«دنیای‌اقتصاد» بررسی کرد
موانع استفاده آمریکا از «ماشه»
جدال بر سر بقا یا مرگ برجام این بار و در آستانه انقضای تحریم‌های تسلیحاتی سازمان‌ملل علیه ایران در ماه اکتبر، به محل اصلی منازعه بین اعضای دائمی شورای امنیت بدل شده است. درحالی‌که پیش‌نویس آمریکا برای تمدید این تحریم‌ها در ۱۴ آوریل تنها موفق به رای مثبت دو عضو از ۱۵ عضو شورای امنیت شد و شکست مفتضحانه‌ای خورد، اکنون کاخ‌سفید خود را برای استفاده از ابزارهای حقوقی شورای امنیت برای فعال‌سازی مکانیزم ماشه و بازگرداندن همه تحریم‌های ایران آماده می‌کند. حامیان واشنگتن می‌گویند قطعنامه ۲۲۳۱ که یک سند قانونی مستقل از برجام است، آمریکا را به‌عنوان یک عضو همیشگی برای فعال‌سازی مکانیزم ماشه معرفی می‌کند و به این کشور حق می‌دهد تا در صورت نقض تعهدات از سوی ایران، مکانیزم ماشه را اجرا کند. مخالفان این استدلال آمریکا آن را فاقد اعتبار می‌دانند چراکه آمریکا رسما با خروج از برجام خود را از تصمیم‌گیری در این باره خلع ید کرده است. ابزار دیگر اعضای شورای امنیت برای ممانعت از مرگ برجام توسط آمریکا که برگ برنده‌ای برای آنها خواهد بود، ارجاع این موضوع به روال آیین‌نامه‌ای شورای امنیت است، وضعیتی که حق وتو از آمریکا در مورد این موضوع را سلب می‌کند.به گزارش گروه اقتصاد بین‌الملل روزنامه «دنیای‌اقتصاد»، ریچارد گلدبرگ، مشاور ارشد بنیاد دفاع از دموکراسی آمریکا، یک روز پس از شکست تاریخی دیپلماتیک واشنگتن در شورای امنیت سازمان‌ملل که به رد پیش‌نویس این کشور برای تمدید تحریم تسلیحاتی ایران منجر شد، در مقاله‌ای برای فارن پالیسی، استدلال‌های حقوقی را که آمریکا برای فعال‌سازی مکانیزم ماشه به آن امیدوار است بررسی کرد و نوشت: شورای امنیت سازمان‌ملل در ۱۴ آگوست، پیش‌نویس قطعنامه‌ای را که به‌طور نامحدود ممنوعیت‌های تسلیحاتی این سازمان در مورد ایران را تمدید می‌کرد، رد کرد. این یکی از مهم‌ترین تصمیمات دیپلماتیک قرن بیست و یکم برای بریتانیا و فرانسه بود: تصمیم در این باره که یا از قدرت منحصر‌به‌فرد اعضای دائم شورای امنیت حفاظت کند یا به زمین افکندن ۷۵ سال چندجانبه‌گرایی برای نجات یک توافق هسته‌ای با ایران که کمتر از ۷۵ روز دیگر روند انقضای آن آغاز می‌شود. این منازعات همگی حول محور قطعنامه ۲۲۳۱ شورای امنیت سازمان‌ملل هستند که شاید بتوان آن را پرابهام، پیچیده و در عین حال قطعنامه‌ای زیرکانه دانست. این قطعنامه در ظاهر تنها توافق هسته‌ای با ایران را تایید می‌کند. در عمل، این قطعنامه، رشته‌ای از مشوق‌ها را برای ایران در نظر گرفته است تا این کشور به تعهداتش پایبند بماند که یکی از آنها لغو ممنوعیت‌ها و تحریم‌های سازمان‌ملل در مورد برنامه موشک‌های بالستیک ایران است. نکته زیرکانه‌ای که در تنظیم این قطعنامه به چشم می‌خورد، در بخش مربوط به مکانیزم ماشه نهفته است که هر یک از اعضای دائمی شورای امنیت را قادر می‌سازد تا با لغو بندهای غروب آفتاب، تحریم‌های چندجانبه علیه ایران را بازگردانند و به این ترتیب تیر خلاص را به برجام شلیک کنند. درحالی‌که بازگرداندن تصمیمات و اقدامات شورای امنیت مستلزم اتفاق آرای این پنج عضو است، به‌دلیل روند مکانیزم ماشه، در اینجا حفظ قطعنامه ۲۲۳۱ شورای امنیت نیازمند اتفاق آرای پنج عضو دائم است.از آنجا که شورای امنیت به پیش‌نویس ایالات‌متحده برای تمدید ممنوعیت‌های تسلیحاتی ایران رای منفی داد، واشنگتن خود را آماده می‌کند تا مکانیزم ماشه را فعال کند. بریتانیا و فرانسه همچنان به‌طور جدی پایبند به برجام هستند و از این رو آنها در تلاش برای یافتن نوعی روزنه آیین‌نامه‌ای هستند تا بتوانند امتیاز ویژه آمریکا در این یک مورد را سلب کنند. لندن و پاریس بر این باور هستند که دقیقا چنین حفره قانونی را پیدا کرده‌اند اما اگر حتی یک‌بار از آن استفاده کنند، دیگر اعضا نیز بارها این روش را به کار خواهند گرفت تا حق وتو از پنج عضو را سلب کنند. برای حفاظت از یک توافق چندجانبه، فرانسه و بریتانیا باید شالوده همان سیستم چندجانبه‌‌گرایانه‌ای را هدف قرار دهند که مدعی هستند خود آن را پدید آورده‌اند.
نخستین بند غروب آفتاب برجام در اکتبر محقق خواهد شد؛ زمانی که ممنوعیت‌های سازمان‌ملل بر انتقال تسلیحات نظامی متعارف به داخل و خارج از ایران منقضی خواهد شد. در سال ۲۰۲۳، یک بند غروب آفتاب دیگر، ممنوعیت سازمان‌ملل در مورد حمایت بین‌المللی از برنامه موشکی ایران را پایان می‌دهد. همچنین با فواصل اندکی، بندهای غروب آفتاب دیگری نیز در مورد برنامه هسته‌ای ایران از راه می‌رسند. البته این مشوق‌ها با یک شرط همراه هستند: ایران نمی‌تواند محدودیت‌های هسته‌ای خود در برجام را نقض کند. در واقع قطعنامه ۲۲۳۱ شورای امنیت مکانیزم ماشه را به‌عنوان ابزاری برای تضمین اجرای این شرایط در خود جای داده است.
استدلال حقوقی موافقان و مخالفان
این روند البته پر از پیچ و خم است. قطعنامه ۲۲۳۱ چند کشور را نظیر ایالات‌متحده به‌عنوان مشارکت‌کننده (participant) برجام معرفی می‌کند و به هر یک این حق را می‌دهد تا در صورت نقض تعهدات هسته‌ای از جانب ایران، شکایت‌نامه‌ای را در شورای امنیت ثبت کنند. سپس هر یک از دیگر اعضای شورا می‌تواند با ارائه یک قطعنامه، این شکایت را رد کند و بندهای غروب آفتاب را به حالت اجرایی بازگرداند. اگر هیچ عضوی پیشقدم نشود، عضوی که ریاست دوره‌ای شورا را در اختیار دارد، وادار می‌شود پس از ۱۰ روز چنین قطعنامه‌ای را ارائه دهد. سپس این قطعنامه از تاریخی که ثبت شده است باید طی یک دوره ۳۰ روزه به رای گذاشته شده و تصویب شود. در غیر این صورت، استفاده از مکانیزم ماشه موضوعیت می‌یابد. البته، هر یک از اعضای شورای امنیت می‌توانند از حق وتوی خود برای طولانی کردن مدت زمان ۳۰ روزه استفاده کنند. این روند نشان می‌دهد مکانیزم ماشه چگونه به ملزومات متداول برای اتفاق آرا میان اعضای دائمی شورای امنیت، تلنگر می‌زند.
اما یک پیچیدگی دیگر نیز وجود دارد. قطعنامه ۲۲۳۱ احتمال خروج یکی از اعضای اصلی توافق هسته‌ای را درنظر نگرفته است. آیا یک طرف می‌تواند از توافق هسته‌ای خارج شود و همزمان حق خود را برای اجرایی کردن مکانیزم ماشه حفظ کند؟ پرسش مشخص‌تر این است که آیا ایالات‌متحده که در سال ۲۰۱۸ از برجام خارج شد، همچنان می‌تواند «به‌عنوان مشارکت‌کننده در برجام» مکانیزم ماشه را کلید بزند؟برخی از طرف‌های توافق آرزو دارند که پاسخ منفی به این پرسش بدهند.
در میان آنها ایران می‌خواهد بندهای غروب را حفظ کند، روسیه و چین مایل به فروش تسلیحات به ایران هستند؛ و برخی از کشورهای غربی اروپایی در تلاش هستند تا روشی برای نجات برجام بیابند. اما این قطعنامه به این صورت تصویب نشده است.ایالات‌متحده در یک قطعنامه الزام‌آور شورای امنیت به‌عنوان «مشارکت‌کننده همیشگی» در زمینه مکانیزم ماشه معرفی شده است. اینکه آیا قطعنامه ۲۲۳۱ با نیت قبلی به این شکل تنظیم شده یا خیر، تفاوتی در نتیجه ندارد. در واقع این قطعنامه ممکن است یک سند قانونی مستقل از برجام تلقی شود و به ایالات‌متحده حق دهد در صورت نقض تعهدات از سوی ایران، مکانیزم ماشه را اجرا کند. ادعای آژانس بین‌المللی انرژی اتمی این است که ایران از تعهدات خود عدول کرده‌است. این آژانس در گزارشی تصریح کرده غنای اورانیوم غنی‌شده ایران از محدودیت ۶۷/ ۳ درصدی برجام عبور کرده است، ذخیره اورانیوم این کشور که باید براساس برجام ۳۰۰ کیلوگرم باشد، از این محدودیت عبور کرده، تهران سانتریفیوژ‌های پیشرفته را آزمایش و غنی‌سازی در تاسیسات فردو را آغاز کرده است. بوریس جانسون، نخست‌وزیر بریتانیا و امانوئل مکرون، رئیس‌جمهور فرانسه نقض محدودیت‌های برجامی توسط ایران را رد نکرده‌اند. درحالی‌که این دو و آلمان مکانیزم حل اختلاف را در ماه ژانویه فعال کردند و به ایران هشدار دادند که پیشرفت‌های هسته‌ای خود را متوقف سازد، هیچ یک از رهبران این سه کشور اقدامی برای ثبت شکایت در شورای امنیت علیه ایران انجام ندادند. فعال شدن مکانیزم ماشه نه‌تنها تحریم‌های هسته‌ای علیه ایران را بازمی‌گرداند، بلکه موجب می‌شود تا ممنوعیت فروش تسلیحات به ایران همچنان ادامه یابد. درحالی‌که پیش‌نویس قطعنامه‌ای که ایالات‌متحده برای تمدید ممنوعیت تسلیحاتی ایران به شورای امنیت برد، این هفته تنها دو رای مثبت آمریکا و دومینیکن را دریافت کرد و شکست خورد. انتظار می‌رود در پاسخ به این اتفاق، ایالات‌متحده هفته آتی نامه‌ای را به شورای امنیت ارسال کند و درخواست شود مکانیزم ماشه فعال شود. اتفاقاتی که در هفته‌های آتی رخ خواهند داد تعیین می‌کنند که آیا شورای امنیت دهه بعد را نیز به چشم خواهد دید یا خیر. روسیه، چین و اروپایی‌های حامی برجام در تلاشند تا اعتبار شکایت ایالات‌متحده برای فعال‌سازی مکانیزم ماشه را به چالش بکشند. آنها ممکن است ادعا کنند اگرچه قطعنامه ۲۲۳۱ چاره‌ای برای زمانی که یکی از اعضای اصلی برجام از این توافق خارج شود ندارد، «عقل سلیم» باید بر متن قانونی این قطعنامه رجحان داده شود.
رد مکانیزم ماشه با خلع ید ریاست شورای امنیت
مهم‌تر از این، مخالفان مکانیزم ماشه ممکن است سپس یک اقدام آیین‌نامه‌ای را پیشنهاد دهند تا به اتفاق اعلام کنند که ایالات‌متحده دیگر عضوی از برجام نیست یا مانع از برنامه‌ریزی رئیس دوره‌ای شورای امنیت برای زمان رای‌گیری در مورد شکایت واشنگتن شوند تا بتوانند مانع تلاش ایالات‌متحده برای فعال‌سازی ماشه شوند اما کار به همین جا نیز ختم نمی‌شود و این جدال قرار است پیچیده‌تر شود. از زمان پایه‌گذاری سازمان‌ملل همواره این بحث مطرح بوده است که آرای آیین‌نامه‌ای در برابر آرای اصلی در شورای امنیت چه مواردی را شامل می‌شود. تمایز میان این دو مهم است: تفاوت این دو آن است که آرای اصلی را می‌توان هدف وتوی هر یک از اعضا قرار داد، اما در مورد آرای آیین‌نامه‌ای، وتو عملی نیست. روسیه و چین ممکن است اصرار بورزند که اقدام برای اعلام اینکه ایالات‌متحده دیگر عضوی از برجام نیست، از نوع آیین‌نامه‌ای است.ایالات‌متحده نیز ادعا می‌کند که این موضوع کاملا اصلی است. از آنجا که این پرسش متن روشن یک قطعنامه الزام‌آور شورای امنیت را دوباره تفسیر می‌کند، بنابراین کدام طرف برنده خواهد شد؟
شکنندگی حق «وتوی مضاعف» آمریکا
عرف احکام شورای امنیت پیروزی ایالات‌متحده را محتمل می‌کند چراکه ابتدا باید با برگزاری یک رای‌گیری اولیه، تصمیم‌گیری شود که آیا این موضوع آیین‌نامه‌ای است یا اصلی. رای‌گیری اولیه نیز خود مشمول وتوی اعضای دائمی خواهد بود و این به معنای آن است که ایالات‌متحده می‌تواند اقدام روسیه و چین برای قرار دادن عدم عضویت آمریکا در برجام ذیل آیین‌نامه را وتو کند. این حرکت سپس به یک رای‌گیری اصلی بدل خواهد شد که بنابراین آمریکا می‌تواند آن را نیز وتو کند. این روند معمولا با نام قدرت «وتوی مضاعف» اعضای دائمی شورای امنیت شناخته می‌شود. به این دلیل که برای دهه‌ها، اعضای شورای امنیت از این حق خود استفاده نکرده‌اند، این می تواند یک نمونه مناسب برای آشنایی با نحوه استفاده از آن باشد.سر باز زدن از برگزاری رای‌گیری اولیه یا رد حق ایالات‌متحده برای استفاده از وتو در این رای‌گیری، نه‌تنها عرف ۷۵ ساله شورای امنیت را نقض خواهد کرد، بلکه برای همیشه شورای امنیت را متحول می‌سازد. ایالات‌متحده ممکن است نخستین قربانی این کودتا در سال ۲۰۲۰ شود، اما نوبت به اعضای دیگر نیز در ماه‌ها و سال‌های آتی خواهد رسید.
ابزار اعضای شورای امنیت
شاید به دلیل همین نگرانی عمیق است که جان بولتون که از موافقان خروج آمریکا از برجام بود، در یادداشتی که روز ۲۶ مرداد در روزنامه وال‌استریت‌ژورنال منتشر شد، نوشت استفاده از مکانیزم ماشه «ارزش ریسک» ندارد. بولتون می‌گوید اقدام آمریکا می‌تواند منجر به تضعیف حق وتوی این کشور در سازمان‌ملل شود که در خدمت منافع ایالات‌متحده است. به نوشته وزیرخارجه ایران، این یادداشت شبیه نظر جان بولتون در اردیبهشت سال ۹۷ است که گفته بود آمریکا چون عضو برجام نیست، نمی‌تواند از مکانیزم ماشه برای بازگرداندن تحریم‌ها استفاده کند. گلدبرگ در انتها به فرانسه و بریتانیا هشدار می‌دهد که بهتر است این دو پیش از اقدام در این مورد، به پس‌لرزه‌های دیپلماتیک تصمیم خود بیندیشند. اگر این دو کشور تصمیم بگیرند تا با مکانیزم ماشه مخالفت کنند، قطعنامه ۲۲۳۱ چنین ابزاری را به آنها خواهد داد تا برجام را نجات دهند. اگر رهبران این دو کشور برای سلب حق «وتوی مضاعف» ایالات‌متحده در کنار روسیه و چین بایستند، باید مسوولیت آغازی بر پایان چندجانبه‌گرایی مدرن را بر عهده بگیرند.
همچنین گروهی از کارشناسان بر این باورند که روسیه و چین ممکن است بر اساس ادعای خود، پیشنهادی را مبنی بر اینکه آمریکا حق چنین اقدامی را ندارد به رای بگذارند. از نظر این گروه روسیه و چین می‌توانند بگویند که چون موضوع مربوط به «روال آیین‌نامه‌ای» است، تنها ۹ رای از مجموع ۱۵ رای برای تصویب آن لازم است و قابلیت وتو نیز ندارد.
