تبخیر پایگاه اجتماعی شهرداری‌ها عکس: رضا جلالی

دنیای اقتصاد: سه پژوهشگر و صاحبنظر حوزه‌های مرتبط با اقتصاد شهر در یک نشست دانشگاهی، پایه‌گذاران تراکم‌فروشی در شهرها و منشا فساد در مدیریت شهری را معرفی و یک آفت ناشناخته این سیستم اداره شهرها در سال‌های گذشته را شناسایی کردند.در این نشست دو دیدگاه کاملا مقابل هم درخصوص پایه گذار اصلی تراکم‌فروشی در تهران مطرح شد. دیدگاه اول متعلق به محمود کاشانی حقوقدان بود. او معتقد بود مدیران شهری در دهه ۷۰بودجه و اقتصاد شهری پایتخت را از طریق فروش تراکم ساختمانی (مجوز ساخت و ساز در ارتفاعات) دگرگون کردند، طوری که بودجه شهرداری تهران از ۶ میلیارد تومان در سال ۶۸ به ۲۰۰ میلیارد تومان در سال ۷۵ رسید.

دیدگاه دوم از سوی فردین یزدانی مدیر بازنگری طرح جامع مسکن مطرح شد. از نگاه وی آنچه در دهه ۷۰ باعث شد شهرداری تهران مجبور به تراکم‌فروشی شود رویکرد دولت مرکزی ناشی از هزینه‌های بازسازی کشور پس از جنگ تحمیلی بود. براساس این رویکرد، دولت تصمیم به قطع وابستگی بودجه‌های شهرداری به بودجه دولت گرفت و بنا شد شهرداری‌ها خودگران شوند.یزدانی معتقد است متهم اصلی شیوع تراکم‌فروشی در تهران که هم اکنون در شهر و حتی مجموعه‌های دولتی شایع شده است بیش از آنکه به شخص مربوط باشد به رویکردهای دهه‌های گذشته مربوط است. در عین حال در این نشست حسین ایمانی جاجرمی جامعه‌شناس و استاد دانشگاه با تاکید براینکه طی دست کم ۳۳ سال اخیر تامین مالی شهرداری از طریق فروش تراکم موجب شد اولا دارایی‌های سرمایه‌ای شهر واگذار شود و ثانیا سکان جمعیت‌پذیری تهران از کنترل برنامه‌های بالادست خارج شود و تراکم بیش از اندازه جمعیت مشکلات زیست‌محیطی و سکونتی را برای پایتخت به وجود آورد، اما در حال حاضر آفت تازه شناسایی شده که به موجب یک تحقیق بین‌المللی مطرح شد، نشان می‌دهد میزان اعتماد عمومی به شهرداری‌ها در ایران در پایین‌ترین سطح نسبت به سایر سازمان‌ها و نهادها قرار دارد. پژوهش‌های انجام شده نشان می‌دهد کمترین میزان اعتماد عمومی و کمترین آمادگی مردم برای مشارکت متوجه شهرداری‌ها است. این استاد دانشگاه این آفت را محصول سبک اداره شهرها در سال‌های اخیر می‌داند که باعث شده جایگاه شهرداری‌ها در دیدگاه مردم در مقایسه با سایر سازمان‌ها به شدت تضعیف شود.

به گزارش «دنیای اقتصاد» پدیده مولد رویه‌های غیر‌شفاف و فساد‌های احتمالی در دولت‌های محلی در یک بررسی حقوقی، اقتصادی و جامعه‌شناسانه معرفی شد.این معرفی درتبیین نشست ریشه یابی فساد در مدیریت شهری انجام شد. در این نشست مسائل و مشکلات کنونی در شهر تهران از سه منظر حقوقی، اقتصادی و اجتماعی تبیین شد. سخنرانان با وجود اختلاف نظر در برخی ریشه‌یابی‌های تاریخی و داوری‌های فردی در یک نکته اتفاق نظر داشتند. «فروش تراکم» متهم اصلی فساد و رویه‌های مبهم در دولت‌های محلی از جمله تهران است.در این نشست محمود کاشانی از زوایای حقوقی، عدول از مقررات و ضوابط حرفه‌ای در شهرسازی را برجسته کرد. فردین یزدانی صاحب نظر اقتصادی و مدیر بازنگری طرح جامع مسکن بر نقش قواعد اقتصادی مخرب در ظهور این پدیده متمرکز شد و در نهایت حسین ایمانی جاجرمی جامعه‌شناس نیز آثار این پدیده بر سرمایه‌های اجتماعی در شهرها و سهم آن در وضعیت موجود را بحث کرد.برگزار‌کنندگان، سخنران چهارمی را نیز دعوت کرده بودند. طبق برنامه قرار بود نماینده‌ای از شهرداری نیز از ابتدای جلسه حاضر باشد، اما حضور با تاخیر و برخی مباحث درخصوص پرونده واگذاری املاک در شهرداری و برج‌سازی در منطقه ۹ تهران موجب شد علیرضا جعفری نماینده حاضر شهرداری تهران در این نشست به بحث این آسیب‌شناسی ورود نکند.

تاوان عدول از مقررات

محمود کاشانی آغازکننده بحث در نشست ریشه‌های فساد شهری در دانشگاه تهران بود. این حقوقدان در طول بحث بر دو مساله انحراف از مقررات حرفه‌ای و عملکرد و صلاحیت برخی مدیران شهری تهران در گذشته متمرکز شد. کاشانی به اهمیت مقررات شهرسازی اشاره و اظهار کرد: یکی از مهم‌ترین دلایل پایه‌گذاری این نوع مقررات کنترل جمعیت‌پذیری شهر است. این حقوقدان کنترل جمعیت‌پذیری را یکی از دلایل زیست مطلوب‌تر شهری دانست و افزود: رعایت مقررات سقف جمعیت‌پذیری شهر مانع از افزایش تصاعدی و بی ضابطه جمعیت در شهرها خواهد شد.

وی در بیان مزایای تناسب جمعیت با محیط شهر گفت: آب و هوای سالم برای ساکنان،عبور و مرور روان و بالا نبودن آمار بزه‌های جمعیت از جمله دستاوردهای مدیریت جمعیت‌پذیری در شهرها است.استاد دانشگاه شهید بهشتی،پس از طرح این اصول و تاکید بر رعایت آن در شهرهای توسعه یافته به بحث تهران و چالش‌های به‌وجود آمده در آن ورود کرد.کاشانی در ریشه‌یابی تاریخی خود بر بازه زمانی انتهای دهه ۶۰ تا اواخر دهه ۷۰ متمرکز شد و اعتقاد داشت خشت کج مدیریت شهری در این دوره بنا شده است.او درخصوص این تاکید به دو دلیل اشاره کرد؛ صلاحیت حرفه‌ای و پایه‌گذاری روش جدید در درآمدزایی. در توضیح دلیل اول فقط به این نکته بسنده کرد که شهردار وقت تهران در آن دوران، از تخصص اداره شهر برخوردار نبوده است. خودداری شهرداران گذشته از فروش تراکم تا قبل از شهردار پنجاه و یکم (غلامحسین کرباسچی) مبنای چنین داوری بود.پس از آن، انرژی و زمان کاشانی صرف نقد سیاست فروش تراکم در شهر تهران شد. این صاحب‌نظر در حوزه حقوق خصوصی، تراکم‌فروشی را چوب حراج زدن به حقوق مالکانه مردم، نظم شهر و امنیت ملی کشور دانست.او با تاکید بر اینکه فروش تراکم انحراف از مقررات شهرسازی استاندارد است نتیجه گرفت: به‌واسطه این انحراف می‌توان فروش تراکم را «ارتشا» نامید و به‌دلیل کیفری بودن آن خواستار ورود قوه قضائیه به این مساله شد.

او با یادآوری سخنان ابتدایی خود درباره اهمیت کنترل جمعیت‌پذیری از راه مقررات شهرسازی گفت: به لحاظ علمی ثابت شده است که مهم‌ترین علل بزهکاری افزایش جمعیت است و رابطه دقیقی میان قوانین شهرسازی، نظم شهری وکنترل بزهکاری وجود دارد.او یکی از دلایل تغییرات آمار بزهکاری در ایران و کلان‌شهر تهران را عدول از این ضابطه و افزایش جمعیت شهر با فروش تراکم معرفی کرد.به گفته عضو پیشین هیات مدیره کانون وکلا،هوای آلوده شهر تهران،ترافیک سنگین، مشکلات آبی و بسیاری از چالش‌های کنونی شهر تهران معلول فروش تراکم است.کاشانی در این بخش از سخنانش بار دیگر به انتقاد از مدیریت کلان در شهرداری در اواخر دهه ۶۰ تا ۷۰ پرداخت و اظهار کرد:یکی از افتخارات شهردار وقت تهران افزایش درآمد شهر از ۶ میلیارد تومان به ۲۰۰ میلیارد تومان بود.کاشانی این درآمد‌زایی را به سبب آنکه از محل فروش تراکم حادث شده قابل افتخار ندانست و افزود: مدیران شهری پس از وی توانستند رکوردهای بالاتری از این محل ثبت کنند به‌طوری که در سه سال گذشته درآمد حاصل از تراکم‌فروشی نیمی از بودجه سالانه شهرداری را تشکیل می‌دهد.«در سه سال گذشته بودجه شهرداری تهران از ۱۵ هزار میلیارد تومان به بیش از ۱۷ هزار میلیارد تومان رسیده است و بررسی‌ها نشان می‌دهد فروش تراکم حدود ۵۰ درصد از منابع شهری را تشکیل می‌دهد.»کاشانی در جمع‌بندی سخنانش درآمدهای حاصل از محل تراکم‌فروشی و تغییر کاربری را فروش مقررات شهری در برابر پول توصیف و اظهار کرد: متاسفانه این ویروس از تهران به سایر شهرها نیز سرایت کرده است.

پیش‌بینی تهران 90 در دهه 40

حسین ایمانی جاجرمی، مدیر بررسی‌های شهری و منطقه‌ای موسسه مطالعات و تحقیقات اجتماعی با هدف جلوگیری از سوء تفاهم احتمالی و پرهیز از تفسیرهای سیاسی، سخنان خود را با یک بررسی علمی در دهه ۴۰ آغاز کرد.به گفته این دانشیار مطالعات توسعه اجتماعی اولین پیش‌بینی درباره وضعیت فعلی شهر تهران در سال ۱۳۴۱ انجام شده است. ایمانی جاجرمی ادامه داد: در آن تاریخ برخی آسیب‌های اجتماعی گزارش شده، معضلات ترافیکی، فقر و...در بررسی‌های آن زمان از سوی دانشگاه به مسوولان گوشزد شده است.جاجرمی تلاش داشت نشان دهد مشکلات کنونی مربوط به شخص یا یک جریان سیاسی نیست، بلکه در وضعیت کنونی هر کس به اندازه خود سهم دارد.این جامعه‌شناس با استناد به برخی نظرسنجی‌ها تلاش کرد تضعیف پیوند شهروندان با حکمرانان محلی را به تصویر بکشد. به گفته این جامعه‌شناس پژوهش ملی درخصوص اعتمادسازی با شرکت بیش از ۱۲ هزار نفر انجام شده است. در این پژوهش رتبه اعتماد به شهرداری‌ها از میان ۲۳ سازمان ۱۹ بود که به معنای کمترین میزان اعتماد عمومی به نهاد شهرداری است. جاجرمی به یک داده دیگر نیز اشاره و اظهار کرد: درخصوص آمادگی مردم برای مشارکت و کمک به سازمان‌ها نیز از بین ۱۶ سازمان، شهرداری رتبه ۱۴ رابه خود اختصاص داده که نشان‌دهنده کمترین میزان آمادگی مردم برای کمک و مشارکت با این سازمان است.او با تمجید از برخی اقدامات شهرداری تهران در تولید دانش شهری نسبت به وجود چنین تصوری در شهروندان هشدار داد و خواستار اقداماتی برای بهبود آن شد.این جامعه‌شناس برای ورود جزئی‌تر به بحث به تعریف فساد و انواع آن پرداخت. از نگاه ایمانی جاجرمی فساد، حرکت کردن برخلاف خط مشی عمومی کشور، سوءاستفاده از مقام و اتخاذ تصمیمات خلاف قوانین است. او فساد را در سه سطح خرد، سازمان یافته و بزرگ قابل دسته‌بندی دانست و افزود: فساد خرد در رشوه نمایان می‌شود اما فساد سازمان یافته به معنای آن است که بقای نظام‌ها به وجود فساد وابسته است.این جامعه‌شناس خطرناک‌ترین نوع فساد را فساد بزرگ عنوان و اظهار کرد:این نوع فساد زمانی اتفاق می‌افتد که صاحب‌منصبان ارشد با هدف کسب سود در طرح‌های بزرگ اعمال نظر کنند. به باور این عضو هیات علمی دانشگاه، فساد در شهرداری‌ها ریشه تاریخی دارد و باکیفیت حکمرانی در ارتباط است.او نیز سیاست فروش تراکم را موجب فعال شدن شهرداری در حوزه ساخت و ساز عنوان و اظهار کرد: بر اثر این سیاست هم‌اکنون شهرداری‌ها یکی از نهادهای قدرتمند در این عرصه هستند. او با اشاره به کسب درآمدهای کلان از محل فروش تراکم گفت:ترکیب درآمد شهرداری به این شهرداران اجازه جذب نیروی انسانی گسترده را داده است.به گفته جاجرمی، شهرداری هم اکنون به‌واسطه داشتن منابع مالی و انسانی دامنه عمل گسترده‌ای دارد و می‌تواند در مقاطعی دولت را نیز به چالش بکشد. او فروش تراکم را عاملی برای برخی اتحادهای مخرب در شهر دانست و افزود: بر اثر این اتحاد اشکالی از فساد در اداره شهر در دوره‌های مختلف به چشم می‌خورد.جاجرمی یکی از آثار فساد را افزایش هزینه‌های ساخت و ساز به شکل غیر واقعی معرفی کرد و افزود: با کنترل فساد می‌توان با ارقام پایین‌تر و کیفیت بهتر زیر ساخت‌ها را تقویت کرد. جاجرمی با اشاره به دو هدف شهرداری در دوره اخیر گفت: مدیریت شهری افزایش درآمد و تبدیل شهرداری از یک سازمان خدماتی به نهاد اجتماعی را سر لوحه کار خود قرار داده بود. او شهرداری را در تحقق کمی هدف افزایش درآمد موفق دانست؛ اما به‌واسطه آنکه این موفقیت از محل فروش تراکم به دست آمده آن را مستحق تشویق ندانست. وی اما هدف رسیدن به نهاد اجتماعی را کاملا شکست خورده توصیف و اظهار کرد: شهرداری به‌جای آنکه به سوی تبدیل شدن به یک نهاد اجتماعی حرکت کند تبدیل به بنگاه اقتصادی و سیاسی شده است.او رقابت‌های سیاسی برای ورود به شورای شهر و برخی رفتارها از سوی مدیریت شهری در دوره‌های گذشته را مصداقی برای این داوری عنوان کرد.

سهم شهرداری‌ها از رانت اقتصادی

آخرین محور نشست به رویکرد اقتصادی بروز فساد در مدیریت شهری اختصاص داشت. فردین یزدانی صاحب نظر اقتصادی و مدیر علمی طرح جامع مسکن سخنان خود را در دو بخش دسته‌بندی کرد. بخش اول پاسخی به تحلیل ارائه شده از سوی محمود کاشانی بود و در بخش دوم به توضیح دلایل و وجود سیاست‌های انحرافی در اقتصاد شهری پرداخت.یزدانی گرچه سیاست تراکم را در بر هم ریختگی بازار مستغلات دخیل می‌داند، اما تاکید کرد به‌جای تمرکز بر اشخاص باید به ساختارها و رویکردها توجه داشت.او نوع نگاه دولت وقت را نئولیبرالیسیم اقتصادی توصیف و اظهار کرد: شرایط پس از جنگ، ضرورت بازسازی و کمبود منابع موجب شد تا دولت به‌دنبال کوچک کردن اندازه و حجم خود باشد. به گفته یزدانی خصوصی‌سازی و خوداتکایی نهاد‌های عمومی از ارکان این سیاست بود. این کارشناس اقتصادی معتقد است: آنچه موجب دنبال کردن سیاست فروش تراکم در تهران و تولید رانت شهری در آن دوران شد سیاست قطع بودجه دولت و خودگردان شدن شهرداری‌ها بود.یزدانی نتیجه گرفت در مقصریابی این وضعیت بیش از آنکه انگشت به سمت افراد برود باید به سوی رویکردهای حاکم بر دولت مرکزی نشانه گرفت. یزدانی در بخش دوم سخنان خود ابعاد اقتصادی سیاست فروش تراکم و نقش آن در انحراف و اختلال‌های به‌وجود آمده را بررسی کرد.مدیر علمی طرح جامع مسکن سیاست فروش تراکم را زمینه ساز شراکت اقتصادی شهرداری با بساز و بفروش‌ها دانست و افزود: صدور مجوزهای تغییر کاربری و فروش تراکم برای شهرداری محل وصول درآمد آسان و برای بساز و بفروش فرصت کسب سود کلان شد.او با بازخوانی سابقه این شراکت گفت: در ابتدا سهم شهرداری‌ها در رانت‌های تولید شده قابل ملاحظه بود؛ به‌گونه‌ای‌که در دهه ۷۰ از هر ۱۰۰ تومان رانت تولید شده ۳۵ تومان نصیب شهرداری و مابقی به سرمایه‌گذاران در مستغلات می‌رسید.او ادامه داد: اما به مرور و با قدرت یافتن سازندگان سهم شهرداری کاهش یافت و در حال حاضر این سهم به ۱۰ درصد رسیده است.کاهش سهم شهرداری از ۳۵ درصد به ۱۰ درصد نشانه‌ای از تضعیف قدرت مدیریت شهرداری در اداره شهر و افزایش قدرت سرمایه‌گذاران مستغلات از سوی یزدانی توصیف شد.به گفته وی، این بر هم خوردن موازنه موجب می‌شود سازندگان از قدرت خود برای کسب امتیاز و رانت استفاده کنند و اجازه ندهند اداره شهر بر اساس موازین حرفه‌ای انجام شود.او ادامه داد: احتمال می‌رود اگر روزی تصمیم بر تغییر رویه در فروش تراکم شود گروه صاحب منفعت تلاش می‌کند با ترفندهای مختلف مانع اجرایی شدن این تصمیم درست شود.مدیرعلمی طرح جامع مسکن با بیان اینکه رویکرد فروش مقررات به تدریج به سمت دهداری‌ها و وزارت مسکن سوق داده شد، افزود: شبکه‌ای از نظام مدیریت شهری و منطقه‌ای ایجاد شده که درآمد آن وابسته به زمین است.او گفت: به‌عنوان مثال براساس تحقیقی که در منطقه آزاد کیش انجام شده مهم‌ترین عامل روند رو به رشد قیمت زمین در این منطقه سازمان منطقه آزاد است؛ زیرا ۷۵ درصد درآمد آن ناشی از فروش زمین است. بنابراین امروزه فروش قوانین مدیریتی در همه عرصه‌ها ایجاد شده که از جمله می‌توان به فروش مجوز طرح ترافیک اشاره کرد که به معنای فروش آلودگی است.

او این رویه‌ را یکی از موانع توسعه ملی توصیف کرد و افزود: بخش زیادی از سرمایه‌های ملی به‌جای آنکه در تمامی بخش‌های اقتصادی توزیع شود فقط در بخش مسکن انباشت شده است. او با اشاره به اینکه در حال حاضر ۹۰ درصد هزینه سرمایه‌گذاری در شهر تهران مربوط به زمین است، گفت: این حجم هزینه اجازه نمی‌دهد سرمایه در کشور تشکیل شود. مدیرعلمی طرح جامع مسکن با تصریح بر اینکه این فساد نرخ تورم عمومی را افزایش می‌دهد و فقر در جامعه روند صعودی می‌یابد خواستار کاهش سطح فساد از طریق تمرکززدایی مدیریتی شد.