محمدصادق الحسینی

بخش سوم

در دو شماره پیشین، راهکارهای سرمایه‌گذاری در زیرساخت‌ها، خرج ارز نفتی در بودجه جاری، توسعه واردات، متنوع سازی اقتصاد و همچنین قسمتی از سیاست صندوق‌‌های ذخیره ارزی را مورد بررسی و نقد قرار دادیم. در این شماره نقدمان را بر صندوق‌های ذخیره ارزی به اتمام می‌رسانیم. بررسی عملکرد حساب ذخیره ارزی در ایران

همانطور که می‌دانیم، سیاستگذاران اقتصادی در ایران در سال ۱۳۷۸ با طی کردن مراحل گوناگون به این نتیجه رسیدند که طرح صندوق ذخیره ارزی بهترین طرح برای اقتصاد ایران است و عملا از سال ۱۳۸۰ این طرح به اجرا درآمد. اما این طرح که از روز اول با فراز و فرودهای فراوان همراه بود و عملا چیزی که تصویب شد با پیش‌نویس اولیه بسیار فاصله داشت، بالاخره پس از منحل شدن هیات امنای حساب ذخیره ارزی در سال دوم دولت نهم، نظرا و عملا، نه تنها کارایی خود را از دست داد، بلکه این طرح را به طرحی کاملا شکست خورده مبدل نمود.

بنابراین در این مختصر به بررسی عملکرد این طرح و همچنین چرایی شکست آن خواهیم پرداخت و نشان خواهیم داد که شکست خوردن این طرح از روز نخست اجرای آن به لحاظ نظری قابل‌پیش‌بینی بود و عملا این طرح به هیچ وجه مناسب اقتصادی همانند اقتصاد ایران نبود. همانطور که در همان سال‌ها این طرح در مابقی کشورهای جهان سوم هم، عملا طرحی شکست خورده محسوب می‌شد و اگر هم کنار گذاشته نشده بود، صرفا به شکلی صوری به حیات خود ادامه می‌داد و اگر سیاستگذاران اقتصادی با تدبیر بیشتر حرکت می‌کردند، به جای اجرای چنین طرحی که از ابتدا شکست خورده بود، می‌توانستند به طرح‌هایی عملی‌تر و با امکان شکست پایین‌تر بیاندیشند.

بنابر ماده ۶۰ قانون برنامه سوم توسعه، به منظور رفع نوسانات بازار نفت و کاهش وابستگی بودجه کشور به نفت و پس‌انداز بین نسلی درآمدهای نفت، دولت مکلف به افتتاح حسابی به نام ذخیره ارزی گردید و مقرر شد از سال ۱۳۸۰ مازاد درآمد حاصل از صادرات نفت نسبت به ارقام پیش‌بینی شده در برنامه در این حساب نگهداری شود. در اینجا سه نکته مشخص می‌شود؛ ابتدا آنکه این صندوق قرار بوده که وابستگی بودجه را به نفت کاهش دهد و ثانیا از تاثیرات نوسانات قیمت نفت بر اقتصاد جلوگیری کند و ثالثا به عنوان پس‌انداز نسل آینده محسوب گردد. (بنابراین این صندوق قرار نبوده است که همه کانال‌های مخرب نفت بر اقتصاد را جبران نماید. از جمله بیماری هلندی، کاهش سرمایه‌گذاری و پس‌انداز، ایجاد رانت‌های فراوان و ...)

اما همانطور که پیش‌بینی می‌شد و تجربه صندوق ذخیره ارزی در دیگر کشورها نشان می‌داد، این طرح شکست خورد. (این راهکار بجز در مورد نروژ و کویت (البته در مورد کویت اما و اگرها بسیار است) که عملا درآمدهای نفتی آنها نسبت به جمعیت آنها بسیار بیشتر از کشورهای امثال ایران است، طرحی شکست خورده محسوب می‌شد حتی در سال ۱۳۷۹ یعنی سال شروع طرح صندوق ذخیره ارزی)

به هرحال با افزایش قیمت نفت، همانطور که انتظار می‌رفت؛ یعنی با توجه به ابعاد اقتصاد سیاسی نفت و همچنین شیدایی تطمیع‌کننده‌ای که این درآمدها به بار می‌آورند، در همان ابتدا این طرح دچار تغییرات فراوان شد. همچنین پس از آن و در هنگام افزایش قیمت جهانی نفت، لایحه‌ای یک فوریتی به مجلس داده شد که طی آن دولت و نمایندگان در صدد تعدیل سقف‌های ارزی مندرج در برنامه، تغییر نحوه استفاده دولت ازاین حساب و ... برآمدند و این اصلاحات به تصویب رسید! این لایحه را می‌توان اولین میخ بر تابوت صندوق ذخیره ارزی دانست، که نه دولت نهم که دولت هشتم، که خود مبتکر صندوق بود، آن را بر این تابوت کوبید.

این روند پس از آن به علت افزایش قیمت نفت در بازارهای جهانی، شدت بیشتری گرفت و به برداشت‌های مکرر دولت‌های مختلف از این حساب منجر شد، به طوری که در سال‌های ۸۵ و ۸۶ بودجه دولت، رشدهای خیره‌کننده و باورنکردنی را پشت سر گذارد و علاوه‌بر این هر سال بر شمار متمم‌های بودجه هم افزوده می‌شد. که قسمت عمده این افزایش‌ها، از حساب ذخیره ارزی برداشت می‌شد. (به‌طوری که طبق آمار بانک مرکزی، در سال ۸۵، برداشت از حساب ذخیره نسبت به سال ۸۴، بیش از ۱۰۵‌درصد رشد داشت.)

اینها همه باعث شد که دولت، بسیار بیشتر از سقف اصلاح شده برای برداشت از حساب ذخیره ارزی، از این حساب برداشت کند. به هر حال طبق آمار رسمی دولت در بهمن ماه ۱۳۸۶، از ابتدای شکل گیری حساب، ۵۶‌میلیارد دلار از حساب ذخیره ارزی برداشت شده است، که با توجه به کسر سایر تعهدات مصوب و بنابر همان گزارش، در همان تاریخ موجودی حساب به منهای یک میلیارد و نهصد میلیون دلار رسیده است!! هر چند این حساب ورودی‌های عظیمی هم دارد، اما در سال ۸۷ طبق بودجه، مجلس به دولت اجازه داد تا ۱۷‌میلیارد دلار دیگر هم از حساب ذخیره ارزی برداشت کند. از سوی دیگر با منحل شدن هیات امنای این حساب در سال دوم دولت نهم، عملا آخرین میخ بر تابوت حساب ذخیره ارزی خورد تا سیاستگذاران اقتصادی بیاموزند که با خودکار و قلم نمی‌توان به جنگ غول رانتهای نفتی رفت.

به هر حال مشخص است که حساب ذخیره ارزی به هیچ یک از اهداف اولیه و ثانویه آن از جمله جلوگیری از وارد شدن نوسانات قیمت نفت به اقتصاد، پس‌انداز بین نسلی و همچنین کاهش وابستگی بودجه دولت به نفت نائل نیامده است و عملا هیچ یک از عوارض منفی ناشی از ارزهای نفتی در اقتصاد را حذف و یا حتی کاهش نداده است. بنابراین بنابر گفته رییس پیشین سازمان مدیریت؛ دکتر ستاری فر: «دیگر عملا چیزی به نام حساب ذخیره ارزی وجود ندارد.»

چرایی شکست صندوق ذخیره در ایران

در ابتدای ایجاد حساب ذخیره ارزی انتظار دولت و سیاستگذاران اقتصادی بر آن بود که حساب مذکور به جریان دایمی درآمد ارزی و تقویت سرمایه‌گذاری در کشور تبدیل شده و در هنگام کاهش درآمدهای نفتی نسبت به پیش‌بینی‌های برنامه و بودجه سنواتی، آثار کسری مالی بودجه عمومی دولت را کاهش داده و مانع از پولی شدن تکانه‌های درآمدی دولت شود. در حالی که آنان غافل از این بودند که چنین حسابی که بتواند مانع از خرج کردن و هموار‌کننده مخارج باشد، نیازمند وجود دو شرط لازم است؛ اولا نیاز به یک عقلانیت بلندمدت دارد (که یا در کشورهای توسعه یافته بدست می‌آید)، ثانیا نیاز به نهادهای قدرتمندی دارد که بتوانند شفافیت و کارایی صندوق را تضمین کنند (نهادهایی که تنها در کشورهای توسعه یافته وجود دارند و به همین سبب هم نروژ توانست موفق شود.).

اما هیچ کدام از این شروط لازم در ایران وجود نداشت. از ابتدا به سبب توسعه نیافتگی و همچنین به علت وجود نظام مبتنی‌بر آرای اکثریت، عملا قاعده بازی بر مبنای خرج کردن هرچه بیشتر درآمدها و پخش کردن هرچه بیشتر این درآمدها میان مردم پی‌‌ریزی شده بود. قاعده‌ای که بطور ناخودآگاه در تمامی کشورهای

نفت خیزی که حالتی دموکراتیک یا نیمه دموکراتیک دارند، رایج است و طی آن سیاستمدار که متصدی امور و صاحب اختیار درآمدهای نفتی است، سعی می‌کند هرچه بیشتر با توزیع این رانتها، حامیان خود را ساکت نگه دارد یا به حمایت هرچه بیشتر از خود وادارد. حامیانی که باید در دوره‌های بعدی ریاست‌جمهوری هم حامی او یا حزب و گروه او باقی بمانند. بنابراین در اقتصادی که قاعده سیاست آن بر خرج کردن استوار است، نمی‌توانید به سیاستمداران بگویید که «خرج نکنید! که شاید ۱۰ سال دیگر نتایج مثبت این اقدام را مشاهده نمایید.» چرا که سیاستمدار در بند امروز است و در اندیشه فردای انتخابات، نه فردای آنقدر بلندمدت که نمی‌گوییم؛ مرده باشد، بلکه فردایی که دیگر رییس‌جمهور نباشد.

از سوی دیگر، ما نهادهای لازم برای استقرار چنین صندوقی را نیز در اختیار نداشتیم و بنابراین از ابتدا، اجرای چنین سیاستی؛ همانا شکست چنین سیاستی بود. همان طور که می‌دانیم؛ نهاد سازی کار یکروز و دو روز و یکسال و چند سال نیست، ایجاد نهادهای قدرتمند تابع یک فرآیند تکاملی درازمدت و عملا خودجوش است که قدرت آن نیز بستگی به اصالت و قدمتش دارد. (این که یک صندوق درست کنیم و اسمش را بگذاریم صندوق ذخیره ارزی و پول‌ها را آنجا بریزیم و برایش قانون درست کنیم، کفایت نمی‌کند. تجربه روشن می‌سازد که نهادهای کشورهای توسعه نیافته نمی‌توانند در مقابل اغواگری‌های ناشی از افزایش قیمت‌های نفت، ایستادگی کنند و به راحتی توسط سیاستمداران دور زده می‌شوند؛ چرا که استراتژی عقلایی هر رییس‌جمهوری در این شرایط، جذب هرچه بیشتر درآمدهای نفتی و راضی کردن حامیان و رای‌دهندگان خود است، بدون توجه به اینکه در بلندمدت چه اتفاقی می‌افتد. بنابراین نمی‌توان انتظار داشت که روسای جمهور در ایران خلاف این عمل نمایند، مگر آنکه به‌نوعی قاعده بازی تغییر کند. قاعده بازی هم که دولتی بودن درآمدهای نفتی و در اختیار دولت بودن ارزهای نفت است. در ادامه به بررسی سایر راهکارها خواهیم پرداخت.

ادامه دارد...