دنیای اقتصاد بررسی می‌کند
بیراهه پروژه‌های سرمایه‌گذاری «فیل سفید»
دنیای اقتصاد- معمولا چنین تصور می‌شود که علت اصلی توسعه نیافتگی، کمبود سرمایه‌گذاری‌ها است و بسیاری از تئوری‌های اقتصاد سیاسی هم این باور را تایید می‌کنند. چنین باوری باعث افتادن به دام سرمایه‌گذاری در پروژه‌هایی می‌افتد که در ادبیات اقتصادی به نام «فیل سفید» مصطلح است با این مفهوم که گران به دست می‌آیند اما بی‌فایده هستند. ارزیابی اتلاف منابع کشورهای در حال توسعه به دلیل سرمایه‌گذاری‌های اشتباه و بی‌فایده
پروژه‌های فیل سفید
نویسندگان: جیمز رابینسون و راگنار تورویک
ترجمه و تنظیم: دکتر جعفر خیرخواهان
ریشه واژه «فیل سفید» به سال ۱۸۵۱ باز می‌گردد که شاه کشور سیام، یکی از فیل های مقدس سپید موی را به یکی از درباریان هدیه داد. این هدیه که به ظاهر مایه سرافرازی و افتخار بود در واقعیت امر به مصیبتی برای فرد دریافت‌کننده هدیه تبدیل شد؛ چرا که هزینه نگهداری و مراقبت درست از فیل، فرد را خانه خراب می‌کرد
معمولا چنین تصور می‌شود که علت اصلی توسعه نیافتگی، کمبود سرمایه‌گذاری است و بسیاری از تئوری های اقتصاد سیاسی هم این باور را ترویج می‌کنند. در عین حال شاهد هستیم که سرمایه‌گذاری‌های بسیار زیادی در کشورهای درحال توسعه به خصوص کشورهای صادرکننده نفت صورت گرفته است که به رشد اقتصادی منتهی نشده است
استدلال مقاله این است که پروژه‌های فیل سفید بیش از آنکه پدیده‌ای اقتصادی باشند، مبنای سیاسی دارند. برخی سیاستمداران وجود دارند که از این پروژه‌ها برای راضی نگهداشتن هواداران خویش استفاده می‌کنند. ریشه واژه «فیل سفید» به سال ۱۸۵۱ باز می‌گردد که شاه کشور سیام (برمه سابق)، یکی از فیل های مقدس سپید موی (زال مانند) را به یکی از درباریان که از چشم شاه افتاده بود، هدیه داد.
این هدیه که به ظاهر مایه سرافرازی و افتخار بود در واقعیت امر به مصیبتی برای فرد دریافت‌کننده هدیه تبدیل شد؛ چرا که هزینه نگهداری و مراقبت درست از فیل، فرد را خانه خراب می‌کرد. در ادبیات اقتصاد سیاسی، فیل سفید به آن دسته از پروژه‌های سرمایه‌گذاری اطلاق می‌شود که گران به دست می‌آیند؛ ولی کم مصرف و بی فایده هستند.
معمولا چنین تصور می‌شود که علت اصلی توسعه نیافتگی، کمبود سرمایه‌گذاری است و بسیاری از تئوری های اقتصاد سیاسی هم این باور را ترویج می‌کنند. در عین حال شاهد هستیم که سرمایه‌گذاری‌های بسیار زیادی در کشورهای درحال توسعه به خصوص کشورهای صادرکننده نفت صورت گرفته است که به رشد اقتصادی منتهی نشده است. بنابراین اقتصاددانان نه فقط لازم است علل پایین بودن نرخ سرمایه‌گذاری را توضیح دهند، بلکه باید دلایل تخصیص نامناسب و بهره‌وری پایین سرمایه‌گذاری‌های انجام شده را نیز روشن سازند. مثال متعارف این سرمایه‌گذاری‌های غلط، ساخت فیل‌های سفید (یا پروژه‌های سرمایه‌گذاری با بازده اجتماعی منفی) است. در این مقاله، با معرفی تئوری فیل سفید برای تبیین این قضیه، خواهیم دید سرمایه‌گذاری فیل سفید یک نوع به‌خصوص از سیاست‌های ناکارآی بازتوزیعی است که از جنبه سیاسی جذابیت پیدا می‌کند. هنگامی که سیاستمداران متوجه می‌شوند دادن وعده‌های معتبر به حامیانشان دشوار است. همچنین نشان داده می‌شود در واقع ناکارآیی چنین پروژه‌هایی است که آنها را به لحاظ سیاسی جذاب می‌سازد. علت آن است که فقط به برخی سیاستمداران اجازه می‌دهد وعده‌های معتبری برای احداث این پروژه‌ها بدهند و بنابراین وارد یک بازی وعده بازتوزیعی معتبر و باورکردنی با هواداران خویش شوند. این واقعیت که همه سیاستمداران مطمئنا نمی‌توانند مسوولیت چنین پروژه‌هایی را بپذیرند به سیاستمدارانی که «می‌توانند» امتیازی استراتژیک خواهد داد. پروژه‌های مفید اجتماعی چنین ویژگی‌هایی ندارند؛ چون همه سیاستمداران می‌توانند اقدام به ساخت آنها کنند و بنابراین تاثیر یکسویه‌ای بر دستاوردهای سیاسی نمی‌گذارند. مقاله نشان خواهد داد که پروژه‌های فیل سفید، به پروژه‌های مفید اجتماعی ترجیح داده می‌شوند؛ اگر منافع سیاسی آنها در مقایسه با مازاد ایجاد شده پروژه‌های مفید و کارآ بیشتر باشد. عوامل غیرسیاسی دیگری نیز باعث می‌شود تا با پروژه‌های بسیار بزرگ (فیل سفید) مواجه شویم، پروژه‌هایی که از نظر تحلیل هزینه - فایده کاملا زیانده و غیراقتصادی هستند: ۱- جدول زمانی اجرای پروژه بیش از حد خوش بینانه تهیه شده باشد. ۲- هزینه‌های اجرای پروژه بسیار پایین برآورد شده باشد.
۳ - میزان منافع حاصل از پروژه، مثلا تعداد متقاضیان و مشتریان بیش از حد واقع تخمین زده شده است.
به نظر می‌رسد کشورهای در حال توسعه با آفت تخصیص به‌شدت غیربهینه منابع روبه‌رو هستند. شاهد این مدعا کارهای اقتصادسنجی است که نشانگر فاصله زیاد بهره‌وری کل عوامل تولید در بین کشورهای غنی و فقیر است و نیز مطالعات موردی متعدد درباره شدت رانت جویی، رشد اندازه بخش‌های غیررسمی و شرکت‌های شبه دولتی ناکارآ در کشورهای در حال توسعه. همچنین به نظر می‌رسد بسیاری از این اختلالات را سیاستمداران و دولت‌ها بوجود می‌آورند. اکثر پژوهشگران اقتصادی چنین نتایجی را از جنبه سیاسی، عقلایی می‌دانند؛ حتی زمانی که به لحاظ اقتصادی و اجتماعی فاجعه‌بار باشند. برای مثال محتمل‌ترین توضیحی که برای وضع سیاست‌های محدود‌کننده ورود فعالان اقتصادی به اقتصاد رسمی داده شده است، این است که این محدودیت‌ها، رانت‌هایی ایجاد می‌کنند که قابلیت بازتوزیع بین طرفداران سیاستمداران حاکم را دارند و سیاستمداران از این طریق برای خود حمایت سیاسی کسب می‌کنند.
اما بسیاری از جنبه‌های تخصیص منابع با انگیزه‌های سیاسی، به صورت معما باقی مانده‌اند. برای مثال هم اکنون تعداد زیادی مدل‌های اقتصادی- سیاسی وجود دارند که می‌توانند علل سرمایه‌گذاری ناکافی و پایین را توضیح دهند. با این وجود به نظر می‌رسد کشورهای در حال توسعه فقط از پایین بودن سرمایه‌گذاری آسیب ندیده‌اند، بلکه از سرمایه‌گذاری در جاهای اشتباه هم زیان دیده‌اند.
هیچ چیز مانند وجود «فیل‌های سفید» در کشورهای در حال توسعه باعث افت اقتصادی نمی‌شود. «فیل سفید» را این گونه تعریف می‌کنیم: پروژه‌هایی که مازاد اجتماعی منفی دارند. تانگری در کتاب «سیاست حامی گرایی» برخی مثال های دیرینه از این نوع فعالیت ها در سازمان توسعه صنعتی زامبیا (INDECO) را شرح می‌دهد. او با استناد به شکست این موسسه در کمک به توسعه صنعتی زامبیا، چنین توضیح می‌دهد:
«سازمان INOECO مجبور به پیروی از یک سری دستورالعمل های سیاسی خلق‌الساعه در مسائل اجرایی خاص پروژه از جمله نوع و مکان سرمایه‌گذاری‌ها بود. پروژه‌های سرمایه‌گذاری بر اساس ملاحظات سیاسی اجرا می‌شدند؛ مثل مورد صنایع «باتری‌سازی مانسا» که مطالعات امکان‌سنجی پروژه نشان می‌داد اجرای این پروژه در ناحیه مانسا غیراقتصادی است. غیر از این، پروژه‌های دیگری مثل کارخانه ذرت‌چینی در چینگولا بود که بدون هیچگونه مطالعات امکان‌سنجی به اجرا درآمدند. این تصمیمی کاملا سیاسی بود که باعث شد یک کارخانه ذرت که برنامه‌ریزی و ارزیابی ساخت آن در منطقه کیتوی تایید شده بود، به حال خود رها شود. دستورالعمل‌ها همچنین با ملاحظه مکان پروژه صادر می‌شدند. مکان یابی پروژه‌هایی چون کارخانه‌های مونتاژ موتور لیوینگستون، تولیدات شیشه کاپیری و باتری‌سازی مانسا که همگی زیرمجموعه‌های INOECO بودند، بر اساس اشتغالزایی در خارج از مناطق اصلی شهری تصمیم‌گیری شده بودند. اینها و پروژه‌های مشابه به دلایل مختلف به مشکل برمی‌خوردند.
استقرار آنها در مراکز دور دست کشور، دسترسی به بازارهای اصلی را از آنها سلب می‌کرد. میلیون‌ها دلار خرج ساخت کارخانه‌های آجرپزی با مجوزهای رسمی در مناطق روستایی «کالالوشی» و «نگانگا» شده بود، اما فواصل طولانی برای حمل آجر به مراکز ساختمان‌سازی، هزینه‌ها را تا سطح غیراقتصادی شدن بالا برده بود که در نتیجه صنایع ساختمان‌سازی به استفاده از بلوک‌های سیمانی روی آوردند.
به علت کاهش تقاضا برای آجر، کارخانه نگانگا در سال ۱۹۷۹ تعطیل شد و کارخانه کالالوشی نیز ضرر زیادی متحمل شد.»
اساسا چرا پروژه‌های فیل سفید ساخته می‌شوند؟ «تانگری» می‌نویسد: «سیاست صنعتی زامبیا نه تنها ساخت چنین پروژه‌هایی را تجویز می‌کرد، بلکه پروژه‌ها ساخته می‌شدند در عین حال که کاملا معلوم بود اینها فیل سفید هستند و بدتر آنکه باعث عقب‌نشینی و به اجرا درنیامدن پروژه‌های مطلوب اجتماعی می‌شدند.»
متاسفانه شیوع فیل سفید منحصر به کشور زامبیا نیست. یکی از دقیق‌ترین مطالعات به عمل آمده از فیل سفید، کتاب کیلیک (۱۹۷۸) در مورد سیاست‌های توسعه اقتصادی غنا است. او نمونه‌های بسیار مفصلی آورده است که چگونه محاسبات هزینه- فایده لحاظ نشده و پروژه‌های سرمایه‌گذاری ناکارآ اتفاق افتاده است. یکی از آن نمونه‌ها «مجتمع صنعتی تولید دام و صنایع جانبی» است که در صفحه ۳۱ چنین نوشته است:«کارخانه کفش ... به مجتمع دامداری در شمال کشور ارتباط پیدا می‌کرد که بواسطه آن باید پوست خام به منطقه جنوب (با فاصله بیش از۵۰۰ مایل) و کارگاه دباغی (که اکنون تعطیل شده) حمل می‌شد. چرم حاصله به کارخانه کفش در «کومایی» در مرکز کشور و در ۲۰۰ مایلی شمال کارخانه دباغی برگردانده می‌شد. از آنجا که بازار اصلی کفش در «آکرا» و در قلب پایتخت قرار داشت پس محصول نهایی باید حدود ۲۰۰ مایل دیگر به طرف جنوب حمل می‌شد.»
کیلیک (ص۲۳۱) با قدری کنایه بیان می‌دارد این یک فعالیت اقتصادی بود که با انتخاب نامناسب محل سرمایه‌گذاری، قابلیت سودآوری آن از بین رفت. مثال تکان‌دهنده‌تر از این، ساخت یک کارخانه کمپوت‌سازی برای تولید محصولات انبه بود که هیچ بازار داخلی برای آن وجود نداشت و گفته می‌شود ظرفیت آن چندین برابر کل تجارت جهانی چنین محصولی بود (ص۲۲۹). گزارش خود دولت در مورد این کارخانه از برخی جوانب شایان توجه است (ص۲۳۳):
پروژه: یک کارخانه در منطقه ونچی برونگ آهافو احداث می‌شود تا ۷۰۰۰ تن انبه و ۵۳۰۰ تن گوجه‌فرنگی در سال تولید کند. اگر میانگین برداشت سالانه محصول در این منطقه در هر جریب برای انبه ۵ تن و برای گوجه‌فرنگی هم ۵ تن باشد پس باید ۱۴۰۰ جریب زمین برای انبه و ۱۰۶۰ جریب برای گوجه فرنگی اختصاص یابد تا جوابگوی نیاز کارخانه باشد.
م۰شکل: تامین مانگو در این منطقه فعلا از چند درخت پراکنده در بوته زارها صورت می‌گیرد و گوجه فرنگی نیز در مقیاس تجاری کشت نمی‌شود در نتیجه تولید این محصولات را باید از صفر شروع کرد. از زمان کاشت تا ثمردهی انبه بین ۵ تا ۷ سال طول می‌کشد. از مشکلات اصلی این پروژه چگونگی تامین نهال‌های کافی کشت انبه و سازمان دهی بسیار سریع تولید مواد اولیه است.
نظر کلیک آن است که مشکل بتوان تصور یک تفسیر عقلایی از کارآیی برنامه‌ریزی پروژه در تمام طول سال قبل از ساخت کارخانه را کرد.
همانند مورد زامبیا، در پشت سر همه تصمیمات برای تخصیص غیربهینه منابع، آشکارآ انگیزه‌های سیاسی به چشم می‌خورد. ریمز (۱۹۶۹،ص ۱۹۵) می‌نویسد: پروژه‌ها بدون هیچگونه بررسی مقدماتی یا بدون برگزاری مناقصه رقابتی آغاز می‌شد. سرمایه‌های تخصیص یافته بین کارگزاران گروه، آنان را مالک خصوصی مطلق ساخته بود که امکان هرگونه حمایت از بستگان، دوستان و حامیان خود را به آنان می‌داد. اومابو (۱۹۹۶) نتیجه می‌گیرد: در غنا برای نظارت کلی و انجام پروژه‌های اجتماعی و اقتصادی، تصمیمات سیاستمداران همیشه بالاتر از تصمیم مقامات شهری و طراحان اصلی قرار دارد.
مثال غنا، انگیزه اصلی این بحث را روشن می‌کند. مشکل زمان ریاست جمهوری قوام نکرومه سرمایه‌گذاری ناکافی نبود. در واقع نظر اجماعی این است که موجودی سرمایه در خلال سال‌های ۱۹۶۵-۱۹۶۰ به میزان ۸۰درصد افزایش یافت که ۶۰درصد آن از سوی بخش عمومی بود (۸۰ درصد در فعالیت های غیرساختمانی). مشکل به شیوه تخصیص این سرمایه‌گذاری‌ها باز می‌گشت.
دسته دیگری از فیل‌های سفید در کشورهای صادرکننده نفت یافت می‌شود. پس از تحریم نفتی اعراب در اکتبر ۱۹۷۳ و افزایش شدید قیمت نفت، درآمد عظیمی نصیب صادرکنندگان نفت شد. بخش اعظم رانت‌های نفتی در پروژه‌های دولتی و عمومی سرمایه‌گذاری شدند که نتوانست به افزایش رشد اقتصادی منجر شود (به طور مثال، میانگین تولید ناخالص داخلی سرانه اوپک از ۱۹۶۵ تا ۱۹۹۵ حدود ۳/۱ درصد کاهش یافت). هزینه‌های عمرانی در نیجریه بین ۱۹۷۳ تا ۱۹۷۶، بیش از نه برابر شد و مخارج عمرانی دولتی از ۶/۳درصد تولید ناخالص داخلی بدون نفت در ۱۹۷۰ به ۵/۲۹درصد در ۱۹۷۶ جهش نمود. این شتاب گرفتن در چنان حدی قوی بود که به تنهایی بیش از کل افزایش درآمد نفت بین سال‌های ۱۹۷۰ تا ۱۹۷۶ را جذب نمود. در سایر کشورهای صادرکننده نفت نیز چنین وضعیتی بوجود آمد. یک مورد کاملا برجسته تجربه ونزوئلا است که در سال ۱۹۷۹ رشد اقتصادی اش متوقف شد با وجودی که بزرگترین برنامه سرمایه‌گذاری را در تاریخ کشور خود تجربه نموده بود. این عملکرد بسیار ضعیف رشد اقتصادی باعث شد پژوهشگران به این نتیجه برسند که دولت‌های نفتی تمایل به سرمایه‌گذاری در پروژه‌های پرستیژدار و با پاداش سیاسی بالا دارند، اما از عقلانیت اقتصادی در آنها خبری نیست.
تلقی روزنامه‌نگاران این است که فیل سفید بدترین نماد انجام جنون آمیز و پرشتاب کارهای بزرگ از سوی حاکمان است. با این وجود توضیح محتمل‌تر این است که فیل های سفید یک نوع توزیع ناکارآ را بنیان می‌نهند. آنها اساسا وسیله‌ای برای بالا بردن درآمد یک حزب و گروه خاص هستند. ولی چرا باید برای بالا بردن درآمد هواداران از چنین راه‌های ناکارآیی استفاده شود؟ ادبیات موجود توضیح خوبی در این مورد نمی‌دهد. مثلا تئوری کوت و موریس (۱۹۹۵) با تکیه بر قیاس می‌گوید، باید باور عمومی بر این باشد که فیل سفید از لحاظ اجتماعی بهینه است و اعتقادی جدی برای ساخته شدن آن وجود داشته باشد. به نظر نمی‌رسد براساس آنچه در این نوشته آمد چنین فرضیه‌ای قابل قبول باشد. تئوری لیزری و پرسیکو (۲۰۰۱) شبیه به این بوده و می‌گوید: «فیل‌های سفید از آن جهت خواهان پیدا می‌کنند که امکان هدف‌گذاری به سمت حامیان سیاستمدار را دارند. در حالی که این می‌تواند درست باشد، تئوری آنها، درآمدها را به عنوان کالایی هدف‌گذاری شده تصور می‌کند ولی نمی‌تواند توضیح دهد چرا سیاستمداری بخواهد با هدف تامین منافع حامیان خود، اقدام به ساخت پروژه‌هایی با ارزش افزوده اجتماعی منفی کند؟»
در این مقاله یک تئوری جدید از ساخت فیل‌های سفید ارائه شده است. مهم‌تر از همه اینکه نشان دادیم در واقع ناکارآیی این پروژه‌ها است که به لحاظ سیاسی آنها را جذاب جلوه می‌دهد. و دلیل آن این است که فقط به برخی سیاستمداران اجازه می‌دهد وعده‌های معتبری برای ساختن آن پروژه‌ها بدهند و بنابراین وارد یک بازتوزیع معتبر به نفع حامیان خود شوند. واقعیت این است که همه سیاستمداران قادر به دادن وعده معتبر برای انجام چنین پروژه‌هایی نیستند و این امتیازی استراتژیک برای تعداد محدودی از سیاستمداران است. پروژه‌های مفید اجتماعی این چنین نیستند چون هر سیاستمداری می‌تواند اقدام به ساخت آن کند و بنابراین اثر متقارنی روی دستاوردهای سیاسی دارند.
تئوری ما بر پایه سه ایده کلیدی استوار است که عبارتند از: ۱- پروژه فیل سفید قسمتی از رابطه مبادله میان سیاستمداران و رای دهندگان است (وضعیتی که دانشمندان علوم سیاسی، مریدپروری می‌نامند) که مزیت مهمی برای سیاستمدار بر مسند قدرت محسوب می‌شود. ۲- این نوع پروژه زمانی بکار گرفته می‌شود که سیاستمداران با مشکل تعهد در ارائه سیاست‌های تبعیضی به نفع گروهی خاص در قبال دریافت آرا روبه‌رو می‌شوند. ۳- و این مشکل تعهد، به اجرای شیوه‌های ناکارآی توزیع منجر می‌گردد. همان گونه که از مثال های بالا پیدا است، کارهای غیرصوری، گرچه توضیح نمی‌دهند چرا فیل سفید اتفاق می‌افتد اما با اطمینان آنها را با سیاست مریدپروری مرتبط می‌سازند. همچنین ادبیات علوم سیاسی در مورد حامی‌پروری با تاکید ما بر تعهد سازگار است. چون ویژگی نیمه قانونی و غیررسمی بودن روابط لحاظ شده به رسمیت شناخته شده است به نحوی که این یکی از چهار عامل اصلی مریدپروری محسوب می‌شود.
این دلالت ضمنی بر آن دارد که حامیان نمی‌توانند مطمئن باشند که روال مریدپروری برای آنان امتیاز محسوب شود، از آنجا که هیچ سازوکار ضمانت اجرایی دار قانونی نمی‌تواند طراحی گردد.
الگوی ما نشان‌دهنده ۲ گروه است که هر یک از آنها نماینده ناقص یک گروه از سیاستمداران است. این نمایندگی ناقص را منحصر به سیاستمدارانی می‌دانیم که به‌دنبال رفاه‌طلبی و زیاده‌جویی خود و نیز گروهی هستند که آنها را به نمایندگی انتخاب کرده‌اند.
چنین می‌پنداریم که شهروندان هر گروه ترجیحات سیاسی ناهمگونی با یکدیگر دارند؛ بنابراین ممکن است به هر کدام از سیاستمداران رای دهند. (سیاستمدار منتخب یک گروه نمی‌تواند از تصاحب آرای گروه خود مطمئن باشد)
دو دوره وجود دارد که انتخابات در پایان دوره اول اتفاق می‌افتد. یکی از سیاستمداران، صاحب منصبی است که قبل از همه می‌تواند در مورد نرخ مالیات‌ها و پرداخت‌های انتقالی و اینکه چه مقدار یا چه نوع سرمایه‌گذاری در بخش عمومی انجام شود، اعمال نظر کند. دو نوع پروژه در اختیار سیاستمداران هست.
ادامه دارد
ارسال نظر