بررسی تطبیقی قانون اصلاح موادی از قانون تشکیل سازمان بازرسی کل کشور

محمدکاظم اسدیان کوهستانی

قانون تشکیل سازمان بازرسی کل کشور به عنوان سازمان ضد فساد و عضو انجمن آمبودزمان آسیایی در مهر ماه سال ۱۳۶۰ با چهارده ماده و پنج تبصره از تصویب مجلس شورای اسلامی گذشت، با انجام پاره‌ای از اصلاحات در سال ۱۳۷۵، زمینه انجام بهتر وظایف و اعمال اختیارات نسبت به زمان حکومت قانون سال ۱۳۶۰ فراهم شد و به اصطلاح ضمانت قانونی نسبتا مناسبی در مقایسه با سنوات قبل به این سازمان داده شده است؛ ... ... از جمله بارزترین وجه تمایز قانون سال ۱۳۷۵ با قانون قبلی، دادن اختیار صدور قرار تامین مناسب به بازرس قضایی- البته بازرسی که دارای ابلاغ خاص از رییس قوه قضائیه باشد- و صادر شدن قرار بازداشت با پیشنهاد وی و موافقت رییس دادگستری محل، اکنون با توجه به قانون اصلاح قانون تشکیل دادگاه‌های عمومی و انقلاب مصوب سال ۱۳۸۱ [ موسوم به قانون احیای دادسراها] بدیهی است که این موافقت باید از ناحیه دادستان محل حاصل شود نه رییس دادگستری زیرا همان‌طور که می‌دانید رییس حوزه قضایی، رییس شعبه اول حقوقی دادگاه‌ها است نه مدعی العموم)، لزوم تایید آن قسمت از گزارش بازرسان غیر‌قضایی که حاکی از وقوع تخلف یا جرم باشد توسط بازرس قضایی و امکان تجدید‌نظر خواهی یا اعاده دادرسی از آرای صادره از سوی مراجع صالح قضایی و تهیه گزارش توسط بازرس قضایی در ضمن بازرسی راجع به حکم خلاف بین شرع محاکم، است. به اعتقادم حذف عبارت «رییس دادگستری محل» مندرج در تبصره (۲) ماده (۵) قانون تشکیل سازمان بازرسی کل کشور و جایگزینی عبارت «دادستان محل» از نظر قانونگذار مغفول مانده است.

تجربه و مرور زمان نشان داده است اصلاحات به عمل آمده سال ۱۳۷۵ کافی نبوده و در عمل سازمان بازرسی کل کشور را برای انجام وظایف دچار مشکل کرده است و عمده خدمات و اقدامات آن به لحاظ نداشتن ضمانت لازم قانونی ابتر و بی‌نتیجه می‌ماند، بنابراین این امر باعث شده تا مسوولان وقت سازمان بازرسی کل کشور به جد، همان راه سال ۱۳۷۵ را طی کنند و موضوع در قالب طرح اصلاح قانون تشکیل سازمان بازرسی کل کشور مصوب سال ۱۳۶۰ و اصلاحیه سال ۱۳۷۵ دنبال شد.

پس از بیان پیشینه مختصری از نحوه تصویب قانون تشکیل سازمان بازرسی کل کشور و اصلاحات بعدی آن، به شرح موارد مفصله ذیل پاره‌ای از نتایج ملاحظات و بررسی‌ها ارائه می‌شود:

۱- هرچند قبل از انجام اصلاحات اخیر، از اصل ۱۷۴ قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران و ماده (۱) قانون تشکیل سازمان بازرسی کل کشور، نظارت و بازرسی مراحل قبل، حین و بعد از اقدامات دستگاه‌های مشمول ماده (۲) این قانون مفید بود، ولی دستگاه‌های مورد بازرسی به بهانه‌های متعددی این مهم را برنمی‌تابیدند و تنها بر بازرسی و نظارت پس از انجام عمل استنباط و اعتقاد داشتند. به منظور برطرف کردن این خلأ اقدام اخیر مقنن مبنی بر الحاق یک تبصره به ماده (۱) قانون یاد شده، جلوی هرگونه بهانه‌گیری و بهانه‌تراشی‌ها را سد و نظارت و بازرسی قبل، حین و بعد از اقدام را نهادینه کرده است.

۲- با توجه به شئون و استقلال قضات در صدور آرا و نظرات و نبود امکان وارسی آن مگر توسط مراجع ذی‌صلاح قانونی نظیر: دیوان عالی کشور، دادگاه عالی انتظامی قضات و دادسرای انتظامی قضات، اضافه کردن عبارت «امور اداری و مالی دادگستری و سازمان‌ها و دستگاه‌های تابعه قوه قضائیه» پس از کلمه «ادارات» مندرج در ماده(۲) قانون تشکیل سازمان بازرسی کل کشور، اقدامی مثبت در قانونگذاری است. هرچند در عمل، هیات‌های بازرسی در جریان بازرسی از مراجع قضایی این موضوع را رعایت می‌کردند و تنها به بررسی عملکرد مالی و اداری مبادرت می‌ورزیدند.

۳- هر گزارش بازرسی حاکی از سوء جریان مالی یا اداری را نمی‌توان لزوما گزارش کیفری و یا تخلفاتی به حساب آورد؛ زیرا هر سوء جریانی الزاما مبین وقوع جرم یا تخلف نیست و ممکن است به عنوان نقص یا نارسایی به شمار رود. چون گاه اجرای برخی قوانین سوء جریان را به دنبال دارد، هرچند همگان ‌باید نسبت به اجرای آن متعهد و ملزم باشند.

قانون‌گذار برخلاف سیاق و عبارات قبلی در بند «د» ماده(۲) قانون تشکیل سازمان بازرسی کل کشور با قید امکان ارسال گزارش متضمن جرم به مرجع صالح قضایی و انعکاس گزارش متضمن تخلفات به مراجع ذی‌صلاح اداری، انضباطی و انتظامی به صورت مفهومی تعریفی از سوء جریان مالی و اداری خاص ارائه داده است.

در خصوص صدر این بند یعنی ارسال گزارش بازرسی متضمن اعلام وقوع جرم و دارای حیثیت عمومی به مرجع صالح قضایی، یادآور می‌شود در زمان حکومت قانون قبلی هم با توجه به رسالت و وظایف سازمان بازرسی کل کشور، گزارش‌های فاقد جنبه عمومی به مرجع صالح قضایی ارسال نمی‌شد. به نظر می‌رسد قانونگذار با قید این حکم درصدد تاکید انجام امر برآمده است و تبصره (۱) این بند (که از اضافات و الحاقات جدید است) دائر بر امکان مطالبه خسارت و ضرر و زیان ناشی از جرم، بدون تقدیم دادخواست و پرداخت هزینه دادرسی از سوی دادستان محل وقوع جرم گواه بر این مطالب است، زیرا دادستان به عنوان مدعی‌العموم ضمن تعقیب متهم یا متهمان با ارائه دادخواست، ورود خسارت به اموال دولتی و حقوق عمومی را اعلام و جبران آن را پیگیری می‌کند که به طور قطع حفظ بیت‌المال و جلوگیری از تضییع آن از آثار و تبعات مثبت امر است.

۴- به ماده(۲) قانون تشکیل سازمان بازرسی کل کشور بندی به نام بند «هـ» الحاق شده است. مفاد این بند بخشی از دغدغه‌های سازمان بازرسی کل کشور را از جمله بیم تبانی احتمالی متهم یا متهمان با اعضای هیات‌های رسیدگی به تخلفات اداری کارکنان دستگاهی که خود مستخدم آن بوده را بالنسبه از بین برده است، بند مرقوم راجع است به تعقیب متهم یا متهمانی که دارای سمت مدیر کلی و بالاتر تا سطح وزیر و همطراز آن در هیات رسیدگی به تخلفات اداری کارکنان نهاد ریاست جمهوری، هرچند بهترین و موثرترین نحو وضع قانونی امکان رسیدگی به تخلفات افراد موضوع این بند حسب مورد در هیات‌های بدوی و تجدید‌نظر رسیدگی به تخلفات اداری سازمان بازرسی کل کشور یا قوه قضائیه است، البته این مورد با نظرات مخالفی مبنی بر ایجاد تداخل قوا مواجه و متبادر به ذهن بوده که در جای خود قابل بررسی و تامل است.

به هر حال محول کردن رسیدگی به تخلفات مقامات موضوع بند یاد شده در هیات رسیدگی، به تخلفات اداری کارکنان نهاد ریاست جمهوری در عالم نظارت و بازرسی ما اتفاق بدیع و مبارکی است که یقینا با عنایت به نداشتن وابستگی مستقیم اعضای آن هیات به دست‌اندرکاران وزارتخانه‌ها و دستگاه‌های متبوع فرد متهم یا متهمان، شاهد یک دادرسی اداری عادلانه و واقع‌گرایانه خواهیم بود.

در راستای همین مطالب، یادآور می‌شود هرچند مستثنی کردن کارکنان قوای قضائیه، مقننه، نیروهای مسلح، شورای نگهبان و دستگاه‌های زیر نظر مقام معظم رهبری از شمول ماده یادشده به لحاظ رعایت استقلال قوا، اقدامی مثبت است ولی به نظر من چنانچه امکان رسیدگی به تخلفات مدیران موضوع بند «هـ» ماده مرقوم، همانند مقامات دستگاه‌های اجرایی (به شرح پیش گفته) در ستاد مرکزی دستگاه‌ها و موسسات یادشده اخیر و به طور متمرکز فراهم می‌شد، نتیجه و بازخورد کار به مراتب مفید و موثرتر از وضعیتی بود که در حال حاضر وجود دارد.

۵- اصلاح ماده (۶) قانون تشکیل سازمان بازرسی کل کشور دارای محسنات و معایبی است که به شرح آتی قسمتی از آن تبیین می‌شود. به منظور جلوگیری از طولانی شدن دادرسی و رسیدگی، که می‌توان این تصمیم مجلس را همگامی با قوه قضائیه مبنی بر جلوگیری از طولانی شدن دادرسی و به وجود آمدن پرونده‌های مسن قضایی دانست که همواره مورد تاکید مسوولان عالی رتبه قوه قضائیه بوده و هست. دادسراها، محاکم و هیات‌های رسیدگی به تخلفات اداری، انضباطی و انتظامی مکلف شدن تا ظرف زمانی سه ماهه نسبت به رسیدگی و اتخاذ تصمیم موضوع پرونده‌ اقدام کنند، مگر اینکه رسیدگی به پرونده‌ها به بیش از مهلت تعیین شده نیاز داشته باشد که در این صورت جهات و دلایل استمهال و تاخیر باید در پرونده مندرج و منعکس شود. درآمد تعیین موعد قانونی رسیدگی پرونده‌ها جلوگیری از به وجود آمدن مواعد قضایی و یا اداری در مراجع صالح قضایی و اداری است و از جهات مثبت رویکرد اخیر قانونگذاری است.

به طور مختصر به یک نکته خوب اصلاحیه اخیر اشاره شد در کنار این عمل مثبت آنچه که ایجاد دغدغه و نگرانی می‌کند نبود امکان تجدید نظر‌خواهی از آرای صادره مراجع ذی‌صلاح قضایی و یا اداری است که در ماده قبلی این نهاد حقوقی مقرر و سازمان بازرسی کل کشور در زمان لازم حسب مورد نسبت به تجدید نظر‌خواهی آرا اقدام می‌کرد. با این وجود با توجه به ابقای تبصره ماده یاد شده روزنه‌ای برای وارسی و رسیدگی مجدد احکام مراجع صالح قضایی وجود دارد و البته با رعایت قانون اصلاح ماده (۱۸) اصلاحی قانون تشکیل دادگاه‌های عمومی و انقلاب و آیین‌نامه و دستورالعمل اجرایی آن مصوب سال ۱۳۸۵ با این توضیح که هرگاه بازرسی که دارای پایه قضایی است ضمن بازرسی در حدود مقررات قانونی به حکمی برخورد کند که آن را خلاف شرع تشخیص دهد گزارش مستدل آن را از طریق رییس سازمان برای اطلاع دادستان کل کشور تهیه و در صورت موافقت طبق قانون و آیین‌نامه و دستورالعمل یادشده بالا عمل می‌کند.

همچنین درباره آرای صادره از مراجع صالح اداری که از مصادیق بندهای مقرر در ماده (۲۲) قانون رسیدگی به تخلفات اداری است می‌توان به استناد همین ماده از هیات عالی نظارت معاونت توسعه مدیریت و نیروی انسانی ریاست جمهوری تقاضای ابطال تمام یا بعضی از تصمیمات آنها را کرد.

۶- با تشدید مجازات مستنکف یا مستنکفین از ارائه اسناد و اطلاعات و مدارک مورد لزوم در تحقیقات و بررسی‌ها به هیات بازرسی (موضوع بند (۱) ماده (۸) قانون تشکیل سازمان بازرسی کل کشور)، قانون‌گذار یکی از ضمانت‌های لازم قانونی و اجرایی خوب به سازمان داده است. با این توضیح که با قید حداقل مدت حبس به میزان سه ماه و یک روز اختیار تبدیل حبس به جزای نقدی را از محاکم به موجب بند (۲) ماده (۳) قانون وصول برخی از درآمدهای دولت و مصرف آن در موارد معین مصوب سال ۱۳۷۳ با اصلاحات بعدی سلب کرده است و در حال حاضر قضات باید در صورت احراز جرم، حداقل مجازات حبس (البته در صورت اراده و تصمیم به اعمال این مجازات برای مجرم که سه ماه و یک روز است) را در نظر گیرد. همچنین به حکم قسمت اخیر تبصره یادشده بر خلاف تبصره قبلی که امکان صدور حکم انفصال حتی یک روز برای مجرم از خدمات دولتی و عمومی وجود داشت در حال حاضر در صورت تشخیص و تصمیم به اعمال این مجازات، باید حداقل سه ماه انفصال از خدمات دولتی و عمومی مورد حکم قرار گیرد.

۷- بدون داشتن دانش و معلومات حقوقی با ملاحظه اجمالی و گذرای مفاد ماده (۹) قانون تشکیل سازمان بازرسی کل کشور، مشخص بود که تقاضای تعلیق کارمند و یا کارمندان وزارتخانه‌ها و دستگاه‌های اجرایی از وزیر یا رییس دستگاه مربوط به منظور حسن جریان امور با توجه به نبود هر‌گونه ضمانت لازم قانونی، خاصیتی نداشته و در عمل وزیر یا رییس دستگاه با پذیرش عواقب امر مانع از اجرای درخواست می‌شد البته یادآور می‌شود به ندرت تقاضای مزبور مورد پذیرش واقع و کارمند یا کارمندان مورد نظر تعلیق می‌شدند. با اصلاح ماده یاد شده، وزیر یا رییس دستگاه به اجرای خواسته سازمان یادشده در مهلت قانونی ده روزه مکلف شده است و هیچ‌گونه عذری چون «درخواست سازمان مدلل نیست» یا «از دلایل کافی برخوردار نیست»، قابل استماع نیست. احاله مستنکف از اجرای پیشنهاد سازمان یادشده به مرجع صالح قضایی و در صورت احراز استنکاف غیرموجه اعمال مجازات مقرر در ماده (۵۷۶) قانون مجازات اسلامی گام مهمی در جهت اجرای پیشنهادهای تعلیق و ضمانت قانونی اقدامات سازمان برداشته شده است.

هرچند حد اعلی و مطلوب در موارد بحث شده این بود که رییس سازمان بازرسی کل کشور می‌توانست نسبت به تعلیق کارمند یا کارکنان مورد نظر اقدام می‌کرد البته یادآور می‌شود این نظریه به عقیده صاحب‌نظران و حقوقدانان قابل تامل و مناقشه حقوقی است.

۸- یکی از نارسایی‌های ناشی از نقصان قانون تشکیل سازمان بازرسی کل کشور، نبود ضمانت لازم قانونی و اجرایی برای اجرای پیشنهادهای ارائه شده از سوی سازمان یاد شده به وزارتخانه‌ها و دستگاه‌های مشمول این قانون بوده و گاه دستگاه‌های مورد بازرسی با بهانه‌ها و دلایل و توجیهات غیرموجه و غیرمنطقی از اجرای پیشنهاد قانونی سرباز می‌زدند. در اصلاحیه جدید، قانونگذار با درک و فهم صحیح از مشکلات مبتلا به سازمان با الحاق یک تبصره به ماده (۱۰) قانون تشکیل سازمان بازرسی کل کشور ضمانت لازم قانونی و اجرایی به پیشنهادهای سازمان بخشید با این توضیح که چنانچه پیشنهادهای قانونی سازمان مرقوم بدون عذر موجه اجرا نشود موضوع و مراتب در مرجع صالح قضایی رسیدگی و در صورت احراز استنکاف، مستنکف مستوجب کیفر مقرر در ماده(۵۷۶) قانون مجازات اسلامی می‌شود.

۹- ماده (۱۱) اصلاحی قانون تشکیل سازمان بازرسی کل کشور کلا جایگزین ماده قبلی این قانون شده است، مفاد ماده قبلی راجع بود به انحلال سازمان قبلی بازرسی کل کشور و در اختیار قرار گرفتن کلیه اسناد، اوراق، مدارک، اموال، اعتبارات و تعهدات و کارکنان این سازمان به سازمان فعلی، این ماده که دارای نهادها و تاسیسات جدید حقوقی و نظارتی است، ظرفیت‌ها و قابلیت‌های مناسبی را به ارمغان آورده است که سازمان بازرسی کل کشور می‌تواند به منظور نیل به اهداف نظارتی و بازرسی به نحو بهینه و شایسته از آن بهره‌مند شود. به شرح ذیل به چند مورد از موارد مندرج در ماده مرقوم اشاره می‌شود:

۹-۱- یکی از مشکلات و معضلات نظام جمهوری اسلامی ایران در حوزه نظارت و بازرسی، انجام کارها و فعالیت‌های موازی، متلاقی و غیر متلاقی و از سوی دو یا چند مرجع نظارتی بود. به منظور جلوگیری و اجتناب از این مهم و نجات دستگاه‌های اجرایی مورد بازرسی از سرگیجه و سردرگمی و تقویت مدیریت کشور و افزایش اثربخشی اقدامات نظارتی دستگاه‌های متولی این امر، کارهای زیادی صورت گرفته است، که یکی از آنها وضع بند «ب» ماد (۱۱) قانون مذکور است، این ماده وظیفه و اختیار ایجاد هماهنگی‌های لازم، مستمر، منظم با مسوولان دستگاه‌های نظارتی کشور را با حفظ استقلال و اختیارات قانونی و ذاتی هر دستگاه و به منظور ارتقای کیفی و کمی فعالیت‌ها و اقدامات نظارتی و پرهیز از کارهای موازی و غیر‌ضرور و تقویت مدیریت کشور به سازمان بازرسی کل کشور محول کرده است.

ولی در قانون برنامه پنج ساله پنجم توسعه کشور، قانونگذاری برای ایجاد شورای دستگاه‌های نظارتی به قوای سه‌گانه مجوز لازم داده است، به مفاد ماده (۲۲۱) قانون یادشده به شرح ذیل توجه فرمایید:

«به منظور ایجاد هماهنگی برای کارآمد کردن نظارت و ارتقای بهره‌وری و برای تقویت مدیریت کشور، شورای دستگاه‌های نظارتی متشکل از دو نفر از مسوولان نظارتی هر قوه با انتخاب رییس قوه با حفظ استقلال هریک از آنها در حدود مقرر در قانون اساسی تشکیل می‌شود.

دستورالعمل اجرایی این ماده و نحوه تشکیل جلسات شورا، نحوه تصمیم‌گیری و نحوه پیگیری تصمیمات، ظرف شش ماه سال اول برنامه به پیشنهاد اعضای شورا و با توافق سران قوه تعیین می‌شود».

یادآور می‌شود قبل از وضع قانون یادشده اخیر، سازمان بازرسی کل کشور به استناد بند(ب) ماده (۱۱) قانون تشکیل، با توافق روسای سه‌گانه و همکاری دستگاه‌های ذیل، شورای دستگاه‌های نظارتی کشور متشکل از دیوان محاسبات کشور، دیوان عدالت اداری، سازمان حسابرسی، وزارت اطلاعات و سازمان بازرسی کل کشور را تشکیل داده بود، ولی ماده (۲۲۱) قانون یادشده علاوه بر سازمان بازرسی کل کشور به عنوان سازمان ضدفساد و وابسته به قوه قضائیه سایر قوا را هم مکلف کرده تا برای ایجاد هماهنگی برای کارآمد نمودن نظام نظارت و کنترل ارتقای بهره‌وری و تقویت مدیریت کشور تلاش کنند.

۹-۲- اهمیت معرفی نماینده سازمان بازرسی کل کشور به مجامع و شوراهای تصمیم‌گیر در معاملات دستگاه‌های دولتی و عمومی غیر دولتی و مشمول بازرسی به عنوان ناظر از سوی سازمان یاد شده برای انجام وظیفه نظارتی و هدایت صحیح اقدامات دستگاه‌های مزبور در جریان انجام معاملات بر هیچ شخصی پوشیده نیست. نظر به این که در دستگاه‌های مشمول بازرسی شوراها و مجامع متعددی داریم که در دیگر موضوعات و مولفه‌های اداری و اجرایی تصمیم اتخاذ می‌کنند که اهمیت آن کمتر از تصمیم‌گیری درباره معاملات نیست، بنابراین چنانچه معرفی نماینده مقید به مجامع و شوراهای منظور در بند «ج» ماده (۱۱) اصلاحی یادشده نمی‌شد، شرکت نماینده در سایر مجامع و شوراها به منظور افزایش و ارتقای کیفی امور و اثربخشی آن و تقویت مدیریت کشور شایسته به نظر می‌رسید و ارائه نقطه‌ نظرات نظارتی و هشدار دهنده به هنگام در سایر موضوعات هم موجب پیشگیری از وقوع سوء جریانات اداری و مالی می‌شد.

۹-۳- خاستگاه و انتظار جامعه از دستگاه‌های نظارتی از جمله سازمان بازرسی کل کشور به عنوان سازمان ضد فساد، اطلاع‌رسانی و آگاهی بخشی نتایج بازرسی‌ها و خدمات خادمین است. این امر یقینا ارتقای سلامت نظام اداری و دلگرمی مردم به عزم موجود مبنی بر مقابله با مفاسد اداری و اقتصادی را به دنبال خواهد داشت.

سازمان بازرسی کل کشور با استناد به بند «هـ» ماده (۱۱) اصلاحی، جواز انجام این کار را از قانون‌گذار اخذ کرده است اما تحقق آن منوط به رعایت قانون اصلاح تبصره (۱) ماده (۱۸۸) قانون آیین دادرسی دادگاه‌های عمومی و انقلاب در امور کیفری مصوب سال ۱۳۷۸ و الحاق سه تبصره به آن مصوب سال ۱۳۸۵ است، تبصره اصلاحی و تبصره‌های الحاقی ناظر بر چگونگی حضور افراد و خبرنگاران رسانه‌ها در جلسات رسیدگی محکمه، تهیه گزارش، اعلان خلاصه‌ای از محکومیت قطعی مرتکبین به جرایمی چون اختلاس، ارتشاء و .... در روزنامه‌های کثیرالانتشار و محلی و تکالیف مراجع و مقامات ذی‌صلاح قضایی و اجرایی است. ۱۰- ماده (۱۲) سابق قانون تشکیل سازمان بازرسی کل کشور به‌رغم مکلف و موظف کردن سازمان حسابرسی دولتی، مسوولان حراست و نظارت و بازرسی وزارتخانه‌ها و موسسات مشمول بازرسی مبنی بر اعلام سوء‌جریان اداری و مالی دستگاه‌ها و موسسات متبوع به سازمان یاد شده، ولی به لحاظ نبود ضمانت لازم قانونی و اجرایی در صورت استنکاف از این تکلیف، از کارایی و اثربخشی مطلوبی برخوردار نبوده است.

این نارسایی ناشی از قانون در اصلاحات اخیر مورد توجه قانونگذار قرار گرفته و ضمن توسیع دامنه افراد و مراجع مشمول قانون، بر انجام وظیفه مزبور تاکید کرده و در قسمت ذیل این ماده برای مستنکف مجازات مقرر در ماده (۶۰۶) قانون مجازات اسلامی را پیش‌بینی کرده، برای خدمات و اقدامات سازمان بازرسی کل کشور تضمین لازم اجرایی و قانونی خوبی در نظر گرفته است.