش فقر در دنیا، این نکته را نشان می‌دهد. در بسیاری از کشورهای با درآمد متوسط، با وجود میزان قابل ملاحظه فقر و در برخی مواقع، تعداد افراد زیادی که در معرض فقر قرار دارند، اهداف توسعه‌ای مدنظر قرار دارد که توجه آنها بر کاهش فقر نیست. در بسیاری از کشورهای کم‌درآمد، که استراتژی کاهش فقر، هدایت شده توسط بانک جهانی و صندوق بین‌المللی پول در آنها اتخاذ شده است، غالبا جدایی نگران‌کننده‌ای میان اهداف اعلام شده و هزینه‌های عملی بودجه وجود دارد.
طبیعت چند بعدی مفهوم فوق از ظرفیت، پرسش‌های روش شناختی جدی را درباره اندازه‌گیری ظرفیت مطرح می‌سازد. معمولا برای قضاوت درباره موفقیت، از مقایسه اهداف مورد نظر با آنچه به دست آمده است، استفاده می‌شود. تعریف اهداف مرتبط با ظرفیت، از این پیچیده‌تر است. تعیین شکاف‌های مهارتی خاص و معین، آسان‌تر است، اما مشخص کردن نیازها در سطح سازمانی، مشکل‌تر است و بیان اینکه کل جوامع به چه چیزی نیاز دارند، حتی از این هم سخت‌تر می‌باشد. این سوالات مربوط به الزامات ظرفیتی و اندازه‌گیری آن، در مشکلات مرتبط با پیاده‌سازی چارچوب‌های نتایج نمایان می‌شوند که در میزگرد سال ۲۰۰۴ در مراکش حول موضوع مدیریت برای کسب نتایج توسعه‌ای مورد تاکید قرار گرفتند که هدف از این میزگرد نیز پیگیری و طراحی پیوندهای غیرمنتظره میان پیامدها، خروجی‌ها و ورودی‌هاست.
به عنوان مثال، در بسیاری از استراتژی‌ها و برنامه‌های کشورها، بر مساله صحیح کاهش فقر تاکید می‌شود، اما پیوندهای میان دخالت‌های مشخص و پیامدهای آن روی فقر، به خوبی بیان نشده یا قابل اندازه‌گیری نمی‌باشند. ظرفیت پایین وضعیت کشورها در ارزیابی نتایج و نظارت بر آنها، چالش مربوط به انتخاب فعالیت‌هایی با بالاترین تاثیر برروی فقر را شدیدتر می‌کند. باید آمارها و کارهای تحلیلی بهتر و بیشتری در رابطه با پیوندهای میان دخالت‌های سیاستی، نیازهای ظرفیتی و نتایج توسعه‌ای صورت گرفته و فراهم شوند. با این وجود، در کوتاه‌مدت، آزمایش و یادگیری برای حرکت رو به جلو، بسیار حیاتی و لازم به شمار می‌آیند. در سمت عرضه، ارزیابی‌هایی که اخیرا از توسعه ظرفیت به عمل آمده‌اند، به برخی مسائل کلی اشاره دارند که می‌بایست به گونه‌ای سیستماتیک‌تر به آنها پرداخت. اولا و مهم‌تر از همه، اغلب تلاش‌ها برای توسعه ظرفیت، از یکدیگر جدا هستند که این امر سبب می‌شود که کسب اثرات میان بخشی و یادگیری نکاتی از آنها مشکل باشد. بسیاری از فعالیت‌های مربوط به توسعه ظرفیت، بر پایه ارزیابی دقیق نیازها قرار نداشته و تسلسل مناسبی از معیارهایی که در تغییرات سازمانی یا نهادی و ایجاد مهارت‌های فردی، مورد نظر می‌باشند را در خود ندارند. آموزش و همکاری‌های تکنیکی، غالبا برای ایجاد ظرفیت پایدار در بخش عمومی کافی نبوده‌اند. آنچه مورد نیاز است، روشی جامع‌تر و پایدارتر است که در آن، تاکید آشکاری بر ایجاد ظرفیت دائمی جهت مدیریت بخش‌های مختلف و ارائه خدمات صورت گرفته باشد.
بالاخره، ابزارهای بهتری برای ردیابی، نظارت و ارزیابی تلاش‌های صورت گرفته در راستای توسعه ظرفیت نیز مورد نیاز می‌باشند.
برنامه‌ریزی برای آینده، آموختن از گذشته
می‌بایست کارهای بیشتری انجام دهیم تا درکمان از چگونگی توسعه ظرفیت بهبود یابد. در سمت عرضه، تاکید روزافزونی بر قدرتمندتر ساختن سازمان‌ها و نهادها صورت می‌گیرد. موارد بسیاری وجود دارد که در آنها، مهارت‌ها، محدودیتی الزام‌آور می‌باشند.
اما ایجاد مهارت با وجود آرایش‌های نامناسب سازمانی یا نهادی، به نتایج خوبی منجر نخواهد شد. لذا انتخاب سازمان‌هایی که می‌بایست در آموزش و دیگر فعالیت‌های یادگیری وارد شوند و جهت‌گیری این فعالیت‌ها و افراد خاصی که می‌بایست در آنها شرکت کنند، بسیار حائز اهمیت می‌باشد. این، محدوده‌ای است که اهداکننده‌های کمک‌های خارجی، می‌بایست در آن هماهنگی خود را افزایش دهند تا این اطمینان حاصل آید که فعالیت‌های آنها (آموزش و یادیگری، خدمات تحلیلی و مشاوره‌ای، صحبت‌های سیاستی و کمک‌های فنی)، به صورت هماهنگ و به شیوه‌ای پایدار، جهت ایجاد بهبودهای دائمی در کارآیی سازمانی عمل می‌کنند.
اولویتهای سمت تقاضا، عبارتند از تقویت نهادهای تولیدکننده حکمرانی خوب و بهبود درک جوامع از موضوعات کلیدی مربوط به توسعه. این امر به معنای تقویت جریان اطلاعات از طریق توسعه و اشاعه شاخص‌های عملکرد مقایسه‌ای کشورها، به صورت انفرادی و به صورت میان کشوری، بهبود گفت‌وگو میان طرفین مختلف (شامل دولت‌ها، نمایندگان پارلمان، روزنامه‌نگارها، سازمان‌های غیردولتی و گروه‌های دیگر)، توسعه جوامع آگاه و هوشیار و ایجاد تعهد بیشتر نسبت به شفافیت در دولت و افزایش توجه به نتایج می‌باشد.
طرفینی که در توسعه، سهیم هستند، یعنی هم کشورهای کمک کننده و هم کشورهای دریافت کننده، می‌بایست در این رابطه که چه اقداماتی، تحت چه شرایطی موثر هستند، از یکدیگر مطالبی را بیاموزند. در صورتی که کشورها بدانند که به دنبال به دست آوردن چه پیامدهایی هستند و در شرایط کشور دیگر، چگونه عمل شده و چه نتایجی به بار آمده است، از موقعیت و شرایط بهتری برای انتخاب روش پیگیری کارهای خود برخوردار خواهند بود. دو رویداد اخیر، به این روش اشاره دارند: (الف): بررسی یک سالهای برروی بیش از صد مطالعه موردی موفقیت‌آمیز در رابطه با افزایش تلاش‌های مربوط به کاهش فقر، که به کنفرانس شانگهای در مه ۲۰۰۴ منجر شدند. و (ب): همایش روز ظرفیت که در ژوئن ۲۰۰۵ به میزبانی بانک جهانی برگزار شد و بحثی جهانی را درباره دلیل مهم بودن ظرفیت و آموخته‌های حاصل از تجربیات توسعه ظرفیت آغاز نمود.
در این دو همایش، استادان دانشگاه‌ها، سیاستمداران و افراد فعال در حوزه توسعه از سراسر دنیا گردهم آمدند و عوامل اصلی را که سبب موفقیت در توسعه ظرفیت، در حداقل برخی شرایط خاص شده‌اند، به صورت زیر مشخص کردند:
(الف) حکمرانی و نهادهایی که سبب ایجاد حکمرانی خوب می‌شوند، (ب) دسترسی به ایده‌ها، اطلاعات و دانش، و محیط آموزش و نوآوری، (ج) نیاز ایجاد نگاهی صحیح به ظرفیت، به عنوان فرآیندی بلند مدت که باید پایدار باشد تا با انتقال‌ها واگذاری‌های توسعه سازگاری داشته باشد، (د) اهمیت تمرکز بر نتایج عینی و مشخص و (هـ) نقش معیارهای خارجی در آگاه‌سازی افکار عمومی و تحریک و تشویق تغییرات.
اهمیت این عوامل در شرایط متغییر، در مقالاتی با موضوع کمک به توسعه، مورد بررسی قرار گرفته‌اند. اولین مقاله، نوشته کمال درویش، این نکته را به ما متذکر می‌شود که کشورهای فقیر می‌بایست در دهه آتی، ظرفیت خود را توسعه دهند، تا از این طریق، افزایش زیاد پیش‌بینی شده در کمک‌های خارجی را به پیشرفتی بیشتر به سوی اهداف MDG و دیگر هدف‌های توسعه‌ای بین‌المللی تبدیل کنند. همچنین کشورهای فقیر باید استراتژی‌های بلندمدتی را جهت افزایش ظرفیت خود، از طریق پرداختن به ساختار، محرک‌ها، کارکردها و مهارت‌های بنگاه‌های دولتی و نیز دیگر نهادها و جامعه مدنی اتخاذ کنند. کمک کننده‌ها باید میان خود و نیز با کشورهای دریافت کننده، هماهنگی بهتری برقرار سازند و موانع مدیریتی و اجرایی تحمیل شده بر دولت‌های ملی و محلی، در اثر کمک‌هایشان را کاهش دهند.
از دیگر سو فرانسیس فوکویاما، ملاحظات و نگرانی‌های اساسی مشابهی را در رابطه با ایجاد دولت مورد تاکید قرار می‌دهد.
وی معتقد است که تقویت نهادهای دولتی، عامل مهمی در ایجاد ظرفیت و بیرون کشیدن کشورهای توسعه نیافته از فقر است.
کمک‌کنندگان خارجی باید حتی به بهای ارائه خدمات به جامعه در کوتاه‌مدت، اولویت بیشتری برای ایجاد ظرفیت‌های محلی قائل باشند. کالیستوماداوو، پیام‌های اصلی منتج از کارگروه ضربت بانک جهانی در رابطه با توسعه ظرفیت در آفریقا را مورد بحث قرار می‌دهد. وی بر این نکته تاکید می‌کند که دولت‌ها و جوامع آفریقایی، می‌بایست در توسعه ظرفیت پیشقدم شوند، که باید از لحاظ استراتژیک،با آن به عنوان حوزه اصلی و مرکزی استراتژی رشد و کاهش فقر کشورها برخورد شود. حمایت‌های خارجی باید حول ظرفیت‌های موجود، متمرکز شده و ارزیابی‌های مستقل فراهم آورند.
لویزا دیوگو در بررسی خود از اجرای دستورالعمل توسعه در موزامبیک بر اهمیت حاکمیت کشور و مشارکت آن تاکید می‌نماید. پیاده‌سازی این برنامه از طریق افزایش ظرفیت‌های نهادی و ارائه امکانات و اختیارات به افراد و همکاری با کمک‌کننده‌ها صورت گرفته است. ویرانانیسکا، مقاله‌ای در رابطه با شرکت و همکاری در کشوری با شرایط بسیار متفاوت، یعنی اوکراین نوشته است که در آن، نهادهای دموکراتیک، با کمک‌های بین‌المللی، به صورت تدریجی و از میان مردم عادی ایجاد شدند. وی بر نقش NGOها به عنوان سازمان‌هایی که می‌توانند اثری واقعی بر سیاست‌های دولت داشته باشند، تاکید می‌کند.مساله افزایش تقاضا برای ظرفیت، همچنین توسط کافمن و رکاناتینی بررسی شده است که مجموعه‌ای از شاخص‌های مربوط به حکمرانی را شرح می‌دهند که روشی مفید برای ارزیابی عملکرد شرکت در راستای افزایش شفافیت و پاسخگویی را فراهم می‌آورند.
دو مقاله بعد، دیدگاه‌های عملیاتی را در رابطه با حمایت از توسعه ظرفیت ارائه می‌کنند.
نیلزبوسن بر اهمیت نگاه به سازمان، به عنوان هدفی مناسب برای مداخله تاکید کرده و تمرکز شدیدی بر پیامدها یا نتایج و ملاحظات مربوط به جنبه‌های سازمانی و اقتصاد سیاسی تغییر قائل می‌شود.
ماری مک نیل و مایکل وول کاک، با بررسی نکات آموزنده‌ای از پروژه توسعه‌ای موفقیت‌آمیز اندونزی، بر فرآیندهای یادگیری و تصمیم‌گیری تاکید می‌کنند. آنها اهمیت شرایط محلی و سازگاری را مورد تاکید قرار می‌دهند و معتقدند که توسعه ظرفیت، فرآیندی همراه با توقف و حرکت است که می‌بایست در یک دوره زمانی و در میان افراد و بخش‌های گسترده‌ای ادامه پیدا کند.
نهایتا ریچارد مانیتگ حوزه‌های نوظهور مربوط به اتفاق نظر میان کمک‌کننده‌ها، در رابطه با نقش و رفتار آنها، در تضمین این نکته را مورد بحث قرار می‌دهد که تلاش‌های معطوف به توسعه ظرفیت، کاملا تحت کنترل و مالکیت کشورهای دریافت‌کننده باشند و حمایت‌های کمک‌کننده‌ها با استراتژی‌های کشور مزبور، همخوانی داشته باشد و در عمل، در خدمت توسعه ظرفیت‌های محلی، از طریق افزایش و بهبود ظرفیت‌های موجود باشد.
*مایکل دنورس، مدیر واحد توسعه ظرفیت بانک جهانی
فرانی لیتیر نایب رییس موسس بانک جهانی
ساموئل اتو، مشاور اقتصادی واحد توسعه ظرفیت بانک جهانی
منبع: بانک جهانی
ارسال نظر