برنامه‌های یارانه کشاورزی

نویسنده: دانیل سامنر

مترجم: محمدصادق الحسینی، محسن رنجبر

بخش نخست

دخالت دولت در بازار محصولات غذایی و فیبری از سابقه‌ای طولانی برخوردار است. قوانین مربوط به غلات در انگلیس، به عنوان مثال کلاسیک اعطای یارانه‌‌های کشاورزی به منظور ایجاد موانع تجاری، بسیار مورد بحث قرار گرفته‌اند. این قوانین که برای چندین قرن، واردات و صادرات غلات در بریتانیای کبیر و ایرلند را تحت تاثیر خود قرار می‌‌‌دادند، بالاخره در سال ۱۸۴۶ لغو شدند. در ایالات متحده، اتخاذ سیاست‌‌های جدید اعطای یارانه‌ کشاورزی همگام با اجرای طرح نیودیل و طبق «قانون تعدیل کشاورزی» در سال ۱۹۳۳ آغاز شد. در حالی که موانع تجاری در رابطه با کالاهای کشاورزی و هر کالای دیگری هم چنان پا برجا بودند، قانون مذکور قدرت تعیین کف قیمت را نیز به دولت اعطا کرد و در عین حال خرید محصولات از طرف دولت‌‌، معطل ماندن زمین و نیز طرح‌هایی جهت کاهش عرضه از طریق معدوم کردن دام‌ها را به همراه آورد. معطل گذاشتن زمین و معدوم‌ کردن دام‌ها، اغلب اجباری بود و گاهی نیز دولت خساراتی را که در جریان اجرای این طرح‌‌ها به کشاورزان وارد می‌‌‌شد جبران می‌‌‌کرد(Benedict ۱۹۵۳).

از اوایل دهه ۱۹۳۰، دولت‌های کشورهای ثروتمند سراسر دنیا، از مجموعه‌ای گیج‌کننده از طرح‌های مختلف برای حمایت از کشاورزان و ارائه یارانه به آنها استفاده کرده‌اند. از سوی دیگر دولت‌های کشورهای فقیر که بخش بزرگی از جمعیت آن‌‌ها به کشاورزی اشتغال دارند، به مالیات‌بندی و نظارت بر کشاورزی گرایش داشته‌اند. در کشورهایی مثل کره‌جنوبی و تایوان، با رشد درآمدها و کاهش تعداد کشاورزان، دولت از جریمه کردن کشاورزان به ارائه کمک مالی و حمایت از آنها در برابر واردات تغییر موضع داده است. این کشورها به همراه ژاپن، امروزه از بالاترین نرخ اعطای یارانه و حمایت (protection) برخوردارند.

اشکال پشتیبانی (‌support) از کشاورزان در کشورهای مختلف و در رابطه با محصولات گوناگون، متفاوت است و این اشکال مختلف، اثرات متفاوتی را بر کشاورزی و دیگر بخش‌های اقتصاد وارد خواهند کرد.

در این مقاله برخی از اشکال اصلی این پشتیبانی‌‌ها، بررسی شده و اثرات آنها به‌طور خلاصه بیان می‌گردند. اگرچه من غالبا از واژه‌های پشتیبانی و یارانه به جای یکدیگر استفاده می‌کنم، اما بیشتر پشتیبانی‌ها در بخش کشاورزی، به شکل یارانه مستقیم به درآمد کشاورزان یا یارانه مستقیم به تولید نیست، بلکه این پشتیبانی‌‌ها به صورت غیرمستقیم صورت می‌‌‌گیرد.

اقتصاددان‌ها، اعطای یارانه‌ها در بخش کشاورزی را به دلایل مختلفی مورد انتقاد قرار داده‌اند. آن‌‌ها معتقدند که این یارانه‌ها اولا، درآمد مصرف‌کننده‌ها و مالیات دهندگان را به صاحبان ثروتمند زمین‌ها منتقل می‌کنند. ثانیا ضررهای خالصی که غالبا «زیان رفاهی» نامیده می‌شوند را به جامعه تحمیل کرده و هیچ فایده اجتماعی مشخصی ندارند(Johnson ۱۹۹۱; Sumner ۲۰۰۳).

ثالثا این یارانه‌‌ها مانع حرکت به سمت تجارت بین‌المللی آزادانه شده و لذا هزینه‌های خالصی را بر اقتصاد جهانی وارد می‌آورند (Johnson ۱۹۹۱; Sumner ۲۰۰۳).

مدافعان یارانه‌های کشاورزی ادعا می‌‌‌کنند که این قبیل برنامه‌ها، بازار کالاهای کشاورزی را تثبیت کرده، به کشاورزان کم‌درآمد کمک نموده، بازدهی‌های بسیار پایین سرمایه‌گذاری در بخش کشاورزی را بالا برده، به توسعه روستایی کمک کرده، انحصار موجود در عرضه مواد اولیه و در صنایع بازاریابی محصولات کشاورزی را جبران کرده، به تضمین امنیت ملی غذایی کمک نموده، یارانه‌های کشاورزی ارائه شده از سوی دیگر کشورها را جبران کرده و خدمات متنوع و مختلف دیگری را فراهم می‌آورند.

با این وجود، اقتصاددان‌هایی که تلاش کرده‌اند تا هریک از این فواید را به اثبات برسانند، هرگز قادر به انجام این کار نبوده‌اند (Gardner ۱۹۹۲; Johnson ۱۹۹۱; Wright ۱۹۹۵).

دولت آمریکا به غلات، دانه‌های روغنی، پنبه، شکر و تولیدات لبنی به میزان قابل توجهی یارانه می‌دهد. اغلب دیگر کالاهای کشاورزی، از جمله گوشت گاو، گوشت خوک، ماکیان، علوفه، میوه‌جات، خشکبار درختی و سبزیجات (که حدود نیمی از کل ارزش تولیدات این بخش را به خود اختصاص می‌دهند)، تنها از پشتیبانی حداقلی دولت برخوردارند.

برنامه‌های کشاورزی دولت آمریکا در سالیان اخیر، حدود ۲۰‌‌میلیارد دلار از بودجه سالانه‌ دولت را به خود اختصاص داده است. البته هزینه‌‌های بودجه، معیار چندان مناسبی برای روشن شدن میزان پشتیبانی یا یارانه اعطا شده به شمار نمی‌‌‌آید.

برخی از طرح‌های یارانه‌ای، از قبیل تعرفه‌های وارداتی، در عمل برای دولت درآمدهای مالیاتی به وجود می‌آورند، اما هزینه‌هایی را نیز بر مصرف‌کننده‌ها تحمیل می‌کنند که این هزینه‌ها از درآمدی که از این طریق برای دولت ایجاد می‌‌‌شود، فراتر می‌روند.

براساس ارقام اعلام شده از سوی سازمان توسعه و همکاری‌‌های اقتصادی (OECD)، در ایالات متحده، نرخ متوسط « پشتیبانی از تولیدکننده» نسبت به ارزش تولید محصول‌‌، برای کالاهایی که به شدت مورد پشتیبانی قرار می‌‌‌گیرند، از حدود ۵۵درصد برای کالایی مثل شکر، تا حدود ۲۲درصد برای دانه‌های روغنی متغیر است. این نرخ، برای کالاهایی که از حمایت کمتری برخوردارند، کمتر از ۵درصد می‌باشد.

نرخ‌ « پشتیبانی از تولیدکننده» در میان اعضای OECD، (که‌گروهی از کشورهای با درآمد بالا را در بر می‌‌‌گیرد)، به طور متوسط با ۳۱ درصد درآمد کل به دست آمده از تولید غلات، دانه‌های روغنی، شکر و محصولات دامی برابر است. ارزیابی گستره وسیعی از برنامه‌های دولتی، از جمله پشتیبانی‌‌های قیمتی و موانع تجاری را که درآمد را به سوی تولیدکننده‌ها و مالکان زمین‌ها انتقال می‌دهند، در نظر می‌‌‌گیرند. البته شاخص‌های ارائه شده، اندازه انتقال درآمد را بر حسب پول اندازه‌گیری می‌کنند، اما تلاشی برای ارزیابی اثرات این طرح‌ها بر تولید یا درآمد خالص صورت نمی‌دهد. بالاترین نرخ متوسط پشتیبانی، در رابطه با برنج (حدود ۸۰درصد) اعمال می‌‌‌شود.

در مورد محصول برنج اغلب پشتیبانی‌‌ها به صورت ایجاد موانع تجاری و پرداخت‌های مستقیم اعمال می‌‌‌شود. پشتیبانی از کشاورزها که دولت‌های کره و ژاپن صورت داده‌اند، بخش بزرگی از کل یارانه جهانی تخصیص داده شده به برنج را تشکیل می‌دهد. بالاترین نرخ متوسط پشتیبانی ملی برای کالاهای اساسی، در نروژ، سوئیس، ایسلند، ژاپن و کره اعمال می‌شوند.

متوسط یارانه در نروژ، سوئیس و ایسلند، حدود ۶۵ تا ۷۵درصد از ارزش تولید محصول است. در ژاپن و کره نیز نرخ پشتیبانی، ۶۰ تا ۶۵درصد است. پایین‌ترین نرخ‌های یارانه (کمتر از ۴درصد) در استرالیا و زلاندنو وجود دارند. متوسط نرخ حمایت در اتحادیه اروپا، تقریبا با ۳۵درصد از ارزش تولید محصول برابر است.

اشکال ارائه یارانه‌ها، در کشورهای مختلف و نیز در رابطه با کالاهای گوناگون، متفاوت است. اشکال اساسی اعطای یارانه عبارتند از:

۱) پرداخت‌‌هایی که مستقیما به کشاورزها و مالکان تعلق می‌‌‌گیرد،

۲) حمایت‌های قیمتی که همراه با ذخیره‌‌سازی و خریدهای دولت صورت می‌‌‌گیرند.

۳) مقرراتی که کف قیمت را بر اساس موقعیت، مصرف کننده محصول یا ویژگی‌هایی دیگر تعیین می‌کنند.

۴) یارانه‌‌هایی که برای مواردی چون بیمه محصولات، واکنش به بلایای طبیعی، اعتبار، بازاریابی و آبیاری زمین‌های کشاورزی ارائه می‌‌‌شوند.

۵) یارانه‌هایی که در رابطه با صادرات اعطا می‌‌‌شوند.

۶) موانع تجاری که از طریق سهمیه‌بندی، تعرفه یا مقررات ایجاد می‌‌‌شوند. طرح‌های کنترل عرضه‌‌ای چون الزامات مربوط به معطل گذاشتن زمین، سهمیه‌بندی تولید یا طرح‌های مشابه، غالبا با پشتیبانی‌‌های قیمتی یا برنامه‌هایی دیگر همراه می‌‌‌شوند. علاوه بر آن، دولت‌های حاکم در کشورهای ثروتمند، به تحقیق و توسعه در بخش کشاورزی، بهبود و ایجاد برخی زیرساخت‌های کشاورزی و روستایی نیز کمک می‌کنند.

میزان تاثیر یارانه‌های ارائه شده به شکل آنها بستگی دارد. برنامه‌های اعطای یارانه‌ به زمین، نوعا سبب می‌شوند که درآمد از مصرف‌کننده‌ها و مالیات دهندگان، ‌به صاحبان زمین‌ها و به ویژه به مالکان منابع مورد استفاده در تولید محصولات کشاورزی انتقال یابد. به عنوان مثال شواهد به وضوح نشان می‌دهند که یارانه‌‌های ارائه شده به زمین، به افزایش نرخ‌ اجاره‌ زمین‌ منجر می‌‌‌شود.

به عبارت دیگر، یارانه‌‌های تخصیص داده شده به کشاورزی، به یارانه‌‌هایی به نفع مالکان زمین تبدیل می‌شوند. ارزش بازاری دارایی‌های خلق شده توسط دولت، مانند سهمیه‌های تولید و فروش، کاملا به عواید طرح دولتی مرتبط است. اگر اعمال سهمیه،‌ تولید را با محدودیتی روبه‌رو کند، قیمت محصول افزایش یافته و ارزش حق تخصیص داده شده به صاحبان سهمیه‌ها افزایش می‌‌‌یابد.

این گونه برنامه‌های سهمیه‌بندی، غالبا تا چند دهه ادامه می‌‌‌یابند (سهمیه‌بندی توتون در آمریکا، شش دهه و سهمیه‌های مواد لبنی در کالیفرنیا و کانادا، بیش از سه دهه به طول انجامیدند). با این وجود، جالب است که قیمت بازاری سهمیه‌های قابل مبادله، نوعا تنها چهار برابر عایدی سالانه حاصل از تملک این سهمیه‌ها است (Johnson ۱۹۹۱). این نکته بدان معنا است که دارندگان این سهمیه‌ها، از ادامه یافتن طرح‌ها مطمئن نیستند.

یارانه‌‌های کشاورزی، با ایجاد محرک‌هایی برای استفاده از زمین کمیاب و دادن انگیزه به کشاورزها برای تولید برخی محصولات به جای محصولات دیگر، سبب تحریک تولید اضافی محصولات مورد نظر دولت می‌شوند. این که یک طرح تا چه اندازه به افزایش تولید محصول مورد نظر بیانجامد به ویژگی‌‌های طرح مورد نظر بستگی دارد. طرح‌های کشاورزی واقعی، معمولا از اعطای یارانه به هر واحد محصول یا پشتیبانی‌‌های قیمتی که در کتاب‌‌های درسی، مورد بحث قرار می‌‌‌گیرند بسیار پیچیده‌تر هستند.

ادامه دارد