دنیای اقتصاد: پرهیز از پرداخت مالیات از سوی شرکت‌های چندملیتی و رقابت بین کشورها برای کم کردن مالیات، لزوم بازنگری در نظام مالیاتی جهانی را گوشزد می‌کند. مایکل‌کین، معاون امور مالی صندوق بین‌المللی پول، در تحلیلی به ریشه‌یابی این دو معضل می‌پردازد و راهکارهای ممکن برای بهبود این شرایط و چالش‌های احتمالی در پیاده‌سازی این راهکارها را مطرح می‌کند. فرمول اتحادیه اروپا برای اخذ مالیات از شرکت‌های چندملیتی و اخذ مالیات صرفا از واردکنندگان، دو روش مقابله‌ای است که کین در مطلب خود به آن پرداخته و چالش‌های پیش‌روی آنها را بررسی کرده است. تحلیل کین در آخرین نسخه مجله «امور مالی و توسعه» متعلق به صندوق بین‌المللی پول، ذیل پرونده ویژه‌ای با عنوان «همکاری جهانی» چاپ شده است.

تحولات نظام مالیاتی

در این تحلیل با بیان اینکه جامعه ملل ۱۰۰ سال پیش تشکیل شد، آمده است که شرایط آن زمان به گونه‌ دیگری بود. در آن زمان منظور از سرمایه‌گذاری مستقیم خارجی، موارد ملموسی همچون ریل‌های راه‌آهن و سکوهای استخراج نفت بود. خاندان‌های سلطنتی بر معادن و درآمدهایی از این دست خراج تعیین می‌کردند. کسی برای استفاده از نام‌های تجاری و حق ثبت‌های انحصاری پولی پرداخت نمی‌کرد. هنوز شرکت‌های چندملیتی تجارت را در جهان قبضه نکرده بودند. حالا اما اوضاع تغییر کرده است. اقتصاد جهان شاهد ظهور شرکت‌های چند ملیتی و رشد تبادل خدمات و جریان‌‌های سرمایه جهانی شده است. دارایی‌های غیرملموس، همچون حق‌ثبت و مجوزهای مخابراتی، در کسب‌و‌کارهای نوین نقش محوری دارند و فناوری‌های دیجیتال این امکان را فراهم کرده است که در کشوری دیگر به کسب‌و‌کار بپردازید، در حالی که نیاز به حضور فیزیکی در کشور مقصد به حداقل تقلیل یافته است. این تغییرات موجب مطرح شدن پیچیدگی‌های مالیاتی ویژه‌ای می‌شود که در سال‌های ۱۹۲۰ غیر قابل تصور بود. اما مبنای امروزی اخذ مالیات از شرکت‌های چندملیتی، ‌همان چارچوبی است که در دهه ۱۹۲۰ در جامعه ملل تصویب شد. فشار بر مفاد این چارچوب در دهه‌های اخیر فزونی یافته، به نحوی که موضوع تا آستانه بحران پیش رفته و حتی شاید هم از آن گذشته است. محور این فشارها دو مساله متفاوت، اما مرتبط با هم هستند: مشکل نخست تلاش شرکت‌های چندملیتی برای پرهیز از پرداخت مالیات و انتقال سود از جایی که نرخ مالیات بالاتری دارد به جایی است که نرخ مالیات پایین‌تری داشته باشد. موضوع دیگر رقابت دولت‌ها بر سر مالیات‌ها است: تلاش دولت‌ها برای جذب سرمایه‌های خارجی و پیشگیری از انتقال سود به کشورهای دیگر، با استفاده از نرخ مالیات پایین‌تر یا سایر مشوق‌های مالیاتی. به این ترتیب سایر کشورها جذابیت کمتری برای سرمایه‌گذاری خواهند داشت و در برابر خروج سود نیز آسیب‌پذیرتر خواهند بود.

یک راهنمای ساده

اخذ مالیات بین‌المللی به خودی خود کاری بسیار پیچیده و مشکل است. آنچه در پی می‌آید توضیح ساده‌ای درباره فرآیند اخذ مالیات از شرکت‌های چندملیتی است. شناسایی سود مشمول مالیات هر یک از شرکت‌های زیرمجموعه یک گروه چندملیتی، در گرو اصل «تعیین قیمت فروش به خریدار ناشناس» است. این به معنی محاسبه سود حاصله از فعالیت هریک از شرکت‌های زیر مجموعه به کمک ارزش‌گذاری تمامی مبادلات شرکت با سایر زیرمجموعه‌های آن گروه چندملیتی است. در این ارزش‌گذاری، قیمتی ملاک محاسبه قرار می‌گیرد که در صورت وقوع معامله با یک طرف ناشناس باید پرداخت می‌شد. پس از مشخص شدن سود شرکت‌های زیرمجموعه، هر کشوری که ثبت قانونی شرکت در آنجا واقع شده یا در آنجا حضور فیزیکی مستمر و مشهود (به اصطلاح «حضور پایدار») دارد، مطابق قوانین خود اقدام به اخذ مالیات می‌کند. این مبنای مالیاتی را مشخص می‌کند که «مالیات در کشور مبدأ» خوانده می‌شود. در گام بعدی، مطابق با فرآیندهای مالیاتی «بین‌المللی»، کشوری که شرکت مادر موظف به پرداخت مالیات در آنجاست، مالیات بر درآمد شرکت‌های زیرمجموعه در سراسر جهان را نیز با درنظر گرفتن مالیات پرداخت شده در «مبدأ»، محاسبه و اخذ می‌کند. پایبندی عملی به این قاعده در سال‌های اخیر کمتر شده است. البته این قانون هنوز در ایالات متحده و سایر کشورهایی که از سیستم بین‌المللی پیروی می‌کنند، اجرا می‌شود، اما مالیات در صورتی قابل پرداخت است که درآمدها به‌صورت سود سهام به کشور بازگردانده شوند. به همین دلیل است که شرکت‌های آمریکایی بیش از ۲ تریلیون دلار از درآمدهای خود را هنوز به کشور خود بازنگردانده‌اند. بسیاری از کشورها سیستم «منطقه‌ای» را جایگزین این شیوه کرده‌اند،‌ به این معنی که درآمدهایی را که کسب‌و‌کارها در خارج از کشور به دست آورده‌اند به شکل موثری تفکیک و از پرداخت مالیات معاف می‌کنند. به این ترتیب به نظر می‌رسد در شرایط کنونی سازوکار حاکم بر نظام مالیاتی بین‌المللی، اخذ مالیات در مبدأ است. اما در پس این سازوکار، طراحی آگاهانه‌ای وجود ندارد. با وجود اینکه قوانین سازمان تجارت جهانی برخی از جنبه‌های سیاست‌های مالیاتی را محدود می‌سازد، «سازمان مالیات جهانی» برای وضع قوانین مالیاتی و ملزم ساختن کشورها به رعایت آن هرگز تشکیل نشده است. کشورها اغلب در چارچوب توافقات مالیاتی دو جانبه، روابط مالیاتی خود را سامان می‌دهند. بیش از ۳ هزار توافق مالیاتی دوجانبه وجود دارد. درخصوص قاعده «تعیین قیمت فروش به خریدار ناشناس» نیز چند دستورالعمل موجود است.

در سال‌های اخیر این نمونه‌های کوچک چندجانبه‌گرایی تکامل یافته‌اند تا برخی از پیچیده‌ترین ابزارهای پرهیز از پرداخت مالیات را محدود کنند. این مهم از طریق پروژه «فرار مالیاتی و انتقال سود» سازمان توسعه همکاری‌های اقتصادی ممکن شده است که به اختصار «بپس» نامیده می‌شود. بیش از ۱۰۰ کشور از این رهنمودها پیروی می‌کنند تا با فرارهای مالیاتی مقابله کنند. اما شرکت‌های چندملیتی و نیز دولت‌ها هنوز قدرت مانور زیادی دارند. بسیاری از سازمان‌های مدنی و کشورهای در حال توسعه، سازوکارهای کنونی را در جهت منافع کشورهای توسعه‌یافته ارزیابی می‌کنند.

بازی‌های شرکت‌های چندملیتی

«تعیین قیمت فروش به خریدار ناشناس» یک مبنای منطقی دارد. از نظر تئوری، این روش همان قواعد مالیاتی را بر شرکت‌های چندملیتی اعمال می‌کند که بر مجموعه‌ای از شرکت‌های مستقل با فعالیت مشابه اعمال می‌شوند. اشکال کار در آن است که شرکت‌های چندملیتی می‌توانند با توسل به اقداماتی که برای شرکت‌های مستقل موضوعیتی ندارد، از این قانون سوءاستفاده کنند. درج قیمت‌های بسیار پایین ساختگی، برای تراکنش‌های بین زیرمجموعه‌ها، به شیوه کار شرکت‌های چندملیتی تبدیل شده است، به ویژه زمانی که نرخ مالیات مبدأ بالاست. مشکل اصلی متولیان مالیات، پیدا کردن یا تعیین قیمت در این تراکنش‌ها است. در بسیاری از موارد، با توجه به ماهیت تراکنش‌ها ارزش‌گذاری مشکل است. ارزش دارایی‌های غیرملموس (مثلا نشان‌های تجاری و حق ثبت‌های تازه و ناشناخته) برای متولیان مالیات روشن نیست. شرکت‌های چندملیتی از این ابهام حداکثر بهره‌برداری را می‌کنند. انتقال سودها در مقیاس زیاد انجام می‌شود. پیش‌بینی می‌شود ایالات متحده ۲۵ تا ۳۰ درصد مالیات شرکت‌ها را در سال ۲۰۱۲ به همین ترتیب از دست داده است. تاثیر سوء این جریان در کشورهای در حال توسعه مشهودتر است، زیرا منابع مالیاتی محدودتری دارند. پروژه «فرار مالیاتی و انتقال سود» یا «بپس»، پیشرفت‌هایی در پیشگیری از فاحش‌ترین موارد پرهیز از پرداخت مالیات ایجاد کرده است. همچنین ۴ استاندارد پایه تهیه کرده است که «گروه بیست» همه کشورهای جهان را به رعایت آنها تشویق می‌کند. امروزه رعایت این استانداردهای چهارگانه مورد حمایت چارچوب جامع سازمان توسعه همکاری‌های اقتصادی است که بیش از ۱۰۰ کشور در آن عضویت دارند. البته این پروژه ساختار زیربنایی سیستم مالیاتی بین‌المللی را تغییر نمی‌دهد. حتی سرسخت‌ترین مدافعان پروژه هم اذعان دارند که پروژه، تنها ماهیت درمان عوارض را دارد. هنوز مشخص نشده که آیا حجم خسارات و صدمات وارده به حدی هست که با اقدامات این‌چنینی رفع و رجوع شود یا اینکه ساختاری غیرقابل اعتماد بر جای مانده است که دیر یا زود ناچاریم بازسازی‌اش کنیم؟

بازی‌های دولت‌ها

بارزترین نشانه رقابت‌های مالیاتی دولت‌ها، کاهش سریع نرخ مالیات شرکت‌ها در سراسر جهان است. دولت‌ها در دستکاری نظام مالیاتی برای جذب سرمایه واقعی یا سود انتقالی تخصص دارند. اما اشکال این رقابت در کجاست؟ در حقیقت رقابت مالیاتی تلاشی مذبوحانه است که به کاهش مالیات دریافتی در جهان منجر می‌شود. کشورهای دیگر نیز ناگزیرند برای جذب سرمایه‌های واقعی، نرخ مالیات را کاهش دهند و به این ترتیب شرکت‌های چندملیتی موفق می‌شوند مالیات کمتری بپردازند. ریشه این مشکل قابلیت جابه‌جایی مبنای مالیاتی است که در کنار آسیب‌پذیری قاعده «تعیین قیمت فروش به خریدار ناشناس» موجبات انتقال صوری سود و انواع پرهیز از پرداخت مالیات را فراهم می‌کند. بپس ریشه‌های رقابت مالیاتی را مورد توجه قرار نمی‌دهد و بر اساس همان اصولی عمل می‌کند که در دهه ۱۹۲۰ تصویب شد و اخذ مالیات را در «محل ارزش‌آفرینی» ملاک قرار می‌دهد. مالیات در مبدأ نیز به رقابت مالیاتی دولت‌ها دامن می‌زند. دولت‌ها در تلاش برای جلوگیری از خروج سرمایه‌ها، انتقال سود و دیگر راه‌های پرهیز از پرداخت مالیات، به ناچار نرخ مالیات را کاهش می‌دهند تا بتوانند از منابع مالیاتی‌شان محافظت کنند.

چه باید کرد؟

گزینه‌های زیادی برای اصلاح سیستم موجود مطرح شده‌اند. یکی بازنگری مفهوم «حضور پایدار» است. امروزه با کمک اینترنت شرکت‌ها می‌توانند بدون نیاز به حضور فیزیکی، در کشوری کسب‌و‌کارکنند، پس بهتر است مبنای تشخیص «حضور پایدار» با توجه به قابلیت‌های جدید دوباره تعریف شود. تغییرات اساسی‌تری نیز پیشنهاد شده‌اند. برای مثال اتحادیه اروپا طرحی را پیشنهاد کرده است که مالیات شرکت‌های چندملیتی فعال در سطح کشورهای عضو این اتحادیه، نه بر مبنای قاعده «فروش به خریدار ناشناس»، بلکه بر مبنای فرمولی محاسبه شود که متغیرهای آن میزان فروش، تعداد مشاغل و میزان دارایی‌های شرکت در هر یک از کشورهای مذکور هستند.

مزیت چنین فرمولی در آن است که ارزش تراکنش‌های بین شرکت‌های مجموعه را از روند محاسبه مالیات جدا می‌کند. اما چنین فرمولی مانع از شکل‌گیری رقابت مالیاتی نخواهد شد. کشورها بر سر نرخ پایین‌تر در تمامی موارد ذکر شده در فرمول، به رقابت برمی‌خیزند. به تازگی دیدگاهی مبتنی بر «اخذ مالیات از جریان پولی در مقصد» در آمریکا توجه زیادی را به خود جلب کرده است. بر این اساس صادرات از پرداخت مالیات معاف خواهد بود و تنها واردات مشمول مالیات می‌شود. در صورتی که همه کشورها چنین روشی را در پیش بگیرند، قیمت‌های مبادله‌ای در محاسبه مالیات بی‌اثر خواهند شد. همچنین از آنجا که مصرف‌کنندگان بر اساس نرخ مالیات جابه‌جا نمی‌شوند، چنین سازوکاری رقابت مالیاتی بین کشورها را متوقف خواهد کرد. در مجموع، کشورها برای منتفع شدن در جریان اخذ مالیات ناچارند هماهنگ با یکدیگر عمل کنند. زیرا اگر گروهی از کشورها مالیات را افزایش دهند، همواره با این خطر مواجه هستند که با کاهش نرخ ‌مالیات از جانب دیگران روبه‌رو شوند. به این ترتیب کشورهایی که حاضر به همکاری نشوند، سود بیشتری خواهند برد. اما این رقابت روی دیگری نیز می‌تواند داشته باشد. در جریان تغییر سیستم به «اخذ مالیات در مقصد» کشورهایی که هنوز این سیستم را نپذیرفته‌اند بیشتر متضرر می‌شوند زیرا صادر‌کنندگان از پرداخت مالیات در مبدأ معاف شده‌اند اما کشورهای دیگر مطابق با سیستم مالیاتی‌شان نمی‌توانند مالیات بیشتری از وارد‌کنندگان این کالاها بگیرند. به همین ترتیب کشورها به پذیرش هر چه سریع‌تر سیستم اخذ مالیات در مقصد وادار می‌شوند. در تغییر نظام مالیاتی بین‌المللی هریک از این دو روش پیشنهادی (فرمول‌محور و مالیات در مقصد) میزان مالیات دریافتی در کشورهای مصرف‌کننده افزایش می‌یابد و در کشورهایی که تامین‌کننده منابع هستند، کاهش خواهد یافت. آیا این کشورها حاضر به همکاری خواهند شد؟ مشکل اصلی در بحث مالیات‌های بین‌المللی به قوت خود باقی است: این پول حق چه کسی است؟

ضرورت دگرگونی در نظام مالیاتی جهان