حامی و منتقد طرح تشکیل وزارت اقتصاد ملی پشت میز مناظره
تجزیه وزارتخانه‌ها منتفی شد؟
سه گزینه مقابل ساختار تصمیم‌گیری اقتصادی
دنیای اقتصاد: شنیده‌ها از توقف طرح تفکیک سه وزارتخانه حکایت دارد. گرچه خبر و دلایل توقف این طرح هنوز به‌صورت رسمی اعلام نشده، اما فرآیند انتخاب وزرا براساس ساختار کنونی دولت (با فرض عدم تفکیک) پیش می‌رود. انصراف دولت از تجزیه وزارتخانه‌ها با استقبال کارشناسان روبه‌رو شده است. آنان به دولت پیشنهاد می‌دهند به جای تجدید ساختار در قالب تفکیک یا ادغام، با اصلاح ساختار سیاست‌گذاری در کشور، شیوه تقسیم وظایف را بازطراحی کنند. به عقیده کارشناسان، هدف از این بازطراحی باید تقویت ساختار فعلی به‌منظور پیشبرد روند توسعه ملی باشد.
شنیده‌ها حکایت از آن دارد که لایحه پیشنهادی دولت مبنی بر تفکیک مجدد سه وزارتخانه «صنعت، معدن و تجارت»، «وزارت راه‌و شهرسازی» و «وزارت ورزش و جوانان» که با هدف ایجاد رونق اقتصادی تنظیم شده بود، نتوانسته‌است نظر بهارستان‌نشینان را جلب کند و ترکیب وزارتخانه‌ها در دولت دوازدهم تغییری نخواهد کرد. شنیده‌ها حکایت از رد شدن این لایحه در کمیسیون‌های اقتصاد، صنایع و کمیسیون فرهنگی دارد. در بین وزارتخانه‌های مطرح شده در این لایحه، وزارت صنعت، معدن و تجارت به واسطه اثرگذاری مستقیم بر وضعیت اقتصادی، در پرداختن به مساله رونق اقتصادی از اهمیت بیشتری برخوردار است. یکی از واکنش‌های کارشناسانه پس از مطرح شدن،لایحه دولت، پیشنهادی بود که چندی پیش در روزنامه «دنیای اقتصاد» به چاپ رسید و تشکیل «وزارت اقتصاد ملی» را به‌عنوان آلترناتیو طرح پیشنهادی دولت، ارائه می‌کرد. به عقیده ارائه‌دهندگان این پیشنهاد تجمیع ساختار سیاست‌ساز اقتصادی شامل سیاست‌های ناظر بر فعالیت‌های تولیدی و تجاری و هماهنگی آن با سیاست‌های پولی و مالی، دستیابی به هدف مطرح‌‌شده در لایحه را تسهیل خواهد کرد. ادعایی که آمارهای رشد و تورم در دهه ۱۳۴۰ و نتایج حاصل از بررسی تجربیات جهانی حکایت از صحت تئوریک آن دارد. در میان واکنش‌های فضای رسانه‌ای کشور به این پیشنهاد در روز ابتدایی هفته‌جاری، خبرگزاری «خبرآنلاین» مناظره‌ای بین «علی میرزاخانی» به‌عنوان یکی از ارائه‌دهندگان این پیشنهاد و «علی دینی‌ترکمانی» به‌عنوان منتقد این پیشنهاد برگزار کرد. به عقیده میرزاخانی، با توجه به اینکه تفکیک وزارتخانه‌ها در گذشته نتیجه‌ای جز تشدید تقابل‌های ساختاری، ایجاد فرصت رانت‌جویی و مانع‌تراشی بر مسیر تولید نداشته است، بهتر است دولت با تجمیع همه وظایف سیاست‌گذاری ناظر بر فعالیت‌های تولیدی و تجاری، از جمله گمرک و کشاورزی، سازمان متشکل و منسجمی با عنوان «وزارت اقتصاد ملی» برپا کند. پیشنهاددهندگان این طرح معتقدند که این وزارتخانه کلیدی با هماهنگی معاونت‌های مربوطه می‌تواند استراتژی سازگاری را برای رونق تولید و تجارت ملی به سرانجام برساند. به عقیده سردبیر روزنامه «دنیای اقتصاد» ساختار کنونی تصمیم‌گیری در وزارتخانه‌ها برای رونق اقتصادی کارآیی لازم را ندارد. مساله‌ای که به‌درستی از سوی دولت شناسایی شده است، اما راه‌حل پیشنهادی دولت مبنی بر تفکیک وزارتخانه پاسخ درستی به معادله تصمیم‌گیری و مدیریت در اقتصاد نیست. هدف‌گذاری پیشنهاد تشکیل وزارت اقتصاد ملی را می‌توان بازگشت وزارت دارایی به ماموریت‌های پیشین خود ذکر کرد. به عقیده سردبیر روزنامه «دنیای اقتصاد» ماهیت بومی این پیشنهاد احتمال موفقیت این طرح را حتی در شرایط ضعف مدیریتی بالا برده است. اما در سوی دیگر دینی‌ترکمانی ضمن پذیرش کلیات تفکیک، معتقد است که این ادغام‌ها هزینه‌هایی داشت که احتمالا بیشتر از منافعش است. بنابراین قبل از این ادغام، باید مساله مهارت‌های مدیریتی تعیین تکلیف می‌شد چراکه در خلأ توان مدیریتی ادغام پایان‌خوشی نخواهد داشت. به عقیده دینی‌ترکمانی ارائه پیشنهادهای این‌چنینی بسیار ایده‌آل‌گرایانه است چراکه کارآیی ساختار قوی منوط به وجود مدیریت کارآ است. این در حالی است که به عقیده میرزاخانی ساختار قوی حتی در خلأ ابر مدیر نیز اثرگذار خواهد بود
چرا وزارتخانه اقتصاد ملی؟
علی میرزاخانی در نخستین بخش از این مناظره به تشریح دلایلی پرداخت که باعث ارائه پیشنهاد تشکیل وزارتخانه اقتصاد ملی از سوی سردبیر روزنامه« دنیای اقتصاد» و «موسی غنی‌نژاد» شده است. نخستین دلیل، تفکیک‌ناپذیری تجارت از سیاست‌های صنعتی است. صنعتی شدن به معنای قابل مبادله‌شدن تولید است. صنعتی که تجاری نباشد، معیشتی است و متعلق به دوران قبل از صنعتی شدن است. به همین دلیل از نظر تئوریک صنعت و تجارت قابل تفکیک نیست و سیاست صنعتی با ابزارهای تجاری قابل اجراست. به عقیده علی میرزاخانی، در اقتصاد سه سیاست مالی، پولی و تجاری وجود دارد و بحث سیاست صنعتی یک بحث تقریبا انتزاعی است. به همین دلیل برای صنعتی شدن هم راهی جز بهره‌گیری از سیاست‌های تجاری وجود ندارد. بر مبنای توضیحات علی میرزاخانی، دومین عاملی که منجر به ارائه پیشنهاد تشکیل وزارتخانه اقتصاد ملی شد، بوته تجربه است. به گواه آمار طلایی‌ترین دوران اقتصاد ایران مربوط به دهه ۴۰ است. در این دوره تصمیم گرفته می‌شود که متولی دو بخش صنعت و بازرگانی از اقتصاددانانی انتخاب شود که علاوه بر تحصیل در علم اقتصاد فعالیت‌های میدانی هم داشته باشد. نتیجه چنین انتخابی با سیاست‌گذاری در وزارتخانه‌ای واحد سبب می‌شود میانگین رشد اقتصادی ایران در دهه ۴۰ دو رقمی شود و میانگین نرخ تورم به زیر ۲ درصد برسد. این تجربه رونق غیرتورمی زمانی در اقتصاد ایران به‌دست می‌آید که در دنیا این راه‌حل پیدا نشده بود. به عقیده پیشنهاددهندگان این طرح عقبگرد در تفکیک مجدد وزارتخانه اقتصاد ملی در دهه ۱۳۴۰ باعث از دست رفتن این دوران طلایی و دست‌نیافتنی شدن دوران رونق غیر تورمی برای اقتصاد ایران شد.
ذم تفکیک در نبود ظرفیت ادغام
دینی ترکمانی در واکنش به دلایل سردبیر روزنامه«دنیای‌اقتصاد»، ضمن تایید نظرات مطرح شده در رابطه با لزوم سازگاری سیاست‌های تجاری و صنعتی و اثر فزاینده ادغام‌ها بر هماهنگی نظام تصمیم‌سازی سیاست‌های صنعتی و تجاری، خلأ مهارت‌های مدیریتی و ضعف چارچوب‌های تشکیلاتی، تضاد منافع و تعدد مراکز تصمیم‌گیری را دلایلی عنوان کرد که او را نسبت به نتیجه ادغام بدبین کرده است. به عقیده عضو هیات علمی «موسسه مطالعات و پژوهش‌های بازرگانی» از آنجا که هزینه تولید کالا یا خدمت به دلیل مدیریت ضعیف بالاست، ادغام موجب تشدید چنین مشکلی و افزایش متوسط هزینه تولید می‌شود که در نهایت منجر به کاهش کارآیی خواهد شد. از نگاه این پژوهشگر اقتصادی وجود این ضعف‌ها هزینه ادغام را بالا می‌برد، بنابراین، باید مشکل وجود مراکز تصمیم‌گیری متعدد در بخش‌های مختلف حل شود. به عقیده وی در غیاب این پیش‌شرط‌ها، ادغام جواب نمی‌دهد. با این وجود دینی‌ترکمانی تفکیک مطرح شده در لایحه پیشنهادی دولت را به علت تقویت مشخصه بی‌ثباتی در سیستم اداری کشور به صلاح نمی‌داند. به گفته این پژوهشگر حوزه بازرگانی، تفکیک و ادغام باید با تامل و برمبنای نگاه راهبردی بلندمدت باشد. شرط ضروری که در ادغام و تفکیک‌های صورت گرفته معمولا نادیده گرفته شده است. تغییرات پی‌درپی قوانین و مقررات، تغییرات بیش از اندازه قوانین و کوتاه بودن طول عمر مدیران و استرس‌های شدید موجود در نظام اداری ناشی از همین نگاه کوتاه‌مدت است که منجر به کاهش ظرفیت بالفعل فضای کسب‌وکار ایشان شده است. به عقیده دینی ترکمانی پیشنهاد مطرح شده در روزنامه «دنیای اقتصاد» از نظر رفع مشکل اساسی در نظام تصمیم‌سازی اقتصاد ایران، یعنی شکست در هماهنگ‌سازی سیاستی، قابل تامل است. اما به دلیل ضعف‌های مدیریتی و چارچوب‌های سازمانی تو در تو، عملا قابلیت اجرایی ندارد و در صورت اجرا، ناکارآیی را افزایش می‌دهد. به گفته این پژوهشگر اقتصادی در خلأ مدیریت کارآ، اجرای این پیشنهاد در عمل منجر به تشدید ناهماهنگی سیاستی و سازمانی خواهد شد. بنابراین، آنچه چنین پیشنهادی به دنبالش هست در عمل به نقض غرض منجر می‌شود. دینی ترکمانی هم‌چنین عقیده دارد راه‌حل کاهش حجم و کوچک‌سازی دولت چیزی به جز پیشنهادهای این‌چنینی است.
نسخه تنحیف دولت
دینی‌ترکمانی در بخش بعدی این مناظره به توضیح دیدگاه خود درباره اثر تشکیل وزارتخانه اقتصاد ملی بر کاهش نقش دولت در اقتصاد پرداخت. به گفته وی، دولت در منظر رویکرد دولت توسعه‌خواه پیش‌برنده سیاست صنعتی و فرآیند توسعه صنعتی و فناوری، نقش طراح و فرمانده در تدوین سیاست صنعتی را دارد. سیاست صنعتی در اصل برآمده از متون اقتصاددانان توسعه‌گرای معتقد به مداخله هستند. مداخله از جنس تدوین نقشه راه مشخصی برای توسعه صنعتی و استفاده منطقی و زمانمند از ابزارهای تعرفه و نرخ ارز ترجیحی و همین‌طور نرخ سود بانکی ترجیحی در جهت حمایت از رشته فعالیت‌های شناسایی شده است. به عقیده دینی ترکمانی با این وجود دولت در ایران به علت بوروکراسی ذاتا ضعیف از پس چنین وظیفه‌ای برنمی‌آید. یکی از علل این ضعف، هزارتوی نهادی است که موجب بروز ناهماهنگی سیاستی در ابعاد وسیع می‌شود. افزون بر این ناهماهنگی موجب بزرگ شدن بودجه می‌شود و بودجه بزرگ به معنای قوه مجریه یا دولت بزرگ در معنای کلاسیک‌اش نیست. بلکه به معنای قوه مجریه و سایر نهادهاست که ناشی از تودرتویی نهادی است. راهکار اساسی برای کوچک‌سازی دولت، نه تلاش برای چنین ادغام‌های بی‌ثبات‌کننده نظام اداری یا کاهش هزینه‌های اجتماعی و رفاهی دولت، که رفع تو در تویی نهادی از طریق اصلاح نظام حکمرانی و ساختار دولت است.
دلیل به حاشیه نراندن طرح
میرزاخانی در پاسخ به نقد مطرح شده، بروز توانایی مدیران را منوط به وجود بستر مناسب دانست. به عقیده سردبیر روزنامه «دنیای اقتصاد» تایید تئوریک این پیشنهاد، دلیل کافی برای کنار نگذاشتن این طرح را در اختیار می‌گذارد. نباید با بهانه نبود ابرمدیر این طرح را کنار گذاشت، چراکه مدیر قوی نیز در ساختار ضعیف نمی‌تواند موفق شود، اما همانطور که تجربه دهه ۱۳۴۰ نشان می‌دهد ساختار قوی می‌تواند تا حدود زیادی ضعف نبود ابرمدیر را پوشش دهد. از نگاه علی میرزاخانی اگر ساختار موجود حفظ شود حتی با مدیر قوی جواب نمی دهد. اما اگر ساختار تصمیم‌گیری را قوی و اصلاح کنیم، حتی با مدیر ضعیف هم مشکلات مشخص و موانع حرکت شناسایی می‌شود. وی ضمن تایید دیدگاه برخی از کارشناسان مبنی بر اینکه تغییرات اخیر در ساختار وزارتخانه‌ها بیشتر مصداق تجمیع بوده تا ادغام، عدم استقبال برخی وزرا از اشتراک نظرات را یکی از آفات سیاست‌گذاری در کشور دانست. از نگاه این فعال رسانه‌ای وظیفه و ماموریت اصلی وزیر صنعت و تجارت ایجاد تعادل در بازارهاست. به عقیده میرزاخانی اگر از نظر تئوریک اعتقاد داریم که این بحث درستی است، باید یک بار برای همیشه این مفهوم حل و فصل شود. اگر ساختار قوی داشته باشیم حتی با مدیر ضعیف برون‌داد خیلی بیشتر خواهد بود.
فرمول هماهنگی
بخش پایانی مناظره این دو کارشناس اقتصادی به ارائه نقطه نظرات پیرامون نحوه ایجاد هماهنگی در نظام تصمیم‌سازی اقتصادی اختصاص داده شد. به عقیده سردبیر روزنامه «دنیای اقتصاد» به دو شکل می‌توان این هماهنگی را ایجاد کرد؛ اول پردازش ایده و دیگری شیوه اجراست. پس از تصویب قانون ادغام اخیر یک سال زمان برای اجرا نیاز بود، زمانی مشابه با تجربه ادغام در دهه ۱۳۴۰. اصلاح این مسیر حتما با مسوولیت رئیس جمهور بوده و رئیس‌جمهور باید این ایده را بپذیرد.
به عقیده دینی‌ترکمانی برای هماهنگ‌سازی نظام تصمیم‌سازی، در کنار بحث ادغام، باید به نقش هماهنگ‌کنندگی هیات دولت و شوراهایی مانند شورای اقتصاد توجه کرد. یعنی، برای نیل به هماهنگی فقط یک راهکار وجود ندارد. راهکارهای دیگری هم هستند از جمله اینکه، تیم کابینه سازگار با هم انتخاب شوند. رئیس قوه مجریه توانایی هماهنگ‌سازی تصمیمات در هیات دولت را داشته باشد. همین‌طور روسای شوراهای مهم. به عقیده سردبیر ماهنامه «بررسی‌های بازرگانی» اگر همین مورد نیز برآورده شود، مشکل اساسی ناهماهنگی ریشه دار در تو در تویی نهادی است که سر جای خود باقی است. ترکمانی در بخش پایانی اظهارات خود به مساله ساختار‌سازی پرداخت. به عقیده وی از آنجا که تجربه ادغام و تفکیک از منظر ساختار‌سازی به نتیجه مطلوبی نرسیده است، در شرایط کنونی ارائه ایده‌هایی چون تشکیل وزارتخانه اقتصاد ملی مصداق هدررفت هزینه و بسیار ایده‌آلیستی هستند و امکان نیل به اهداف مورد نظر حتی در صورت عملیاتی شدن وجود ندارد. تفاوت دیدگاه این دو کارشناس اقتصادی پیرامون مساله ادغام سیاست‌سازان اقتصادی را می‌توان نمودی از تفاوت دیدگاه درباره ادغام یا تفکیک وزارتخانه‌های در ظاهر متجانس دانست. با این وجود پذیرش وجود کاستی‌های ساختاری از سوی هر دو دیدگاه، لزوم تصمیم‌گیری برای بهینه‌کردن ساختار تصمیم‌سازی در کشور را منعکس می‌کند. باید توجه داشت که ایجاد هماهنگی و حذف بسیاری از گلوگاه‌های موجود در ساختار سیاست‌گذاری کشور نه نیازمند تصمیم‌گیری برای تفکیک و ادغام که نیازمند عزم و برنامه‌ریزی برای رفع موانع ساختاری موجود در مسیر توسعه کشور است.
ارسال نظر