جدال وزارت اقتصاد و دولت بر سر بخش خصوصی

در نهایت، سرنوشت‎سازترین مخالفت با وزارت اقتصاد از میان خود رهبران سیاسی بود. درگیری‌های رو به رشد یک سازمان مستقل پیشتاز در توسعه اقتصادی باعث مشکلاتی برای ماهیت پاتریمونیالی حکومت شد. به عنوان مثال این مساله باعث وقوع کشمکش‌هایی بین عالیخانی و امیرعباس هویدا، نخست‏وزیر و بین وزارت و شاه به خاطر تسلط یافتن بر اوضاع شد. مقام نخست‎وزیر در دوره پهلوی دوم از قدرت سیاسی کمی برخوردار بود. نخست‏وزیر با رای مردم انتخاب نمی‏شد، نماینده یک حوزه انتخابی به شمار نمی‏رفت، فاقد ایدئولوژی بود و نماینده حزب واقعی‏ای که انتقال‏دهنده اراده مردم باشد، محسوب نمی‏شد. خلاصه اینکه نخست‏وزیر به عنوان ابزار سلطنت و گسترش اقتدار آن به خدمت گرفته می‏شد. این موضوع، به خصوص در زمان نخست‏وزیری طولانی هویدا (۱۹۷۷ـ۱۹۶۵) عیان بود؛ به طوری که مقام نخست‏وزیر، تمام استقلال سیاسی خود را حتی در سطح نمادین در مقابل سلطنت از دست داد. گرچه اهمیت خود را در کشمکش‌های قدرت در قلمرو حکومت حفظ کرد. نخست‏وزیر قدرت بالایی در اداره سازمان‌های حکومتی، هماهنگی در سیاست‌گذاری و اجرای کار رژیم پاتریمونیالی داشت.

هویدا، سومین نخست‏وزیری بود که مسند نخست‏وزیری را از زمان تشکیل وزارت اقتصاد در دست می‏گرفت، او از همان ابتدا نشان داد که مهم‏ترین دشمن سیاسی وزارت است. او یک دولت‏محور بود که علاقه زیادی به تقویت دولت با استفاده از معیارهای مردم‏پسندانه داشت. او نقش بسیار کمی برای بخش خصوصی قائل بود. در حقیقت، او اعتقاد داشت که برای صنعتی شدن نیازی به بخش خصوصی نیست؛ زیرا از نظر او بخش خصوصی هیچ کمکی به تجار بزرگ برای فائق آمدن بر هزینه‎های سیاسی در انجام فرآیندها نمی‏کرد. او از سیاست‌های مداخله‏گرانه به خصوص در تعیین قیمت‌ها و کنترل نیروهای بازار حمایت می‎کرد.

هویدا، بلافاصله بعد از نخست‏وزیری کشمکش و نزاع را با عالیخانی بر سر موضوعاتی همچون پیامدهای کنترل قیمت، سیاست مقابله با توسعه بخش خصوصی و قوانین ضد احتکاری شروع کرد. او فعالیت تجاری را با رفتار غارتگرانه یکسان می‎پنداشت و به همین دلیل، مجادله بر سر بیشترین سود قابل قبول، برخوردها و نزاع‌های وزارت را با نخست‏وزیر به اوج رساند. هویدا به رهبران بخش خصوصی به صورت تحقیرآمیزی به عنوان بازرگان (تاجر) اشاره می‏کرد و به سادگی، بارها از آنها با الفاظ ناشایست یاد می‌کرد. او به اداره بخش خصوصی وزارت به عنوان کارخراب‏کن و چاپلوس می‎نگریست و می‏خواست از طریق قوانینی مثل قانون منع احتکار از گرایش حریصانه بخش خصوصی جلوگیری کند؛ به همین دلیل، به‌دولت اجازه مصادره کالاهای احتکاری را داد.

عالیخانی در مقابل این قوانین ایستادگی می‏کرد و استدلال می‏کرد که بخش خصوصی، جهت دسترسی به برنامه‏های درازمدت صنعتی شدن ضروری است. او همچنین استدلال می‏کرد، قانون منع احتکار، اعتماد به سرمایه را به تدریج ضعیف می‏کند و در نتیجه، باعث کاهش سرمایه‏گذاری بخش خصوصی می‏شود. بر اساس اصطلاح‏شناسی پیتر اوانز نزاع و درگیری، بین تصور «سرپرستی» [دولت مداخله‏گر] با تصور «مامایی» [دولت‌ناظر] از حکومت بود. در تصور سرپرستی، سازمان‌های دولتی سعی می‏کنند از جامعه در مقابل نظام سرمایه‏داری حمایت کنند؛ در حالی که در تصور مامایی هدف حکومت جهت‏دهی به نیروهای نظام سرمایه‏داری است.

وقتی در سال ۱۹۶۵ هویدا، نخست‏وزیر شد، رکود اقتصادی رو به پیشرفت بود؛ از این رو، توجه خاص حکومت به بخش خصوصی غیرضروری به نظر می‏رسید. هویدا با توجه به تداوم فشارها بر وزارت و انتقاد از حمایت وزارت از نخبگان صنعتی جدید، عالیخانی را به حالت تدافعی درآورد و او را به طور قاطع به دفاع از بخش خصوصی متهم کرد. به هر حال، او به تدریج و به طور ماهرانه‏ای حمایت سلطنت از وزارت را کاهش داد. از طرف دیگر، هویدا به یک عملیات موفقیت‏آمیز برای دفاع از ارزش‌ها و هدف‌های اصلی حکومت (و خلاصه شاه) دست زد. در همین زمان، شاه شروع به صحبت از ایجاد نظام بهزیستی همگانی کرد که اساس سوء استفاده حکومت در جهت کاهش قدرت بخش خصوصی در دهه ۱۹۷۰ بود. با این حال، هویدا از جانب عالیخانی نگران بود؛ چرا که او سیاستمداری ماهر بود که آمادگی پاسخگویی به همه منتقدان و مخالفان را داشت. عالیخانی مردم‏سالار بود و از سوی افرادی در انجمن‌های تجاری و دیوان‏سالاری حمایت می‏شد.

در حقیقت، اگرچه او از نظر سنی همانند بیشتر مقامات اداری در حد متوسط و جوان‏تر از اکثر مقامات اداری بلندپایه بود؛ اما به عنوان یک رهبر برای مقامات موسسه‏ها و اداره‏ها در نظر گرفته می‏شد. نقش او در آماده‏سازی کارخانه ذوب آهن و به طور کلی، مهارتش در انجام کارها، حال و هوای قدرتمندی به او داده بود که دست‌کم در بین مدیران اقتصادی به عنوان یک شخصیت خوش‏مشرب معروف شده بود. این ابهت با عالیخانی باقی ماند، حتی زمانی که صحنه سیاست را ترک کرد. عالیخانی قدرت زیادی به وزارت بخشید که این مساله باعث وفاداری تعدادی از تکنوکرات‌ها به او شد. نتایج آشکار تلاش‌های وزارت اقتصاد با شخصیت پرجاذبه عالیخانی ترکیب شد و او را پیشکسوت دیوان‏سالاری ایران ساخت. او موسسه‏های دولتی مرتبط به اقتصاد را متقاعد ساخت که استراتژی وزارت اقتصاد را بپذیرند، بانک مرکزی، بانک‌های دولتی و خصوصی گوناگون وسازمان برنامه‏ریزی، رهبری عالیخانی را پذیرفتند و به وزارت اقتصاد اجازه دادند که به عنوان نخستین موسسه در سیاست‌گذاری اقتصادی فعال باشد. این امر به وزارت‌اقتصاد قدرتی بالاتر از محدودیت‌های وضع شده بخشید و به عالیخانی اجازه داد که سیاست‌گذاری کلان را پیش‏بینی و هماهنگ کند. وی سیاست‌گذاری رسمی را بر روابط غیررسمی مسلط کرد. به علاوه، اختیاراتش به او اجازه داد که راهی برای روش‌های سیاست‌گذاری در کابینه برای بهداشت، تعلیم و تربیت، قانون، انرژی و سیاست‌گذاری خارجی جهت خریدهای نظامی و توسعه بخش خصوصی تعیین کند؛ چرا که بهینه‏سازی سیاست‌گذاری زمانی امکان‎پذیر بود که وی بر دیگر وزارتخانه‏های دولتی و ادارات حکومتی مسلط باشد.

به هر حال، زمانی که عالیخانی تصمیم گرفت راه‏حلی آرمانی برای رفع مشکلات متعدد بوروکراسی ارائه بدهد، هویدا خیلی نگران شد. شیوه هویدا در مبارزه با عالیخانی این بود که با دیگر مخالفان وزارت اقتصاد متحد شود. او با مهارت بر نگرانی شخصی شاه از ترقی عالیخانی و تخلف وزارت از حقوق انحصاری پاتریمونیالی نیز تاثیر گذاشت. هویدا پیوسته عالیخانی و سلطنت را رودرروی یکدیگر قرار می‏داد، تا شاه را متقاعد کند که قدرتش را در مقابل وزارت نشان دهد و سرانجام، استقلال آن را از بین ببرد. هویدا مصمم بود از استقلال کامل بوروکراسی به دلیل مقام خود جلوگیری کند؛ چرا که استقلال بوروکراسی قبل از اینکه حقوق شاه را زیر پا بگذارد، به طور گسترده‏ای قدرت نخست‏وزیر را کاهش می‏داد. به این ترتیب، سیاست‌های سلطه‏گرایانه، موقعیت وزارت را سست کرد.

پهلوی دوم در ابتدا از وزارت اقتصاد حمایت بسیاری می‏کرد و رشد و موفقیت آن را بسیار مهم می‏پنداشت؛ در نتیجه، او از مدیریت حمایت کرد و عالیخانی را در مقامش نگهداشت. او به وزارت به عنوان ضرورتی برای حل بحران‌های اقتصادی ایران قبل از دهه ۱۹۶۰ نگاه می‏کرد و خود را در داشتن ایرانی صنعتی شریک می‏دانست. با این حال، تصور شاه از وزارت و تصورش از کار و ایرادش در هر زمان تغییر می‏کرد. هرچند، این تغییر به وجودآمده نمی‏توانست سرنوشت وزارت را تعیین کند، تعیین‏کننده رابطه شاه با موسسه‏های اقتصادی، دولت و سیاست‌گذاری آنها در دهه ۱۹۷۰ بود.

در کل زمان وزارت عالیخانی، شاه برای کنارآمدن با استقلال وزارت، تحت فشار بود. وی ابتدا، در برابر این فشارها مقاومت کرد؛ اما بعد از گذشت مدت کوتاهی دیگر تاب تحمل این همه فشار را نداشت؛ در نتیجه، اراده‏اش سست شد. غیر از وزیر دربار - یعنی، اسدالله اعلم- وزارت هیچ حمایت‏کننده‏ای در میان مشاوران و دوستان محفلی شاه نداشت و همه آنها خواستار مهار قدرت وزارت و تبدیل آن به شرکت‌های ویژه بودند.

شاه به محض بهبود وضع اقتصاد تسلیم شد و احساس کرد که هوشیاری عالیخانی در حفاظت از قلمرو وزارت بیش از حد بوده است و مقاومت بیش از اندازه‏ای به وجود آمده است. شاه نمی‏خواست وزارت را به طور کلی منحل کند، بلکه می‏خواست وزارت بیشتر انعطاف‏پذیر شود و با منافع قدرتمند سازگار شود. او می‏خواست سیاست‌گذاری اقتصادی را با پاتریمونیالیسم سازگار کند. وی مقاومت عالیخانی را بسیار قدرتمندانه و دستورات حوزه برنامه‏ریزی وزارت را بسیار مقرراتی می‏دید. در مقابل، عالیخانی استدلال می‏کرد، هر بار که قدرت وزارت افول کرده، افزونه‏خواهی و رشوه‏خواری، سیاست‌گذاری را نابود کرده و تمام عملکرد وزارت را بر باد داده است. عالیخانی همچنین از اهمیت گسترده برنامه‏ریزی جهت ادامه توسعه و صنعتی شدن حمایت کرد؛ اما شاه با این استدلال‌ها متقاعد نشد. هویدا و متحدانش تنش‌های بین شاه و عالیخانی را به وسیله افزایش مواردی که عالیخانی از سازگارشدن با پیشنهادهای شاهانه امتناع می‏کرد، تشدید کردند. به این ترتیب، عالیخانی خود را در نافرمانی مقابل شاه دید که شاه را به دفاع از قدرتش مجبور می‏کرد. اعتماد به نفس عالیخانی در تصریح استقلال وزارت اقتصاد، هم عجولانه بود و هم به دور از شخصیت او. شاه به هر قیمتی خود را مسوول موفقیت وزارت - در تاسیس آن، در انتخاب عالیخانی برای هدایت آن و در حمایت از عملکرد آن - می‎دید.

باید خاطرنشان کرد که اعتراضات فزاینده به وزارت، سرنوشت آن را مشخص نکرد، بلکه فقط شاه را مجبور کرد که تعادلی بین اهداف اقتصادی وزارت با نیازهای پاتریمونیالی رژیم و شرایط توسعه به وجود آورد؛ بنابراین، تضاد به بعد از سال ۱۹۶۶ موکول شد؛ زمانی که تصور تهدید سیاسی وزارت بیشتر محسوس شد و تعهدات اقتصادی، دیگر نتوانست شاه را تحت تاثیر قرار دهد.

بعد از سال ۱۹۶۶-۱۹۷۶ هنگامی که رشد چهار ساله قبلی، فشارهای اقتصادی را بر دولت کم کرده بود و نیز بعد از اینکه از سال ۱۹۷۱ قیمت نفت افزایش یافت، نگرش شاه به رشد اقتصادی و پیامدهای آن به طرز چشمگیری تغییر کرد. او به توسعه به عنوان خودکفایی می‏نگریست و ثروت نفت را در خدمت توسعه قرار می‏داد؛ به همین دلیل، او نتیجه گرفت رشد و ایجاد اشتغال به بخش خصوصی نیازی ندارد.

در سال ۱۹۷۰ این نتایج شاه را واداشت که دانش برنامه‏ریزی اقتصادی خود را زیر سوال برد. او عقیده داشت که خودش درباره صنعتی شدن بیشتر از اقتصاددانان رژیمش می‏داند؛ بنابراین، خود برای حل مشکلات وارد میدان شد و این، همان چیزی بود که اقتصاددانان بسیار نگران آن بودند. او نیازی ندید که از استقلال یا فرآیند سیاست‌گذاری وزارت حمایت کند. در سال ۶۹ - ۱۹۶۸ شاه هنوز مشخص نکرده بود، چه کسی می‏تواند جهت مدیریت توسعه ایران، جایگزین بهتری از عالیخانی باشد؛ اما تصمیم او در این مورد قطعی بود که برای رشد نیازی به وزارت اقتصاد یا عالیخانی نیست. به هر حال، شاه به دلیل حیات رژیم عقیده خود را از بنیادهای اداری برگرداند. به این ترتیب، او نفوذ سیاسی‏اش را به خدمت گرفت و موقعیت سلطنت را مستحکم کرد. در اوایل، تاثیر رانت در ایران، اقتصادی نبود؛ بلکه تاثیر آن سازمانی و سیاسی بود. اگرچه شاه با توجه به رانت نفت، رشد صنعتی را از راه بیماری هلندی یا جاه‏طلبی زیاد نکرد، اساس رشد صنعتی را به واسطه وارد کردن رهبران سیاسی، به سرنوشت شومی دچار کرد، البته، رهبرانی که می‏توانستند استقلال آن را به خطر بیندازند. رانت نفت به شاه اجازه داد تا از حمایت سازمان‌های دیوان‏سالاری دست بردارد. دلارهای نفتی به او این احساس را دادند که او بتواند در تغییر سازمانی منافع سیاسی به دست آورد. همچنین او از این طریق توانست اصول پاتریمونیالی اقتدارش را حفظ کند، بدون اینکه این مساله تاثیر مطلوبی در روند سرعت رشد بگذارد.

بازی نهایی

با اتمام حمایت شاه و فشارهای ناشی از صاحبان منافع، سرنوشت وزارت اقتصاد در معرض خطر قرار گرفت. در سال ۶۹- ۱۹۶۸ ایران با کمبود بودجه روبه‏رو شد. هویدا، خواستار افزایش تعرفه‏ها در جهت درآمد دولت شد. وزارت اقتصاد در واکنش جواب داد که تعرفه‏ها، تورم ایجاد می‏کنند؛ بنابراین، مالیات‌های گروهی را به جای تعرفه پیشنهاد داد. به هر حال، توقع زیاد از تعرفه‏ها افزایشی در قیمت بیشتر کالاهای اولیه ایجاد کرد. در این فاصله، قیمت فولاد در بازارهای جهانی به طور چشمگیری کاهش یافت. قیمت‌های بین‏المللی بلافاصله در بازار داخلی منعکس شد. افزایش قیمت آهن به علت استفاده وسیعش در ساخت‌وسازها، اثری فوری و چشمگیر داشت.دولت و بیشتر مخالفان عالیخانی، افزایش قیمت فولاد را به افزایش عادی قیمت‌ها ربط دادند. اتحاد مخالفان فرصتی ایجاد کرد که تلاش‌هایی جمعی برای بی‏اعتبار کردن وزارت به نمایش بگذارند. هویدا که هیچ فرصتی را برای انتقاد از بخش خصوصی از دست نمی‏داد، پیشنهاد کرد که افزایش قیمت‌ها، نارضایتی ایجاد می‏کند و وزارت اقتصاد برای این مشکل باید پاسخگو باشد. او استدلال می‏کرد که قیمت‌ها باید کنترل شود. این پیشنهاد از لحاظ سیاسی مردم‎پسندانه بود؛ اما از لحاظ اقتصادی غیرمنطقی بود. مبارزه‏ای رسانه‏ای برای نشان دادن افزایش نگرانی دولت به خدمت گرفته شد تا نظر هویدا را اثبات کند و حمایت توده مردم را از طرحش فراهم نماید.

این رویداد، یک حلقه ارتباط دیگری از حلقه‏های کشمکش بین وزارت اقتصاد و مخالفانش بود. با وجود این مبارزه، وزارت و بخش خصوصی مجبور شدند که مسوولیت افزایش قیمت‌ها را بر عهده بگیرند. این مساله نشان داد، مبارزه به نقطه عطفی رسیده است و همچنین بیانگر این بود که حمایت سیاسی از استقلال وزارت، طولانی نخواهد بود. به هر حال، بعد از فشار شاه بر وزارت برای استثنا قائل شدن در مجوز ساخت کارخانه سیمان نزدیک تهران، عالیخانی فهمید که شاه در قبال استقلال وزارت زیاد متعهد نیست. بعد از آن، شاه شروع به اعمال نظر بر سیاست‌گذاری کرد تا حمایت و منافع اجتماعی خود را آزادانه به کار ببرد. تحقق این مساله به استعفای عالیخانی منجر شد.

هوشنگ انصاری جایگزین عالیخانی شد. با مدیریت انصاری، تاثیر وزارت اقتصاد بر دیگر موسسه‏های دولتی و وزارتخانه‏ها به طور چشمگیری کاهش یافت. بی‏میلی انصاری نسبت به دفاع از تمامیت سیاست‌گذاری وزارت، وحدت داخلی وزارت را از بین برد. در دهه ۱۹۷۰ گروه‏های نزدیک به دربار از جمله بنیاد پهلوی، اعضای خانواده سلطنتی و دوستان شاه در بخش خصوصی فعال شدند و به طور مستقیم بر سیاست صنعتی تاثیر گذاشتند. با اینکه وزارت اقتصاد با استفاده از قدرتش در صحنه اقتصاد و کادر مدیریتی‏اش بر اقتصاد و دیوان‏سالاری ایران تاثیر چشمگیری گذاشته بود، در زمان انصاری شهرت خود و مهم‏تر از آن نقش نمادگرایی‏اش را در بوروکراسی از دست داد. در حقیقت وجودش پوچ و بیهوده شد. وزارت اقتصاد در سال ۱۹۷۴ به وزارتخانه‏های مختلفی تجزیه شد؛ همان سالی که رانت نفت و یک بار دیگر بر صحنه اقتصادی ایران به طور کامل بر رشد برنامه‏ریزی و به معنای ضمنی همان سرمایه‏گذاری بخش دولتی مسلط شد.