نویسنده: پاول آر. پورتنی

مترجم: محمدصادق الحسینی، محسن رنجبر

هر بار افراد بررسی کنند که آیا فواید انجام یک کار خاص، از مشکلات و دردسرهای آن بیشتر است یا خیر، تحلیل هزینه - فایده را اساس تصمیم‌گیری خود قرار داده‌اند. در عرصه عمومی، به کارگیری تحلیل رسمی هزینه فایده برای ارزیابی کامل فواید و هزینه‌های مرتبط با تغییرات سیاستی پیش‌رو گاها مناقشه‌برانگیز است. به طور مشخص، تحلیل رسمی هزینه فایده تلاشی است جهت تعیین و بیان همه اثرات سیاست‌ها یا پروژه‌های دولتی در دست اقدام، بر حسب دلار. شایان ذکر است که تحلیل هزینه فایده نمی‌تواند تنها مبنای تصمیم‌گیری باشد، اما می‌توان از آن به عنوان ابزار کمکی ارزشمندی در سیاست‌گذاری‌ها استفاده کرد. اگرچه مفهوم هزینه فایده بیش از ۱۵۰سال پیش توسط مهندس فرانسوی به نام ژولس دوپوا (Jules Dupuit) ارائه شد، اما اولین استفاده گسترده از آن، به ارزیابی پروژه‌های آب فدرال در ایالات متحده آمریکا در اواخر دهه ۱۹۳۰ باز می‌گردد. از آن زمان به بعد، این روش برای تحلیل سیاست‌های موثر بر حمل‌و‌نقل، بهداشت عمومی، دادرسی جنایی، دفاع، آموزش و محیط‌زیست نیز مورد استفاده قرار گرفته است. از آن‌جا که برخی از مهم‌ترین و پرمناقشه‌ترین کاربردهای تحلیل هزینه فایده در رابطه با سیاست‌های زیست‌محیطی بوده است، لذا از مثال‌هایی در حوزه مسائل زیست‌محیطی برای تشریح مطلب استفاده می‌شود.

برای تعیین اثرات خالص یک تغییر سیاستی پیشنهادی بر روی رفاه جامعه، ابتدا باید روشی را برای اندازه‌گیری منافع و مضرات آن تغییر درنظر بگیریم. آن‌چه در این میان اهمیت آشکاری دارد، اصل اساسی تحلیل هزینه فایده است: اثرات یک تغییر سیاسی بر روی جامعه، برابر است با کل اثرات آن تغییر بر روی افرادی که آن‌ جامعه را تشکیل می‌دهند. بنابراین اگر در اثر اجرای یک تغییر سیاستی هیچ‌کس وضع بهتری پیدا نکند، آن تغییر هیچ فایده‌ای به همراه نخواهد داشت و یا اگر وضعیت هیچ فردی بدتر از قبل نشود، آن‌گاه آن طرح هیچ هزینه‌ای به بار نمی‌آورد. به عبارت دیگر، در تحلیل هزینه فایده تنها ارزش‌هایی که افراد آن جامعه به آن‌ها اعتقاد دارند، به حساب آورده می‌شوند.

باید توجه داشته باشیم که اگرچه در این روش فایده‌ها و هزینه‌ها تقریبا همیشه بر حسب دلار بیان می‌شوند، اما این فایده‌ها و هزینه‌ها بسیار فراتر از تغییرات ایجاد شده در درآمدهای افراد هستند. اگر رفاه فردی به خاطر تمیزتر بودن هوا مثلا از طریق دامنه دید بیشتر، افزایش یابد، اگرچه ممکن است درآمد او تغییر نکند، اما فایده‌ای نصیب او می‌شود. به همین صورت، افزایش آلودگی هوا که افراد را در معرض خطر بالاتر بیماری قرار می‌دهد، حتی اگرچه ممکن است درآمدها را کاهش ندهد، هزینه‌ای را به آن‌ها تحمیل می‌کند. در واقع، اگر آلودگی هوا خطری را متوجه گونه جانوری ناشناخته و نادری کند که فردی، به آن اهمیت می‌دهد، آن‌گاه آن فرد متحمل هزینه خواهد شد (و وضعیت بدتری نسبت به قبل پیدا خواهد کرد) برخی، تحلیل هزینه فایده را بر این اساس نقد می‌کنند که ظاهرا از بازار آزاد حمایت کرده و از دخالت‌های دولت ممانعت به عمل می‌آورد. با این وجود، تحلیل هزینه فایده دقیقا به این دلیل وجود دارد که اقتصاددان‌ها دریافته‌اند که بازارهای آزاد، برخی اوقات منابع را به صورت کارآمد، تخصیص نداده و لذا مشکلاتی از قبیل آلودگی هوا و آب را به وجود می‌آورند.

اما هزینه‌ها و فایده‌ها، چگونه تخمین زده می‌شوند؟ اگرچه عموما تصور می‌شود که این دو به صورت‌های مختلفی اندازه‌گیری می‌شوند، اما هزینه‌ها و فایده‌ها، در واقع دو روی یک سکه هستند. فواید یک طرح یا پروژه با تمایل افراد برای پرداخت بابت تولیدات آن اندازه‌گیری می‌شوند. هزینه‌های آن نیز برابر است با میزان خسارتی که برای جبران دقیق عواقب منفی آن طرح لازم است. تمایل به پرداخت یا جبران خسارت لازم، مبلغی است که سبب خواهد شد همه افراد، بعد از اعمال سیاست، رفاهی برابر با قبل از اعمال آن داشته باشند. مثلا فرض کنید که می‌خواهیم هزینه‌ها و فواید طرح کنترل میزان انتشار گازهای آلاینده توسط یک کارخانه بزرگ را ارزیابی کنیم. اثر مثبت کاهش آلودگی به صورت کاهش خسارت وارده به سرمایه‌های فیزیکی و کالاها، کاهش خطرات متوجه سلامتی افرادی که در آن محدوده زندگی می‌کنند، افزایش دامنه دید و حتی ایجاد مشاغل جدید برای تولیدکنندگان تجهیزات کنترل آلودگی هوا وارد می‌شوند. در سمت منفی، در نظر گرفته می‌شود که سرمایه‌گذاری لازم در کنترل آلودگی هوا، سبب خواهد شد که کارخانه مربوطه قیمت تولیداتش را افزایش داده، چندین فرآیند جانبی در پلنت تولیدی خود را تعطیل و لذا کارگران را اخراج کرده و دیگر سرمایه‌گذاری‌های برنامه‌ریزی شده جهت مدرن کردن امکانات تولیدی‌اش را به تعویق اندازد.

تمایل به پرداخت برای اثرات مطلوب را چگونه تعیین می‌کنیم؟ تعیین میزان کاهش در خسارت به سرمایه‌های فیزیکی و کالاها نسبتا آسان است. اگر به عنوان مثال، چادرها به جای آن‌که پنج سال دوام داشته باشند، ۱۰ سال عمر کنند، به سادگی می‌توان برای محاسبه میزان پس‌اندازهای مصرف‌کننده‌ها از این بابت، (تا جایی که قیمت چادرها تحت تاثیر این سیاست قرار نگرفته باشد)، تعداد چادرها را در قیمت آن‌ها ضرب کرد. اگر کاهش آلودگی سبب افزایش میزان تولیدات کشاورزی شود، به همین طریق می‌توان به راحتی ارزش این افزایش را تعیین کرد، زیرا قیمت بازاری محصولات کشاورزی کاملا مشخص است. به بیان دیگر، تا جایی که فواید اجرای طرح، مربوط به تولیدات بازاری می‌شود، تعیین ارزش آن‌ها دشوار نخواهد بود. اما کاهش خطرات متوجه سلامتی افراد یا افزایش دامنه دید آن‌ها را به چه صورت می‌توان کمی کرد؟ از آنجا که این‌ها، اشیایی نیستند که افراد مستقیما خرید و فروش کنند، چگونگی تخمین تمایل به پرداخت بابت آن‌ها (ارزش فواید آن‌ها) از وضوح بسیار کمتری برخوردار است. دو تکنیک اصلی در این رابطه قابل استفاده است. در تکنیک اول که شیوه قیمت‌گذاری شرطی نام دارد، با استفاده از پرسش‌نامه‌های پیچیده و موشکافانه، از افراد پرسیده می‌شود چه قدر حاضرند بپردازند تا خطراتی که متوجه سلامتی آن‌ها است کاهش یابد، چه قدر حاضرند بپردازند تا دامنه دیدشان افزایش یابد. با استفاده از این روش، همچنین می‌توان فواید برنامه‌هایی مثل حفاظت از یک منطقه بیابانی دوردست که دیگر تکنیک‌ها عموما در رابطه با آن‌ها به کار نمی‌روند را تخمین زد. در عین حال، این روش محدودیت‌های خاص خود را دارد. یکی از محدودیت‌های این روش، این است که غالبا افراد را ملزم می‌کند که ارزش دلاری چیزهایی را تعیین کنند که عادت به بررسی آن‌ها از دید اقتصادی ندارند. در نتیجه ممکن است پاسخ آن‌ها به آن اندازه که مطلوب ما است، قابل اتکا نباشد. همچنین پاسخ‌هایی که به نظرسنجی‌ها داده می‌شوند، فرضی هستند، در حالی که اقتصاددانان، مقادیری را ترجیح می‌دهند که بر حسب مبادلات واقعی بازار بیان شده باشند.

شیوه‌ای دیگر این است که ببینیم افراد تمایل به چه میزان پرداخت برای کالاهایی دارند که از عنصر کیفیت زیست‌محیطی برخوردار هستند. به عنوان مثال، خانه‌هایی که در مناطق غیرآلوده قرار دارند، به قیمت بالاتری نسبت به آن‌هایی که در مناطق آلوده واقع هستند، به فروش می‌رسند. می‌توان با استفاده از تکنیک‌های آماری برای ثابت نگه داشتن دیگر مشخصات خانه‌ها و مناطقی که در آن‌ها واقع‌اند، «اضافه پرداخت هوای تمیز» را تعیین کرد. این امر اطلاعات مهم راجع به ارزش افزایش در کیفیت هوا برای افراد را فراهم می‌آورد. روشی مشابه برای تخمین میزان ارزشی که افراد برای سیاست‌های کنترل آلودگی هوا یا دیگر سیاست‌های عمومی که خطر متوجه سلامتی آن‌ها را کاهش می‌دهند، قائلند، این است که اضافه پرداختی که به آن‌ها جهت انجام مشاغلی که خطراتی را برای سلامتی‌شان به وجود می‌آورند، داده می‌شوند را تخمین بزنیم. در عین حال، در دیگر تکنیک‌ها، ارزش چنین مواردی به صورت زمان و پولی تعیین می‌شود که افراد صرف رفت و آمد به مکان‌های تفریحی مورد علاقه خود می‌کنند.

عموما چنین فرض می‌شود که برای تخمین هزینه‌، همان‌طور که در مثال بالا راجع به شرکت کنترل‌کننده آلودگی هوا مطرح شد، باید تنها مخارجی که طرف‌های درگیر انجام می‌دهند را با یکدیگر جمع کرد. با این وجود همان‌طور که در بالا نشان داده شده است، مسائل پیچیده‌تر از این هستند. مثلا برخی از شرکت‌هایی که به کاهش انتشار آلودگی ملزم نشده‌اند اما محصولات کارخانه‌ای که مجبور به کاهش آلودگی شده است را خریداری می‌کنند، هزینه‌های بالاتری را متحمل خواهند شد. این «اثر امواج» (ripple effects) را باید به حساب آورد. یا اگر شرکتی که آلودگی تولید می‌کند، به جای آن که ابزارهای کنترل آلودگی بخرد، برخی از فعالیت‌هایش را متوقف کند، مخارج آن شرکت صفر اما هزینه‌های اجتماعی آن، کماکان مثبت است. در چنین حالاتی، هزینه‌هایی بر کارمندها، سهامدارها و خریداران محصولات آن شرکت وارد می‌شود. متاسفانه تکنیک‌های مربوط به تخمین این هزینه‌های پیچیده‌تر، هنوز در مراحل ابتدایی خود قرار دارند و بنابراین در همه این موارد عملا از مخارج مستقیم (آشکار) به عنوان معیاری تقریبی برای هزینه‌های اجتماعی واقعی استفاده می‌شود.

سه مساله دیگر در رابطه با تحلیل هزینه فایده درخور اشاره است. اولا سیاست‌ها یا پروژه‌های دولتی، نوعا جریان‌هایی از فایده و هزینه را در طی زمان به وجود می‌‌آورند و این‌گونه نیست که فایده‌ها و هزینه‌های آن‌ها، به یکباره روی دهند. در واقع،‌ به طور کلی بخش قابل توجهی از هزینه‌های یک پروژه، در اوایل شروع آن ایجاد می‌شود، در حالی که فواید آن ممکن است سال‌ها به طول انجامند (البته این امکان نیز وجود دارد که این فواید تنها با اندکی تاخیر آغاز شوند). در عین حال، از آن جا که افراد یک دلار امروز را به یک دلار ده سال بعد ترجیح می‌دهند (به مدخل نرخ‌ بهره رجوع کنید)، لذا در BCA همان طور که انتظار می‌رود، هزینه‌ها و فواید آتی به ارزش فعلی آنها تنزیل می‌شوند، نه تنها در میان اقتصاددان‌ها، عدم توافق‌های فنی در رابطه با نرخ (یا نرخ‌های) بهره که این اثرات آتی باید برحسب آنها تنزیل شوند وجود دارد. بلکه تنزیل، مسائل و مشکلات اخلاقی را نیز به وجود می‌آورد. به عنوان مثال، اگر نرخ تنزیل ۱۰درصد باشد، آن‌گاه ارزش فعلی یک‌میلیون دلار منفعتی که به مردمی می‌رسد که ۵۰ سال بعد زندگی می‌کنند، تنها برابر ۸۵۰۰ دلار تخمین زده می‌شود.

زمانی که تحلیل هزینه فایده برای ارزیابی سیاست‌هایی که اثرات بین نسلی قابل ملاحظه‌ای دارند به کار می‌رود، این اثر قدرتمند تنزیل را باید مدنظر قرار داد. سیاست‌های مربوط به جلوگیری از تغییرات جهانی آب و هوا یا انهدام زباله‌های رادیواکتیو (که اثر مرگ‌بار خود را به صدها هزار سال حفظ می‌کنند)، نمونه‌هایی از این موارد هستند.

نکته دیگر در رابطه با تحلیل هزینه فایده که مورد اختلاف است، این است که تمایل به پرداخت برای اثرات مطلوب یک پروژه یا سیاست، به توزیع درآمدها بستگی دارد: مثلا ممکن است یک فرد بسیار ثروتمند و هم یک فرد فقیر، هر دو به یک اندازه به کیفیت محیط زیست اهمیت بدهند، اما فرد ثروتمند می‌تواند به میزان بسیار بیشتری نسبت به فرد فقیر جهت بهبود مشخصی در این رابطه پرداخت کند و لذا تمایل به پرداخت بیشتری دارد. برخی از افراد نیز معتقدند که درست نیست همه فایده‌ها را به دلار تقلیل دهیم. اما تحلیلگران هزینه فایده از این روش برای تخمین فواید طرح‌ها استفاده می‌کنند، زیرا هیچ راه دیگری برای اندازه‌گیری مستقیم شدت تمایل افراد نسبت به آن طرح‌ها وجود ندارد.

ثالثا فرض کنید که مشکلات فوق‌الذکر وجود نداشته باشند و هزینه‌ها و فایده‌هایی که به آنها اشاره شد را بتوان به راحتی برحسب دلار بیان نموده و ارزش فعلی آنها را تعیین کرد. بر اساس تحلیل مدرن هزینه فایده یک پروژه یا سیاست، در صورتی مطلوب خواهد بود که فایده‌هایی که به وجود می‌آورد، از هزینه‌هایش بیشتر باشند. این امر، از لحاظ نظری بدین دلیل درست است که آنهایی که از انجام آن پروژه بهره‌مند می‌شوند، می‌توانند خسارت افراد زیان‌دیده را جبران نموده و خود، کماکان در شرایط بهتری نسبت به قبل قرار داشته باشند. مثلا در نمونه‌ای که در بالا در رابطه با کارخانه آوردیم، دریافتی افرادی که از فواید تمیزتر شدن هوا منتفع می‌شوند، از ضرر مصرف‌کننده‌هایی که باید بابت تولیدات کارخانه پول بیشتری بپردازند یا کارگرانی که شغلشان را از دست داده‌اند، بیشتر است. بنابراین، برنده‌ها می‌توانند خسارت بازنده‌ها را تعدیل کرده و کماکان در شرایط بهتری قرار داشته باشند. اما این خسارت، در عمل به ندرت پرداخت می‌شود. بنابراین حتی کارآمدترین پروژه‌ها نیز بازنده‌هایی را به وجود می‌آورند. این امر می‌تواند سبب شود که حمایت‌های عمومی از تحلیل هزینه فایده کاهش یابند و غالبا باعث می‌شود که اجرای سیاست‌های کارآمد،‌ از لحاظ سیاسی با مشکل مواجه شوند و یا برعکس، ممانعت از اجرای پروژه‌های غیر بهینه که هزینه‌های آنها بیش از فوایدشان است، سخت‌تر شود.

به نظر می‌رسد که با وجود این نکات مناقشه برانگیز تحلیل هزینه فایده نقش مهم و روبه افزایشی را در تصمیم‌گیری‌های دولتی ایفا می‌کند. یک دلیل، این است که تحلیل هزینه فایده از روش‌های جامع و تحلیلی برای تصمیم‌گیری دوری می‌کند و نقایصی دارد که ناچارا تصمیمات را به عرصه‌های غیررسمی، خلق‌الساعه و کاملا سیاسی می‌کشاند. اگرچه BCA مسلما نقایص و عیوب واقعی بسیاری دارد، اما به نظر می‌رسد که برای فضاهای ابهام‌آمیز و حساس، مناسب باشد.

*این ستون سه‌روز اول هفته به چاپ خواهد رسید.