بخش خصوصی فعال،ارتباط سازگار با دنیاو دولت تسهیل‌گر رشد

تهیه و تنظیم: علی سرزعیم

بخش نخست

اگر بخواهیم همینطور لایه‌به‌لایه ریشه‌یابی کنیم، آن عواملی که رشد مستمر اقتصادی در کشورهای دیگر را ایجاد می‌کند، در کشور ما، خیلی ضعیف هستند در تابستان سال ۸۶ به همراه آقایان جنان‌صفت و قدوسی به دیدار دکتر نیلی رفتیم. از ایشان خواستیم دیدگاه‌های کلی خود و نکاتی که موجب تفاوت دیدگاه وی با سایر جریانات اقتصادی کشور می‌شود را تشریح کند. از این رو مصاحبه حول این محور به پیش می‌رود. تحلیل ایشان از حوزه اقتصاد کلان شروع می‌شود، اما به اقتصاد سیاسی کشیده می‌شود. این خط بحث گویای روند درک ایشان از مساله توسعه نیافتگی اقتصادی ایران است که در اثر سال‌ها ممارست در سازمان برنامه‌وبودجه حاصل شده است.

خواستیم در این مصاحبه دو سوال را مطرح کنیم. یکی اینکه مساله اقتصاد ایران چیست و چرا وضعیت مان اینگونه است؟ وقتی افراد شروع به توضیح دادن می‌کنند این ذهنیت خود را نشان می‌دهند و ما از لابه‌لای صحبت‌هایشان درکی از ذهنیت آنها پیدا می‌کنیم.

اگر بخواهیم مسائل اقتصاد ایران را بگوییم، فکر می‌کنم که اولین آنها که از همه نیز مهمتر است، رشد پایین اقتصادی همراه با نوسانات خیلی زیاد است. به نظرم اگر حتی ما رشد اقتصادی پایین داشتیم ولی این نوسانات نبود، بهتر می‌توانستیم با این موضوع کنار بیاییم زیرا ما بعضا رشدهای دو رقمی هم داشتیم مثل سال‌های ۶۹ و ۷۰ و سال‌های قبل از انقلاب ولی رشدهای منفی قابل‌توجه هم داشتیم. اینکه چرا چنین اتفاقی دارد می‌افتد، به نظر من اگر بخواهیم همینطور لایه‌به‌لایه ریشه‌یابی کنیم، آن عواملی که رشد مستمر اقتصادی در کشورهای دیگر را ایجاد می‌کند، در کشور ما، خیلی ضعیف هستند. یک بخش خصوصی فعال، یک ارتباط سازگار با دنیا و دولتی که نقش تسهیل‌کننده رشد را ایفا کند، این سه عامل در کشور ما ضعیف است و کشورهایی که در دنیا مشاهده می‌کنیم دارند رشدهای مستمر و بالا را تجربه می‌کنند، کشورهایی هستند که از این سه بابت توانسته‌اند یک چارچوب خوبی را ایجاد کنند یعنی بخش خصوصی‌ای که فعال باشد، ارتباط خوب با دنیا و دولتی که بتواند نقش تسهیل‌کننده خودش را ایفا کند.

حالا بعد می‌توان پرسید که چرا اینها نیست. یعنی دائما لایه‌به‌لایه بیاییم عقب. ویژگی علم اقتصاد این است که تا وقتی این عقب روی را تا به انتها نرساند کار را رها نمی‌کند. بنابراین یک سطح از پاسخ می‌تواند این باشد که باید چه کار بکنیم تا بخش خصوصی فعال داشته باشیم، دولت تسهیل گر رشد داشته باشیم و بعد به نظر می‌رسد که جواب را داده‌ایم، اما این کار صحیح نیست و اینها پاسخ نیست چون بارها این نکات گفته شده و خیلی کارساز نبوده. حالا اگر بخواهیم به این مساله بپردازیم؛ که چرا این شرایط در کشور ما ایجاد نشده، به تدریج وارد حوزه‌های اقتصاد سیاسی می‌شویم. یعنی از حوزه اقتصاد کلان شروع می‌کنیم و به اقتصاد سیاسی می‌رسیم. هنوز هم جا دارد که در اقتصاد سیاسی از این هم عمیق‌تر شویم.

چرا بعد از گذشت سال‌های سال یک بخش خصوصی قدرتمند در کشور ما وجود ندارد؟ می‌شود این سوال را مطرح کرد. الان اگر به بخش خصوصی نگاه کنیم، می‌بینیم که یک نهال ضعیف و منفعل است یک بخش خصوصی قوی و کارآفرین نداشته‌ایم. آیا این امر تصادفی بوده یا یک اتفاق سیستماتیک رخ داده است. اگر بخواهیم این مساله را ریشه‌یابی کنیم در بعد اقتصاد کلان می‌توان جواب‌هایی داد. شرایط نامساعدی که وجود دارد مثل تورم بالایی که وجود دارد و نقشی که دولت در اقتصاد ایفا می‌کند. از آنجا که بنگاه‌داری عمدتا با دولت است و عمده انحصارها در حوزه دولت قرار می‌گیرد، عملا اگر یک بخش خصوصی بخواهد وارد عرصه فعالیت شود، باید در یک شرایط نابرابر به فعالیت بپردازد و امتیازاتی که عملا بنگاه‌های دولتی از آن برخوردارند، مانع از آن می‌شود که بخش خصوصی قدرتمندی بتواند شکل بگیرد.

لذا می‌توان گفت بخش خصوصی به‌دلیل شرایط نامساعد اقتصاد کلان و از یک طرف هم به‌دلیل شرایط نابرابر ساختار بازار که باید با بازار رقابت کند، نمی‌تواند یک بخش خصوصی قدرتمند شود. بنابراین ما یک بخش خصوصی ضعیف داریم. آن حوزه‌ای هم که مربوط به دولت می‌شود، ما عرصه فعالیت‌های دولت را می‌توانیم به سه دسته تقسیم کنیم. سه حوزه را می‌توان در نظر گرفت. یک حوزه، حوزه کلاسیک فعالیت‌های دولت است یعنی همان عرضه کالاهای عمومی و حتی بازتوزیع درآمد از طریق ابزارهای کلاسیک مثل مالیات، اینها حوزه کلاسیک فعالیت دولت می‌شوند. حوزه دوم حوزه بنگاه‌داری دولت است و حوزه سوم حوزه مداخلات دولت می‌شود مداخله دولت در امور بنگاه‌ها و مداخله در بازارها چه بازار محصول، چه بازار کار و چه بازار سرمایه. یعنی یک‌جور ایجاد مانع کردن در سازوکار بازار. ما اگر بخواهیم عرصه فعالیت دولتمان را طبقه‌بندی کنیم دقیقا از این پایین شروع می‌شود و به بالا می‌رود. یعنی اولین مشغله دولت در کشور ما به طور تاریخی مداخله در امور بنگاه‌ها و در سازوکار بازار بوده است. بعد از آن بنگاه‌داری است و بعد از آن عرضه کالاهای عمومی. حتی جالب است که در فرهنگ عمومی ما هم مطالبات اصلی مردم مربوط به مداخلات دولت در امور بنگاه‌هاست تا مطالبات مربوط به تامین امنیت و سیاستگذاری‌های صحیح. مطالبات مردم این امور صحیح را کمتر در بر می‌گیرد.

حال اگر این حرف درست باشد که مبتنی‌بر اعداد و ارقام واقعی است، آن وقت می‌توان فهمید؛ که چرا بخش خصوصی ضعیف می‌شود چون وقتی که اصل مشغله دولت مداخله در امور بنگاه‌ها است، آن وقت معنایش این می‌شود که حقوق مالکیت در معنای مدرنش تثبیت شده نیست. چون اگر یک بنگاه اقتصادی بخواهد فعالیت کند اما نتواند نتایج فعالیت‌هایش را پیش‌بینی کند به‌دلیل مداخلات دولت در امور بنگاه‌های اقتصادی، در آن صورت بخش خصوصی نخواهد توانست یک بخش خصوصی فعال باشد. بنابراین اگر ما در همین حوزه بخواهیم موضوع را دنبال کنیم، می‌رسیم به نقش دولت. یعنی از اینکه چرا بخش خصوصی ضعیف است می‌رسیم به اینکه دولت یک عنصر مسلط است در این عرصه.

در حوزه تعامل با دنیای خارج هم ما موضوع را از این بابت می‌توانیم مورد بررسی قرار دهیم که ابتکار عمل اصلی در ارتباط با دنیای خارج هم با دولت است یعنی در اینجا هم ضرورت وجود یک بخش خصوصی فعال چه در عرصه تجارت خارجی و چه در عرصه سرمایه‌گذاری خارجی وجود داشته باشد، عملا به دلیل برخورداری دولت از درآمدهای نفتی که عامل اصلی ارتباط با دنیای خارج است، این باعث شده تا بخش خصوصی یک حالت انفعالی در تنظیم روابط با دنیای خارج داشته باشد. بنابراین شما در این حوزه هم مشاهده می‌کنید که اگر مثلا شما این را مقایسه کنید با کره در سال‌های بعد از جنگ جهانی دوم (دهه‌های ۵۰)، عملا فشارهایی که به جامعه وارد می‌شده ایجاب می‌کرده تا اینها صادرات داشته باشند چون کره خودش چیزی نمی‌توانسته برای بازار داخلی تولید کند چون کره خود بازاری نبوده است. لذا خودبه‌خود جهت‌گیری‌های برون‌گرایانه یک امر محتوم بوده برای کشوری مانند کره. اما برای ما جهت‌گیری‌های برون‌گرایانه یک امر لوکس به شمار می‌رفته که اگر هم نبوده هیچ اتفاقی نمی‌افتاده به‌دلیل اینکه نفت به‌رغم نوسانات خیلی زیادی هم که داشته تامین‌کننده منابع خارجی ما بوده‌است.

شما چطور نفت را به عامل مخرب یا محرک اقتصاد در نظر می‌گیرید. چون ما نگاه می‌کنیم و می‌بینیم کشورهایی را که درآمد نفتی بالایی دارند ولی باز هم بخش خصوصی قوی در آن شکل گرفته و برون‌گرایی در اقتصادشان هم شکل گرفته... از آن سمت هم کشورهایی هستند که فشار برون‌گرایی موجب نشده تا یک بخش خصوصی قوی ایجاد شود و برون‌گرایی در عرصه تجارت خارجی وارد گردد. این معنایش این است که نفت به تنهایی نمی‌تواند یک عامل تعیین‌کننده باشد.

کشورهای حوزه خلیج فارس را نمی‌توان یکدست تحلیل کرد. شما کشورهای کویت و قطر و حتی عربستان را از امارات جدا کنید. امارات را باید جداگانه تحلیل کرد. اینها را در حوزه اقتصاد سیاسی بهتر می‌توان تحلیل کرد تا در حوزه اقتصاد کلان. اینکه چه مکانیزم‌هایی می‌تواند در کشور امارات کار کند تا عملا آن نقش مخرب درآمد نفت را دور بزند ولی اینکه درآمد نفت نقش مخربی ایفا کرده و می‌کند نه تنها در کشور ما بلکه در طیف وسیعی از کشورهای دنیا، در این‌تردیدی نیست. و اینکه چرا کشوری مثل بنگلادش و پاکستان کره نشده از یک طرف بر می‌گردد به اینکه نبود یک چنین درآمد یک‌جایی در دست دولت، یک شرط لازم است نه کافی.

شما می‌توانید همچنان با فقر سر بکنید و درآمدی هم نداشته باشید. اما یک‌جایی مثل کره جنوبی را که تحلیل می‌کنید این یک عامل است که دخالت کرده، عامل دیگر همسایه بودن با کره شمالی و فرصت‌هایی بوده که آمریکا فراهم کرده برای کره جنوبی برای اینکه یک الگویی شود تا مانع از گسترش کمونیسم شود در آن منطقه با توجه به تهدید فوق‌العاده‌ای که کمونیسم در آنجا داشت و داشت با سرعت هم به پیش می‌رفت. لذا وقتی که تاریخ هر کشور را مطالعه می‌کنیم عوامل متعددی را مشاهده می‌کنیم. در عین حال وقتی که کشورهای آمریکای لاتین که نزدیک آمریکا بودند و نفت هم داشتند را نگاه می‌کنید کمابیش باز هم در همان شرایط خود باقی ماندند . در هر حال نقش نفت را به لحاظ مکانیزم‌های تاثیرگذاری چه در عرصه اقتصاد کلان و چه در عرصه اقتصاد سیاسی نمی‌توان نادیده گرفت در توضیح علل عقب ماندگی کشورهای در حال توسعه‌ای مثل کشور ما. همه کسانی که روی این موضوع کار کرده‌اند معتقدند که نفت هم نقش خوب می‌تواند داشته باشد و هم بد. مطالعات آماری می‌گوید که نقش بد نفت بیشتر کار کرده است.

لذا از سه مولفه‌ای که گفتیم یعنی بخش خصوصی، ارتباط با دنیای خارج و دولت می‌رسیم به دولت. بخش خصوصی تقویت نمی‌شود هم به‌دلیل مداخلات دولت در امور بنگاه‌ها است و هم نقش دولت در بنگاهداری است. در عرصه ارتباط با دنیای خارج هم چون دولت از درآمد نفت برخوردار بوده و می‌تواند قیود متعددی را بگذارد بر تجارت خارجی و ورود سرمایه خارجی. اینکه ما عملا طی چهار دهه گذشته در جایی بین جایگزینی واردات و خودکفایی در نوسان بودیم، علتش این بوده که درآمدهای نفتی اجازه اجرای کم هزینه این سیاست‌ها را می‌داده است. یعنی لازم نبوده تا ما هزینه سنگینی را بابت درونگرایی بپردازیم. حالا آن کشوری که درونگرایی را می‌پذیرد و نفت هم ندارد، هزینه‌اش را می‌پذیرد که هزینه سنگین‌تری نیز خواهد بود اما ما هزینه کمتری را پرداخته‌ایم به همین دلیل نیز موجب یادگیری برای مردم ما نشده است چون رفاه مردم از همین طریق کمابیش تامین می‌شود.

یعنی از این سه مولفه، دولت در بالا قرار می‌گیرد و آن دو بخش دیگر در پایین. حال اگر بخواهیم علت چنین رفتار دولت را بخواهیم ریشه‌یابی کنیم به این می‌رسیم که در قبل از انقلاب دولت از زمانی که ما درآمدهای نفتی‌مان قابل‌توجه شده، نقش دولت هم در اقتصاد بیشتر شده است و دولت مسوولیت‌هایی بیش از ظرفیتی که منابع در اختیارش ایجاد کرده برایش تعریف شده است این هم قبل از انقلاب بوده است. بعد از انقلاب هم نقش اجتماعی‌ای که برای دولت تعریف شد بسیار گسترده‌تر بود و اصلا ارتباط نداشت با قدرت دولت در جمع آوری درآمد.

در هنگام تدوین قانون اساسی که آمده، دولت آموزش‌وپرورش و خیلی چیزهای دیگری را عرضه کند، اصلا این ذهنیت که دولت چقدر باید برای ایفای این نقش‌ها منابع جمع کند وجود نداشته است. حال وقتی که دولت در حوزه‌های اجتماعی مسوولیت‌های وسیعی را می‌پذیرد، دقیقا به همان دلیل که برای خود نقش زیادی در هزینه‌ها قائل شده، در جمع‌آوری درآمدها نقش ضعیفی را قبول می‌کند، یعنی همان حرف‌ها که نباید به مردم خیلی فشار آورد و .... این تعریف مسوولیت‌های اجتماعی به معنی این است که در سمت هزینه‌ها نقش وسیعی را پذیرفتن و در سمت درآمدها نقش ناچیزی را قبول کردن. نتیجه این امر می‌شود کسری بودجه. یعنی ذات عملکرد دولت می‌شود کسری بودجه. در واقع عدم‌تعادل در بودجه دولت منعکس‌کننده عدم‌تعادل در نقش اجتماعی دولت است. نتیجه این کسری بودجه می‌شود رشد نقدینگی و بعد تورم و وقتی که شد تورم، مبارزه با تورم می‌شود مساله‌ای برای دولت. آن وقت این مبارزه با تورم می‌شود دخالت در بنگاه. چون تورم را اقدام داوطلبانه بنگاه‌ها در افزایش قیمت می‌دانند، هم مردم و هم دولت تمایل دارند که وارد دخالت در امور بنگاه‌ها شوند و نگذارند که قیمت‌ها افزایش پیدا کند.

خب، این را همه دولت‌ها قاعدتا به تجربه فهمیده‌اند که هزینه‌ها با سرعت بیشتری از درآمدها رشد می‌کند و این موجب تورم می‌شود. پس چرا با توجه به اینکه تورم برای کشور زیان دارد، جلوی رشد هزینه‌ها را نگرفته‌اند؟

رشد هزینه‌ها تا حدی بر می‌گردد به اقتصاد سیاسی و تا حدی نیز بر می‌گردد به همین امور. هزینه‌ها منعکس‌کننده نقش دولت است. نمی‌توان گفت که این نقش دولت بماند ولی هزینه‌ها رشد نکند. اگر دولت در آموزش‌وپرورش برای خود نقش تعریف کرده و جمعیت هم دارد رشد می‌کند و تورم هم وجود دارد، طبیعی است که هزینه‌ها افزایش یابد. من تا الان هیچ دولتمردی را ندیدم که مفهوم قیمت‌های تعادلی را پذیرفته باشد، یعنی تورم را یاد گرفته باشد. این دلیل دارد. مثلا وقتی شما با وزیر آموزش‌وپرورش صحبت می‌کنید حتی اگر مفهوم تورم را یاد گرفته باشد و تورم را ناشی از افزایش قیمت محصولات بنگاه‌ها نداند، باز هم می‌گوید که من اولویتم مشخص است. باید دیگر وزرا را متقاعد کرد که کمتر هزینه کنند. چون همه همین فکر را می‌کنند، مثل‌ترافیک، قضیه به بن بست می‌رسد.

آیا سازمان برنامه (زمان مصاحبه هنوز به معاونت برنامه‌ریزی و نظارت راهبردی ریاست‌جمهوری تغییر نام نداده بود) نمی‌تواند این مساله را مهار کند؟

سازمان برنامه و مجلس یکی نیستند. سازمان برنامه این واقعیات را درک می‌کند؛ اما ریاست‌جمهوری یک نهاد است، سازمان برنامه یک نهاد دیگر. مجلس عمدتا در کشور ما خواسته‌ها و هزینه‌های منطقه‌ای را نمایندگی می‌کند، لذا کاری به کسری بودجه ندارد به جز کمیسیون برنامه‌وبودجه که آنهم به ناچار در محل تلاقی درآمدها و هزینه‌ها قرار می‌گیرد، بقیه کمیسیون‌های مجلس همه به دنبال سمت هزینه‌ها هستند. لذا فشار موجود در مجلس فشار هزینه است نه فشار متعادل کردن بودجه. رییس‌جمهور نیز در موضعی قرار گرفته که از یک طرف بیست و چند وزیر قرار دارند که همه خواهان هزینه هستند و از سوی دیگر، با مردمی روبه‌رو است که آنها محکم‌تر از خود دولت دنبال هزینه کردن هستند. لذا به نظر رییس‌جمهور می‌رسد که سخت گیری‌های سازمان برنامه سخت گیری‌های بی‌مورد است. خیلی کم‌‌اند کسانی که باور کنند افزایش هزینه‌های دولتی موجب تورم می‌شود و فکر می‌کنند این را با کنترل قیمت می‌توان مهار کرد چرا که سیاستگذاری بر اساس برداشت‌های ساده شهودی انجام می‌شود، لذا با خود می‌گویند در اینکه چنین نیازی در اینجا مطرح است شکی نیست. در اینکه دولت باید به مردم خدمت کند نیز شکی نیست. حال شما باید با این امر مقابله کنید. تا سال۶۷، ما کسری بودجه ۵۷‌درصد داشتیم. منتقدین سیاست‌های آن زمان اصلا توجهی ندارند که هر دولتی هم که بر سر کار می‌آمد راه دیگری نداشت. از سال ۶۸ به این سو باز هم رشد نقدینگی شروع به مساله‌سازی برای کشور کرد. اگر آن را هم ریشه‌یابی کنید می‌رسید به اینکه تسهیلات بانکی عمدتا با تضمین دولت رفت به سمت شرکت‌های دولتی که عمدتا ورشکسته بودند و عدم‌تفاهم روی قیمت انرژی در همان سال‌ها و ضرورت سرمایه‌گذاری روی حوزه انرژی که خیلی سرمایه بر بود. هیچ کس تا الان نیامده روی رشد نقدینگی یک ضابطه‌ای مثلا A‌درصد توافق کند و بر اساس آن بقیه امور را تنظیم کند. در سطح خرد می‌گویند باید این هزینه‌ها شود و بعد یک رابطه‌ای می‌ماند میان آن بنگاه، بانک مرکزی و سازمان برنامه. معمولا این بنگاه‌ها هم خواستار حداکثر تسهیلات می‌شوند. همین الان که اوراق مشارکت در بودجه با تضمین سازمان برنامه و بانک مرکزی برای احداث نیروگاه تصویب می‌شود، آن کسی که نیروگاه را احداث می‌کند پول را می‌گیرد و خرج می‌کند و اصلا کسی به فکر بازگرداندن آن نیست. لذا اینکه نهایتا چقدر نقدینگی ایجاد می‌شود کاملا تصادفی مشخص می‌شود و اصلا هدفگذاری در آن وجود ندارد.

بعد از تورم سال ۷۳ و بعد از برنامه سوم، یک ماده‌ای آمد که استقراض از بانک مرکزی را ممنوع کرد. یعنی دولت خودش از بانک مرکزی استقراض نکند؛ اما بعد این مساله برخورد کرد با افزایش قیمت نفت و رشد پایه پولی از آن سمت صورت می‌گرفت. جلوگیری از این مساله کمی سخت‌تر است. مساله یکی است و آن رشد پایه پولی است. الان کسی بخواهد از بانک مرکزی استقراض کند شورای نگهبان آن را رد می‌کند یعنی یک منطق اقتصادی تا اینجا رسید. این در اثر یک سیر عملی و آموزش تجربی حاصل شد. حال یک سیر دیگر و آموزش عملی لازم است تا افراد بیاموزند که رشد پایه پولی از طریق افزایش درآمد نفت هم همین کار را می‌کند.

اگر آمارهای مربوط به تورم و نقدینگی را مطالعه کنیم، می‌بینیم که تا سال ۸۰ نقدینگی و تورم به خوبی همدیگر را با یک وقفه دنبال می‌کردند اما از سال ۸۰ به بعد این رابطه قطع شده، دلیل آن چیست؟

تورم‌زایی پول در مقاطع افزایش و کاهش قیمت نفت متقارن نیست. مواقعی که قیمت نفت افزایش می‌یابد به دلیل شیفت تابع عرضه، که در اثر واردات مواد اولیه و غیره اتفاق می‌افتد و از آن طرف هم انتظارات تورمی در سطح پایین تنظیم می‌شود، انعکاس رشد نقدینگی را روی قیمت‌ها مشاهده نکنیم. حال اگر به سال‌های ۵۳ برگردید همین اتفاق را می‌بینید. اگر اشتباه نکنم رشد نقدینگی در سال ۵۳ حدود ۵۷ یا ۵۸‌درصد بوده و نرخ تورم نه تنها افزایش نیافت بلکه کاهش نیز پیدا کرد و رسید به ۴/۱۰‌درصد تا جایی که گفتند تورم دارد یک رقمی می‌شود. در همان زمان نیز گفتند که در رابطه تورم و نقدینگی یک گسست ایجاد شده است. وضعیت الان نسبت به آن زمان این فرق را دارد که در حال حاضر بخش داخلی اقتصاد قوی‌تر شده و اتکای کمتری به واردات دارد. لذا این تاخیر افزایش یافته است. الان این نرخ تورم شروع به افزایش کرده است.

نمی‌شود کسی بگوید که من نقدینگی را زیاد می‌کنم، از سوی دیگر از طریق واردات و نرخ ارز تورم را کنترل می‌کنم؟

در کوتاه مدت همین است. سال‌های ۸۳ تا ۸۵ سال‌هایی خاص بوده که قابل مقایسه با سال ۵۳ است. از این به بعد دولت به شدت امکانات مالی‌اش محدود می‌شود، کما اینکه امسال هم داریم این مساله را مشاهده می‌کنیم به خاطر اینکه نرخ ارز ثابت است، صادرات نفت مان هم ثابت است، تعداد روزهای سال هم ثابت است، اگر اینها را در هم ضرب کنیم به یک عدد ثابت می‌رسیم. لذا آن حالت انبساط مالی و پولی که در ابتدا به نظر می‌رسید بی‌هزینه یا کم هزینه است، یواش یواش هزینه‌هایش ظاهر می‌شود.