برنامه‌ریزان سازمان برنامه از نگاه مشاوران هاروارد- ۷
مدیران سازمان برنامه و بودجه و تحولات آن
در سال‌های پس از پایان جنگ دوم جهانی، ایالات متحده آمریکا خود را سردمدار جهان آزاد نشان داد و بزرگ‌ترین رسالت خود را مبارزه با کمونیسم جهانی معرفی کرد. این ادعا و این خواسته آمریکایی‌ها چیزی نبود که به آسانی اثبات شود و به سهولت به دست آید و باید برای آن کاری می‌کرد.
دانشگاه تهران، تربیت کننده نیروی انسانی
در سال‌های پس از پایان جنگ دوم جهانی، ایالات متحده آمریکا خود را سردمدار جهان آزاد نشان داد و بزرگ‌ترین رسالت خود را مبارزه با کمونیسم جهانی معرفی کرد. این ادعا و این خواسته آمریکایی‌ها چیزی نبود که به آسانی اثبات شود و به سهولت به دست آید و باید برای آن کاری می‌کرد. یکی از اقدام‌‌های آمریکایی‌ها کمک‌های فنی، اعتباری و اقتصادی برای تاسیس نهادهای توسعه‌ای و اجرای طرح‌های عمرانی بود. ایران به دلیل نزدیکی با اتحاد جماهیر سوسیالیستی شوروی که پرچم کمونیسم جهانی را در دست گرفته بود، قرار داشت و یکی از اولویت‌های آمریکایی‌ها، دور نگهداشتن کشورما از پیوستن به اردوگاه سوسیالیست‌ها و کمونیست‌های جهان بود. آمریکا در دهه ۱۳۳۰ راه چاره را در ایجاد سازمان برنامه و بودجه دید. این سازمان اما نیاز به مشاور داشت که از دانشگاه هاروارد آمده بودند. آنچه می‌خوانید تحلیل سرپرست گروه مشاوران هاروارد در باره نیروی انسانی موجود درایران است که باید در سازمان برنامه و بودجه فعالیت می‌کردند.
جریانات نامعلوم سیاست در ایران، هرچند با مسائل یاد شده یقینا ارتباط دارند، اما همه امور را تحت‌الشعاع خود قرار می‌دهند. قبلا مطالبی درباره شکل و صورت (یا بی‌صورتی که لفظ مناسب‌تری است) سیاست در ایران، تاثیر آن بر دیوان‌سالاری و فرآیند سازگاری و انطباق صاحبان مشاغل دولتی با مقتضیات آن گفته شد. این عوامل بر جریان حیات خود سازمان دولتی تاثیری دارند که توصیف این تاثیرات دشوارتر از تصور آن است. الگوی پیچیده و همواره ناپایدار اتحادهایی که در درون سازمان‌های دولتی شکل می‌گیرد- این اتحادها به‌طور علی‌السویه عناصر «داخل» و «خارج» سازمان را در بر می‌گیرد- و منافع گروهی یا حتی شخصی آن را تداوم می‌بخشد سبب می‌شود که القای اندیشه وفاداری و تعلق خاطر به هر پدیده مجردی چون سازمان یا یک اندیشه عملا ناممکن شود. چون چنین علایقی عامل برتر در محاسبه موفقیت‌ها یا پیشرفت‌ها در سازمان نیست. نمی‌توان انتظار داشت که در نتیجه این علایق انضباط سازمانی شکل بگیرد.
هرج و مرج که آینه تمام‌نمای سیاست در ایران است، علاوه بر تاثیر تفرقه‌افکنانه خود، بازیگران نظام سیاسی کشور را دچار پریشانی و آشفتگی مداوم می‌کند. همان‌طور که قبلا بیان شد همکاران ایرانی ما به‌رغم آنکه کم و بیش غربزده بودند به دلیل خاستگاه، سنت، خلق و خوی و تمایلات خود پاره‌ای از نظام طبقاتی بودند که آنان را وامی‌داشت تا خود را در بازی تاریخی سیاسی در ایران غرق کنند؛ حتی اگر این بازی برای بقایی باشد که خود آن را می‌فهمیدند. آنان کم‌و‌بیش در آرزوی رسیدن به رهبری سیاسی جامعه بودند و انصافا که عده‌ای از آنان غربی شدن را در درجه اول اهرمی در جهت تحقق این هدف تلقی می‌کردند. همان‌طور که در ادامه مطلب روشن خواهد شد، همین کافی بود تا این عده اعمالی را بروز دهند که عقل اداری و مسوولیت سیاسی واقعی هیچ یک نمی‌توانست آن را توصیه کنند. ما به این مسائل بعدا و در جای خود خواهیم پرداخت.
هر موج جاری بر سطح سیاست در ایران همچون امواج جزر و مدی که معمولا آثار تضعیف‌کننده دارند نه تحرک‌بخش، به سرعت در واحدهای مختلف مدیریت امور اقتصادی جریان می‌یافت. در این کشور، هر بحران، شبه‌بحران یا احتمال وقوع بحران واکنشی را اقتضا می‌کند که طی آن موقعیت سیاسی گروه‌ها و اشخاص بارها ارزیابی می‌شود. مساله صرفا این نیست که بحث‌های داغ کارکنان مدیریت امور اقتصادی و نیز تعمقات درون‌گرایانه آنان سبب می‌شود که ساعت‌های کاری بیشماری اتلاف شود، بلکه تاریخ گذشته این بحران‌ها و چشم‌انداز آن در آینده چنان بود که اکثر همکاران ما قادر نبودند دست‌کم به دیدگاهی برسند که در درجه اول بر عینیت حرفه‌ای متکی باشد. در این بحث‌ها نتیجه‌گیری‌ها همچون موفقیت‌های سیاسی واهی و غیرواقعی بودند. اینها مطالب گمراه‌کننده‌ای است که براساس آن نمی‌توان برنامه توسعه تدوین کرد.
برنامه‌ریزی کارآمد ریشه در واقعیت‌های سیاسی و اجتماعی جامعه دارد. برنامه‌ریز نیز باید با کلیه پدیده‌های اجتماعی پیرامون خود که در واقع مواد کارگاه برنامه‌ریزی هستند پخته و حساب‌شده همراهی و همدلی کند. در این باره، دست‌کم دو مطلب روشن است. اولا برنامه‌ریز باید این ظرفیت را داشته باشد که بتواند این پدیده‌ها را به دور از احساسات و تصورات ذهنی نظاره کند (البته این کاملا جدا از مهارت‌های خاصی است که شاید وی برای برخورد با این پدیده‌ها داشته باشد.) منظور این نیست یا قصد تلقین این نظر را نداریم که برنامه‌ریز باید در برج عادی بنشیند. بی‌شک به سختی می‌توان به ترکیب بهینه دو خصوصیت لازم برای برنامه‌ریز یعنی همدلی با پدیده‌های اجتماعی و بی‌تفاوتی نسبت به آنها دست یافت و برای ایجاد چنین ترکیبی مسلما فرمول سحرآمیزی نساخته بودیم. اما کاملا روشن بود که اگر برنامه‌ریز ایرانی نسبت به هر نیروی گذرا در زندگی سیاسی جامعه عکس‌‌العمل نشان بدهد - به تصور اینکه نیروی فوق مخرب است- فعالیت وی کارسازی لازم را نخواهد داشت.مطلب دوم که کاملا با مطلب اول ارتباط دارد، این حقیقت است که برنامه‌ریز نمی‌تواند صرفا با تکیه بر عوامل متغیر برنامه‌ریزی کند. در برنامه‌ریزی باید عوامل ثابتی وجود داشته باشد که بتوان آنها را به عنوان مبنا، اگرچه نه عوامل اساسا تغییرناپذیر، پذیرفت. اینکه بگوییم در برنامه‌ریزی اجتماعی این عوامل ثابت را باید در نهادها، فلسفه‌های اجتماعی و آرمان‌های خود جامعه جست‌و‌جو کرد به نوعی، توضیح واضحات است. مشخص کردن و شناسایی این عوامل ثابت (و تعیین درجه اهمیت آنها) در هر جامعه‌ای کاملا دشوار است، چه رسد جامعه توسعه‌نیافته‌ای که در آن این ویژگی‌ها اساسا ساخت و طرح نامشخص و فاقد شکل معین دارد. مع‌ذلک، مسوولیت بنیادی شناسایی و تعریف این مشخصه‌ها بر عهده کارکنان ایرانی سازمان برنامه بود.
اما وجود ابهام کاملا درباره موقعیت و جایگاه فردی آنها (که آنچه تاکنون گفته شده تا حدودی آن را مشخص کرده است) سبب می‌شد که انجام این وظیفه برای آنها غیرممکن باشد. در همان حدی هم که این وظیفه انجام می‌شد، مشخصا دخالت دادن داوری‌های مشاوران خارجی را باز می‌تاباند.
لحن توجیهات بالا زننده است. شاید زنندگی آنچه در بالا گفته شد تفسیری بدیهی داشته باشد. اگر چنین است، همان امتیازات محدودی هم که تحلیل و بررسی ممکن است داشته باشد از دست می‌رود. در این قسمت ما کوشیدیم تا با واقع‌بینی کامل، وضعیتی را تشریح کنیم که افراد دخیل در آن حد زیادی قربانی شرایط آن بوده‌اند. فایده‌ای ندارد که رفتار کسانی را مورد انتقاد قرار دهیم که در اغلب موارد از روی ضرورتی به قواعد جامعه گردن نهاده‌اند که ولو به اکراه جزئی از آن هستند. به این ترتیب انتقاد کردن از رفتار آنان نتیجه‌ای ندارد. از طرف دیگر، توجیه کردن یا معذرت‌خواهی برای این رفتار، این نتیجه گریزناپذیر را عوض نخواهد کرد.
برنامه‌ریزان ایرانی که در داخل تحصیل کرده بودند
در ماه‌های آخر کار گروه دوم مشاوران هاروارد در ایران، شمار روزافزونی از ایرانیان که در دانشگاه‌های کشور خود تحصیل کرده بودند به جمع کارکنان مدیریت امور اقتصادی پیوستند یا متقاضی استخدام در این مدیریت بودند. آنان فقط در پست‌های پایین سازمان برنامه استخدام شدند و با توجه به اینکه شرایط حاکم تلاش‌هایشان را از هر لحاظ محدود می‌کرد، به دشواری می‌توان تمام قابلیت آنها را ارزیابی کرد. ما از ابتدای کار این گروه در سازمان برنامه، تحت‌تاثیر قابلیت‌های برخی از آنان قرار گرفتیم و همین طور از موانعی که راه فعالیت‌های آنان را سد می‌کرد، متعجب شدیم.
از آنجا که آنان در ایران ریشه داشتند، معرف روح کشوری بودند که ما به جز از طریق آنان، هرگز با آن آشنا نمی‌شدیم. آرمانی جلوه دادن حیات ملی و آینده کشور در وجود این جوانان تجسم می‌یابد. اگر در بین روشنفکران کسانی باشند که به غیر از دل‌مشغولی به هدف‌های شخصی، روحیه ایثار و فداکاری برای یک هدف ملی داشته باشند، به احتمال زیاد آنان را باید در بین همین گروه جست‌و‌جو کرد. علایق طبقاتی و تعلق خاطر به خارج از کشور، با تاثیرات آشفته‌کننده خود تصورات آنان را به هم نریخته است. این تصورات که مشخصا بسیار خام و ابتدایی هستند و تا حدودی خصوصیت اجتناب‌ناپذیر واقعیت محض را دارند، ناشی از تجربه‌ای است که از حقایق مستقیم زندگی در ایران به دست آورده‌اند. چنین تصوراتی لازمه برنامه‌ریزی هستند و جای آن را نمی‌توان با فنون تحلیلی ناب پر کرد.
این گروه برای آنکه در سازمان برنامه کارساز باشند با محدودیت‌هایی روبه‌رو بودند که آشکارترین آنها به این قرار است: مهم‌ترین محدودیت این بود که فقدان روابط اجتماعی سودمند و اگر نه ضروری سدی در برابر کار آنان بود. آنان به گروه خانواده‌های حاکم تعلق نداشتند که نخبگان رهبری‌کننده جامعه ایران را تشکیل می‌دادند. آنان نماینده رده دوم بی‌شکل و شماری بودند که روزنامه‌نگاران خارجی مصرا آن را «طبقه متوسط و رو به رشد» توصیف می‌کردند (این طبقه یقینا نه «متوسط» و نه «رو به رشد» بود.) همین نقصان، یعنی عدم‌تعلق به طبقه و جایگاه اجتماعی ممتاز در ایران کافی بود تا آنان را از دستیابی به موقعیت‌های پرنفوذ محروم کند یا حتی سبب شود که اشخاص ذی‌نفوذ به نظراتشان توجه نکنند.
آنان علاوه‌بر آن که شهروندان طبقه دو به حساب می‌آمدند، صاحب مدارک دانشگاهی درجه دو نیز محسوب می‌شدند. در حقیقت قضیه دوم دلیل کافی برای اثبات قضیه اول تلقی می‌شد. در جنگ مدرک‌های تحصیلی که به اسم گزینش پرسنل انجام شد، کاغذ پاره‌های آنان در برابر مدارک چشم‌پرکن دانشگاه‌های اروپا و آمریکا بسیار کم‌اهمیت جلوه کرد. این گونه ارزیابی البته بی‌حساب نبود، اما تا حد زیادی پایه در تصوری اثبات نشده داشت.
کارکنان ایرانی سازمان برنامه که در داخل کشور فارغ‌التحصیل شده بودند، آشنایی اندکی با زبان انگلیسی داشتند و آن را هم عمدتا به طرزی بسیار بد صحبت می‌کردند. این امر شاید چندان مهم به نظر نیاید، اما واقعیت این طور نبود. تمام کارهای مدیریت امور اقتصادی، اعم از شفاهی یا کتبی به انگلیسی انجام می‌شد و کسانی که مسلط به این زبان نبودند با مانع بزرگی دست و پنجه نرم می‌کردند.
مدیریت امور اقتصادی در امر گزینش نیروی انسانی تسلط به زبان انگلیسی را شدیدا مورد تاکید قرار داده بود. با وجود این شرط، شمار معدودی از اقتصاددانان ایرانی که تنها به زبان مادری قادر بودند تکلم کنند، توانستند در رده‌های بالای کارکنان تخصصی استخدام شوند. این ناتوانی آنان به سرعت برملا شد، زیرا نمی‌توانستند به نحو موثر در فعالیت‌های روزمره مدیریت امور اقتصادی شرکت کنند و به همین دلیل به ناگزیر و با کمترین امید به راه فرار، به پایین‌ترین رده‌های شغلی سازمان برنامه رانده شدند. آنان متاسفانه به دلیل همین مانع نابکار از مشاوران نیز دور افتادند؛ کسانی که بیش از همه توانایی و تمایل داشتند که به پیشرفت حرفه‌ای آنان کمک کنند. آنان به لحاظ زمینه آموزشی خود به راهنمایی و کمک بسیار زیادی نیاز داشتند، اما همان طور که سیر وقایع نشان داد از این امر چندان بهره‌مند نشدند.
میزان شایستگی موسسات آموزش عالی در ایران موضوعی است که درباره آن مطالب بسیاری می‌توان گفت، اما در اینجا طرح چنین مطالبی مناسبت ندارد. با وجود این، کافی است بگوییم که وضعیت علوم اجتماعی در دانشگاه‌های ایران دقیقا منعکس‌کننده سطح توسعه اقتصادی کشور است. در استان‌ها هیچ یک از دانشگاه‌ها دوره‌ای در زمینه علوم اجتماعی عرضه نمی‌کنند. در تهران، دو دانشگاه موجود، به نام علوم اجتماعی مطالبی ارائه می‌کنند که تنها آن را می‌توان رشته‌ای منقطع و ناپیوسته از موضوعات مربوطه به این علوم توصیف کرد. این دو دانشگاه، هر دو دوره‌هایی در زمینه علم اقتصاد تشکیل می‌دهند، اما تنها یکی از آنها تلاش کرده تا علم اقتصاد را به شکل مدون ارائه کند.
دانشگاه‌های ایران به جز یک دانشگاه صرفا زائده‌ها - و اغلب زائده‌های مرتبط- با دستگاه اداری مستقر محسوب می‌شوند و همان خصلت‌ها و عادات را دارند و همان توزیع امتیازات را که در دستگاه اداری موجود است، باز می‌تابانند. قبلا مطالبی درباره رفتار سازمانی دستگاه اداری در ایران گفته شد. این مطالب کاملا و شاید به مراتب بیشتر درباره دانشگاه‌ها مصداق دارد. برای مثال، با وجود آنکه در مقابل سازماندهی فعالیت‌های مدیریت امور اقتصادی مشکلات بسیاری وجود داشت، اما دست‌کم کارکنان آن به اندیشه‌های پیشرفت و توسعه تعلق خاطر داشتند. در مقابل، دانشگاه‌ها در قید و بند چنین تعهداتی نبودند. آنها آزاد بودند تا از لحاظ علمی همواره در حال احتضار بمانند (و همه علائمش را نشان دادند) و در ضمن، احترام فوق‌العاده جامعه نسبت به خود را محفوظ بدارند. آنها از این جنبه نیز که نافذترین نیرو در دیوان‌سالاری دانشگاهی فرانسوی هستند نه آمریکایی با دیگر حوزه‌های دیوان‌سالاری تفاوت دارند.
تشکیل «موسسه» خاص مطالعات و تحقیقات اقتصادی تلاشی بود برای نجات دانشگاه تهران از آثار عقیم‌کننده ساختار سنتی این دانشگاه. این موسسه برخلاف انتظار به هیچ‌وجه وضع موجود را عوض نکرد؛ هر چند که نیروهای موثر در حکومت ملوک‌الطوایفی جدید شاید قدری مهربان‌تر و ملایم‌تر از نیروهایی باشند که در قسمت‌های قدیم‌تر دانشگاه تهران موثر هستند. در آخرین روزهای کار مشاوران هاروارد در ایران موسسه فوق به عنوان نخستین سند پژوهشی عمده خود مجله‌ای را منتشر کرد. این مجله به شکل مجلات ادواری بود که مجامع علمی و گروه‌های حرفه‌ای در این قاره منتشر می‌کنند. این سند بسیار جالب بود، زیرا علاوه بر فارسی به زبان انگلیسی نیز چاپ شده بود و به همین سبب فرصتی واقعی و استثنایی برای بررسی و ارزیابی چند پروژه تحقیقاتی را فراهم کرد که خود اقتصاددانان ایرانی اندیشیده، طراحی و اجرا کرده بودند. این بررسی بر تصورات قبلی ما صحه گذاشت.
مسلما روحیه‌ای که موجب چاپ این مجله شد، ستودنی است. همچنین باید تصدیق کرد که به هنگام بیان هرگونه نظر انتقادی نسبت به این مجله باید عواملی چون فقدان متون اقتصادی و متون نظری مفید و کم‌تجربگی نسبی آموزش تحلیل اقتصادی در دانشگاه‌ها را مدنظر قرار داد. اما کاستی‌های این مجله که در مقالات آن منعکس شده بود گذشته از ضعف‌های فوق از ضعف‌های بنیادی‌تری چون ضعف رویکرد تحقیقی، نگرش‌ها و فنون تحلیلی نشات می‌گرفت.
آنچه به عنوان اولین و مهم‌ترین ضعف این مجله باید عنوان شود، فقدان فکر کارساز درباره طرح تحقیق است. این ضعف عمدتا به شکل ناتوانی در شناسایی و تعریف پدیده‌های معینی مشخص می‌شود که موضوع تحقیق و تحلیل هستند. فعالیت‌های تحقیقاتی عملا به دنبال آن است که همه چیز را در پوشش خود بگیرد و در نتیجه بر هیچ موضوع خاصی تمرکز پیدا نمی‌کند در چنین شرایطی تحقیق مفید عملا غیرممکن می‌شود. طرح موضوعی که با مساله بالا ارتباط داشت شاید بتواند قضیه را روشن‌تر کند. بزرگ‌ترین «پروژه» تحقیقاتی موسسه مطالعات و تحقیقات اقتصادی به نام «مطالعه عوامل اجتماعی، سیاسی و نهادی موثر بر توسعه اقتصادی» تعریف شده بود. چنین موضوعی، اگر بتوان آن را واقعا یک موضوع تلقی کرد آرزوی پرارزشی را منعکس می‌کند، اما موضوعی نیست که بتواند مبنای تحقیق عمیق و عملی قرار گیرد.ناکامی آشکار اقتصاددانان در تهیه طرح تحقیق را شاید بتوان نشانه وجود بیماری‌های عمیق‌تر در کالبد تحقیقات اقتصادی کشور تلقی کرد. به نظر می‌رسد بی‌انصافی نباشد اگر بگوییم که تحقیق امری فراتر از بهره‌مندی از مهارت‌های خاص است. تحقیق به نگرش‌ها یا حالات ذهن نیز ارتباط پیدا می‌کند. در برخی شرایط، عامل اخیر شاید مهم‌تر از عامل اول باشد. به نظر می‌رسد چنین شرایطی در مورد ایران مصداق داشته باشد. این قسمت گزارش مقاله‌ای جامعه‌شناختی نیست و برای توضیح برخی نگرش‌های حاکم بر اقتصاددانان ایران مطالب بهتری را می‌توان عرضه کرد. با وجود این، تجربه نشان می‌دهد که چنین نگرش‌هایی وجود دارد و حضور و استمرار آنها به مقدار زیادی، قدرت تبیین آسیب‌پذیری خاصی را دارد که در تحقیقات اقتصادی در ایران گذشته از حوزه تهیه طرح، تحقیق در اجرای آن نیز وجود دارد. انصافا باید گفت که این نگرش‌ها بر ذهن تمام اقتصاددانان کشور اعم از فارغ‌التحصیلان داخل و خارج کشور حاکمیت داشت.
ارسال نظر