گذری به دوره‌های مجلس شورای ملی

محمد مروار کارنامه مجلس در عهد اول مشروطه، حاکی از بلاتکلیفی و ناکامی مجلس در تحقق آرمان‌های مشروطه است. هر چند مجلس به‌عنوان مناسب‌ترین بستر جهت اصلاحات مدنظر مشروطه‌خواهان بود، اما در مرحله عمل، نظرات نخبگان و سران مشروطه نسبت به آن متفاوت از کار در آمد. در عصر دوم و سوم مشروطه، رضاشاه و محمدرضاشاه از طرفی بر ضرورت تحقق اندیشه‌های مشروطه‌خواهی و حکومت قانون صحه می‌گذاشتند و از سوی دیگر می‌خواستند خود را پادشاهی مقتدر و سنت‌گرا نشان دهند از این رو چندان پایبند اصول پارلمانتاریستی و مشروطه‌خواهی نبودند. در دوره پهلوی اول و دوم، مجلس به طور کامل تحت سیطره شاه بود. آنها و همفکرانشان درصدد بودند ظاهر قانون اساسی را رعایت کنند و مجلس را دایر و سرپا نگه‌ دارند، اما مجلس در تمام این دوران مهر تاییدی برای اعمال و اوامر شاهانه به حساب می‌آمد. جایگاه مجلس در دوره مشروطه در نتیجه مبارزات گسترده مردم و اتحاد و اتفاق طبقات مختلف در برابر استبداد حاکم، سرانجام در تاریخ ۱۴ جمادی‌الثانی ۱۳۲۴، فرمان مشروطیت توسط مظفرالدین شاه صادر شد. این مساله در ابتدای امر با استقبال مردم و آزادی‌خواهان مواجه شد؛ زیرا به صراحت به تشکیل مجلس شورای ملی و تدوین نظام‌نامه انتخاباتی اشاره کرده بود، اما پس از انتشار فرمان، مشروطه‌خواهان آن را کافی ندانسته و به جمع‌آوری نسخ فرمان پرداختند؛ چون نه تنها از توده مردم یعنی ملت نامی در آن برده نشده بود، که برخی مفاد آن نیز دارای ابهام بود و این احتمال وجود داشت که مورد استفاده سوء‌مخالفان مشروطیت قرار گیرد. بر اثر اعتراضات وارده، مقرر شد جلسه مشترکی بین نمایندگان آزادی‌خواهان و مشیرالدوله تشکیل شود و درباره نکات مبهم فرمان، بحث و تبادل نظر صورت گیرد و در نتیجه این جلسه و با همکاری صدراعظم، مظفرالدین شاه فرمان دیگری(۱) صادر کرد که متمم فرمان نخست بود. انتشار این فرمان با رضایت عمومی و پایان تحصن سفارت انگلیس و مهاجرت قم همراه بود. در ۲۷ جمادی الثانی ۱۳۲۴، جلسه‌ای با دعوت دولت و با حضور علما، وزیران، درباریان، رجال، تجار معروف و اصناف تشکیل شد؛ این جلسه برای افتتاح مجلس موقتی بود که می‌بایست نظام‌نامه انتخابات و سایر امور مربوط به مجلس را مورد بررسی و تصویب قرار دهد. افراد این مجلس اگر چه عنوان نمایندگی ملت را از طریق انتخابات عمومی نداشتند، اما از نظر تاریخی دارای اهمیت زیادی بودند؛ زیرا از این جلسه به‌عنوان نخستین مجلس موسسان (۲) و نخستین مجلس شورای ملی (۳) یاد شده است. مجلس مزبور که به نام «مجلس موقتی» معروف شده بود، هفته‌ای دو بار تشکیل جلسه می‌داد و کمیته‌ای را مامور تدوین نظام‌نامه انتخابات کرد. (۴) به این صورت مشروطیت سبب ورود ایرانیان به دنیای جدید شد و فصل نوینی را در مناسبات اجتماعی ـ سیاسی ملت ایران گشود. با این نهضت، استبداد مهار شد و نهادهای دموکراتیک پدیدار گشت. در راس این نهادها مجلس قرار داشت که اساس نظام مشروطه به حساب می‌آمد و از آن جا که پایه و اساس حکومت از ملت و اراده عمومی ناشی می‌شد و این امر در مجلس متجلی می‌گردید، نماد واقعی مشروطیت و رکن رکین آن محسوب می‌شد. جایگاه واقعی مجلس نه به دلیل ترکیب نمایندگان آن، که ریشه در مبانی حقوقی نظام مشروطه و ملهم از قانون اساسی آن بود(۵) که در صدد بود تا از بروز دیکتاتوری به هر شکل ممکن جلوگیری شود و مجلس را در موضعی برتر قرار دهد. به این دلیل در قانون اساسی هیچ ساز و کاری به منظور انحلال مجلس توسط شاه در نظر گرفته نشده بود به طوری که سیدحسن تقی‌زاده، از مجلس به‌عنوان یک «دیکتاتور روشنگر» (۶)نام می‌برد. در این دوره، مجلس به‌عنوان مرکز ثقل تحولات کشور ایفای نقش می‌کند، چنانچه سرگذشت دلخراش مجالس نخستین عهد مشروطه، خود حاکی از نقش و اهمیت بسزای این نهاد است. جایگاه بلند مجلس در نظام مشروطه تا مدت‌ها این نهاد را به صحنه‌گردان اصلی رویدادها و جریان‌های جاری کشور تبدیل کرد و در عین حال، به علت وظایف و اختیارات گسترده‌اش، از درون و بیرون تحت فشارهای مضاعف قرار داشت و به کانون بحران تبدیل شده بود. هر تنش سیاسی یا اقتصادی بر فعالیت‌های مجلس اثر مستقیمی داشت و حاد بودن این بحران‌ها گاه مجلس را تا آستانه انحلال پیش می‌برد؛ تجربه سه مجلس آغازین مشروطه، موید این مطلب است. (۷) فترت‌های طولانی و جلوگیری از افتتاح به‌موقع مجلس و تقلبات انتخاباتی در این دوران از اهمیت مجلس حکایت می‌کرد. تکامل نیافتگی بسترهای دموکراتیک از یک سو و حضور قوی اقشار اجتماعی ماقبل مدرن از سوی دیگر، مجلس را به میدان منازعات قدرت‌طلبانه و کشمکش‌های صنفی و سیاسی تبدیل نمود که پیامدهای آن افزایش بحران و ناپایداری سیاسی بود. (۸) تا آنجا که بعد از جنگ جهانی و بروز اغتشاشات سیاسی ـ اقتصادی در جامعه، مشروطه به انفعال کشیده شد و زمینه برای دیکتاتوری رضاشاه فراهم گردید. مجلس به‌عنوان ثمره انقلاب مشروطه و مظهر استقلال کشور مورد حمایت اقشار مختلف جامعه قرار گرفت به گونه‌ای که تحصیلکردگان، روشنفکران مختلف، روحانیون و حتی محافظه‌کاران به آن معتقد بودند و از آن حمایت می‌کردند. ناگفته نماند که عده‌ای نیز به دلیل جاه‌طلبی و اینکه از مجلس به‌عنوان پایگاهی جهت رسیدن به مقام و موقعیت بهتر استفاده کنند به آن علاقه نشان می‌دادند. مردم خواهان مجلسی بودند که نمایندگان آن منتخب خودشان باشند نه منتخبان شاه و دربار، بنابراین مجلس اول پس از تنظیم نظام‌نامه داخلی خود، به اولین اقدامی که مبادرت نمود تهیه و تدوین قانون اساسی و در واقع ایجاد و خلق مشروطیت بود. مشروطه‌خواهان برقراری مجلس شورا را به‌عنوان راه‌حل نهایی حل مشکلات خود تصور می‌کردند، اما به دلیل فراهم نبودن بستر سیاسی ـ اجتماعی در جامعه، نه تنها چنین مساله‌ای به وقوع نپیوست که مشکلات عدیده جدیدی نیز بر مشکلات گذشته افزوده شد؛ زیرا مهم‌ترین هدف تشکیل مجلس، یعنی تحدید دیکتاتوری محقق نشد و حتی بیش از گذشته نمود پیدا کرد. یکی از مشکلاتی که مشروطه‌خواهان با آن روبه‌رو بودند، رابطه مجلس با شاه و دولت یا با دول خارجی و مخالفین مشروطه بود که به دلیل عدم تجربه کافی برای حل مشکلات، موجب بسته شدن مجلس و ایجاد دوره‌های فترت گشت؛ در حالی که مهم‌ترین اصل از نظر مشروطه‌خواهان، باز نگه داشتن مجلس و برپا بودن مشروطه بود. دوره‌ای که از انقلاب مشروطیت تا مجلس پنجم را شامل می‌شود، دوره‌ای بسیار حساس و مهم و شاید در تمام تاریخ معاصر ایران بی‌نظیر باشد. وقوع جنگ جهانی، تجاوز بیگانگان و قیام‌های داخلی، همگی باعث تضعیف هرچه بیشتر دولت مرکزی ‌شدند.(۹) در پایان دوره ۱۹ ساله اول مشروطیت، شاهد تجدید دیکتاتوری و تغییر سلطنت از قاجار به پهلوی و محدود شدن دستاوردهای مختلف انقلاب مشروطه هستیم. در این دوره علاوه بر مشکلات و نارسایی‌های نهادی و قانونی در کار مجلس؛ مانند اصل حدنصاب نمایندگان، دوره کوتاه مدت دو ساله مجلس، مشکل رسیدن نمایندگان از ولایات به تهران و بررسی طولانی‌مدت اعتبارنامه‌های نمایندگان که همگی بر عملکرد مجلس تاثیر مستقیم داشتند، مداخلات گسترده نیروهای خارجی و جناح‌های محافظه‌کار و مستبد داخلی نیز بر عملکرد مجلس تاثیرگذار بود و باعث ایجاد فترت‌های طولانی و افزایش آسیب‌پذیری مجلس ‌شد. یکی از مباحث مهم در مورد مجالس دوره مشروطه، مساله چالش و کشمکش بین دولت و مجلس بود. با وجود اینکه روابط مجلس و دولت از لحاظ قانونی در قانون اساسی و آیین‌نامه‌های مختلف به وضوح تصریح شده بود، اما در عمل، این روابط تغییرات قابل توجهی می‌کرد، به طوری که دولت‌ها در مواقعی که در موضع قدرت قرار داشتند در تصویب و رد لوایح مجلس نقش حائز اهمیتی ایفا می‌کردند؛ (۱۰) البته در عهد اول مشروطه به جز دوره بعد از کودتا چنین امری محقق نشده است. جایگاه مجلس در دوره رضاشاه: در زمان سلطنت رضاشاه ۸ دوره انتخابات مجلس شورای ملی (دوره‌های ششم تا سیزدهم) برگزار شد که هفت دوره آن در زمان سلطنت وی افتتاح شد و دوره سیزده در اوایل سلطنت محمدرضاشاه فعالیت خود را آغاز نمود. نحوه برگزاری انتخابات دوره رضاشاه نتیجه تحولاتی بود که در فاصله بین سال‌های ۱۳۰۴ـ ۱۲۹۹ ش. در ایران به وقوع پیوست. رضاشاه به مرور زمان بر قوه مجریه تسلط یافت و از آنجا که انتخابات مجلس توسط قوه مجریه برگزار می‌شد، به آسانی ‌توانست نخست از طریق وزارت دربار و سپس از طریق وزارت داخله در امور انتخابات مجلس شورای ملی دخالت کند. عملکرد هشت مجلس دوره رضاشاه مبین این امر است که تاریخ سیاسی ایران پس از مشروطه، هیچ‌گاه این‌گونه انتخابات بی‌محتوا و بی‌دخالت مردم را به یاد ندارد. انتخاب رضاشاه به‌عنوان نخستین شاهی که در ایران مشروعیت خود را منحصرا از مجلس دریافت داشته بود، مساعی شاه در انجام انتخابات به موقع و عدم فترت آن در سراسر سلطنت وی که تا قبل از آن سابقه نداشته، شرکت نمایندگان متعدد و نوگرای مجلس در هیات دولت و نقش مؤثر آنها در روند اصلاحات، بیانگر این واقعیت است که مجالس دوره رضاشاه چندان هم عناصر بلااثر نبوده‌اند؛ (۱۱) هر چند که در میان تعامل قدرت میان دولت، مجلس و شاه و جایگاه هر یک از آنها در توزیع قدرت سیاسی نکاتی قابل توجه وجود دارد. از این پس رضاشاه با دخالت در امر انتخابات، مجلسی وفادار و مطیع فرامین خود پدید آورد که هم چون مهر لاستیکی و ابزاری بی‌اراده به نهادینه کردن تصمیمات شاه و وجه قانونی بخشیدن به برنامه‌های شبه مدرنیستی وی پرداخت و زمینه تحکیم دیکتاتوری او را فراهم نمود. در دوره رضاشاه با توجه به ثبات سیاسی حاکم بر جامعه، عمر دو ساله مجلس با آرامش سپری می‌شد و انتخابات مجالس بر خلاف انتخابات دوره اول تا ششم، بدون فترت آغاز می‌شد و در تاریخ قانونی، مجلس کار خود را شروع می‌کرد. رضاشاه چارچوب تشریفاتی حکومت مشروطه و قلب آن یعنی مجلس را به صورت تشکیلاتی فرمایشی به منظور به اجرا در آوردن تصمیمات خود در آورد. به عبارتی عمر دموکراسی پارلمانی ایران با تشکیل دوره ششم مجلس به سر آمد و شاید از همان زمان بود که اصطلاح «مجلس فرمایشی» متداول گردید.(۱۲) رضاشاه با قبضه‌کردن قدرت در ید بلامنازع خود، همه نیروهای سیاسی و مخالفان داخلی‌اش را یا سرکوب کرد، یا وادار به اطاعت نمود، یا از میان برد و راه را برای اغراض خود هموار ساخت. از دوره ششم مجلس شورای ملی به بعد براساس قانون اساسی، پنج ماه مانده به آخر هر دوره، فرمان انتخابات صادر می‌شد و سه ماه مانده به آخر هر دوره، انتخابات در سراسر کشور آغاز می‌شد و تقریبا قبل از پایان مجلس، انتخابات تمام کشور به پایان می‌رسید. روش رضاشاه در انتخاب نمایندگان مجلس چنان بود که قبل از شروع انتخابات، لیستی از اسامی نامزدهای مورد اعتماد دولت از استانداران، فرمانداران، افراد لشکری و فرماندهان ارتش و شهربانی محلی اخذ می‌شد و پس از تایید توسط دولت، دربار و شاه جهت انتخابات آماده می‌شدند. در مورد کیفیت انجام این کار در منابع چنین آمده است: «طرز انتخاب در آن زمان چنین بود که قبل از رسیدن موعد انتخابات، اعلی‌حضرت در همه‌جا از استانداران و فرماندهان و بعضی اوقات از شهربانی هم، هر یک جداگانه نظر عمومی مردم هر شهرستان را می‌خواست، از آنها سوال می‌شد چه اشخاصی مورد احترام و توجه مردم می‌باشند. وقتی آن صورت‌ها می‌رسید بین آنها یکی را که بیشتر مورد نظر قرار گرفته بود و خود نیز می‌پسندید انتخاب می‌کرد و دستور می‌داد به انتخاب او کمک شود و همان شخص انتخاب می‌شد، منتخب مزبور دیگر باقی می‌ماند و هر دوره‌ تجدید انتخاب می‌شد مگر اینکه شکایتی از او می‌رسید یا رفتاری جز انجام وظایف قانون‌گذاری از او ناشی می‌شد، در این صورت به تغییر آن نماینده به همان کیفیت خواستن اسامی جدید از معتمدین و محترمین محل اقدام می‌شد.»(۱۳) در مقایسه مشاهده می‌شود با وجود تمام مشکلات، باز از دوره اول تا پنجم سیاستمداران، افراد ملی و مورد احترام مستقل، به دلیل مشارکت مردم وارد مجلس می‌شدند، اما از دوره ششم همه‌چیز انتصابی شد. نقش تیمورتاش در این باره حائز اهمیت بود، به طوری که سرنوشت دوره‌های ششم تا نهم کاملا در دست وی بود. با حذف تیمورتاش، دفتر مخصوص شاهنشاهی به جای وزارت دربار متصدی امور شد. در مورد دخالت دولت و دربار و شاه در انتخابات دوره رضاشاه باید گفت در ابتدا به تدریج بر دامنه و شدت آن افزوده می‌شد، سپس این دخالت‌ها از دوره هفتم به بعد سازمان یافته و سراسری به اجرا در آمد و در نهایت دخالت حاکمیت در انتخابات نه تنها انکار نمی‌شد، بلکه از آن دفاع نیز می‌شد. در دوران رضاشاه، نمایندگان مجلس به اندازه‌ای حالت انفعالی به خود گرفته بودند که خود شاه نیز گفته بود به نمایندگان تفهیم کنید در مجلس به انتقاد بجا از دولت بپردازند، البته حدود این انتقادها معین بود، تا آن جا انتقاد مجاز بود که به گاو و گوسفند او برنخورد. (۱۴) ‏ارجاعات: ۱. برای متن فرمان نک: احمد کسروی، تاریخ مشروطه ایران، صص ۱۲۰ ـ ۱۱۹ و مشروح مذاکرات دوره اول، ص۵ ۲. زهرا شجیعی، نخبگان سیاسی از انقلاب مشروطیت تا انقلاب اسلامی، انتشارات سخن، چاپ چهارم، تهران ۱۳۲۷، ص ۱۳۲ ۳. حبیب دادفر، پارلمان، چ اطلاعات، تهران ۱۳۴۳، ص ۸۹ ۴. مهدی ملکزاده، تاریخ انقلاب مشروطیت ایران، علمی، تهران ۱۳۶۳، ج ۳، صص ۳۸۸ - ۳۸۵ ۵. علیرضا ملائی توانی، مجلس شورای ملی و تحکیم دیکتاتوری رضاشاه، انتشارات مرکز اسناد انقلاب اسلامی، تهران ۱۳۸۱، ص ۱۳ ۶. سیدحسن تقی‌زاده، تاریخ مجلس شورای ملی ایران، برلین ۱۹۱۹، صص ۳۰- ۲۵ ۷. علیرضا ملائی توانی، مشروطه و جمهوری، نشر گستره، تهران ۱۳۸۱، ص ۱۲۸ ۸. همو، مجلس شورای ملی و تحکیم دیکتاتوری رضاشاه، ص ۱۵ ۹. منصوره اتحادیه (نظام مافی)، مجلس و انتخابات از مشروطه تا پایان قاجاریه، نشر تاریخ ایران، تهران ۱۳۷۵، ص ۵ ۱۰. برای تفضیل قضیه نک: فخرالدین عظیمی، بحران دموکراسی در ایران ۱۳۴۰ - ۱۳۳۴، ترجمه عبدالرضا هوشنگ مهدوی، بیژن نوذری، البرز، تهران، ۱۳۷۴، صص ۱۶ - ۱۵؛ محمد ترکمان، آرا و اندیشه‌های مدرس، ص ۵۷، برای نمونه نک: روزنامه قانون، شماره ۴۹ - ۳۶، شعبان ۱۳۴۰ ق ۱۱. محمد وحید قلفی، مجلس و نوسازی در ایران، نشر نی، تهران ۱۳۷۹، ص ۱۹ ۱۲. پیتر آوری، تاریخ معاصر ایران، ترجمه محمد رفیعی مهرآبادی، ج ۲، موسسه مطبوعاتی عطائی، تهران بی تا، ص۱۸ ۱۳. عباس مسعودی، اطلاعات در یک ربع قرن، اطلاعات، تهران ۱۳۲۹، ص ۲۱۸ ۱۴. مجید تفرشی، چهل سال در صحنه، رسا، تهران ۱۳۶۸، ص ۱۹۲