نگاهی به استراتژیهای اقتصادی پهلوی دوم-۳
جدال وزارت اقتصاد و دولت بر سر بخش خصوصی
در نهایت، سرنوشتسازترین مخالفت با وزارت اقتصاد از میان خود رهبران سیاسی بود. درگیریهای رو به رشد یک سازمان مستقل پیشتاز در توسعه اقتصادی باعث مشکلاتی برای ماهیت پاتریمونیالی حکومت شد. به عنوان مثال این مساله باعث وقوع کشمکشهایی بین عالیخانی و امیرعباس هویدا، نخستوزیر و بین وزارت و شاه به خاطر تسلط یافتن بر اوضاع شد. مقام نخستوزیر در دوره پهلوی دوم از قدرت سیاسی کمی برخوردار بود. نخستوزیر با رای مردم انتخاب نمیشد، نماینده یک حوزه انتخابی به شمار نمیرفت، فاقد ایدئولوژی بود و نماینده حزب واقعیای که انتقالدهنده اراده مردم باشد، محسوب نمیشد. خلاصه اینکه نخستوزیر به عنوان ابزار سلطنت و گسترش اقتدار آن به خدمت گرفته میشد. این موضوع، به خصوص در زمان نخستوزیری طولانی هویدا (۱۹۷۷ـ۱۹۶۵) عیان بود؛ به طوری که مقام نخستوزیر، تمام استقلال سیاسی خود را حتی در سطح نمادین در مقابل سلطنت از دست داد. گرچه اهمیت خود را در کشمکشهای قدرت در قلمرو حکومت حفظ کرد. نخستوزیر قدرت بالایی در اداره سازمانهای حکومتی، هماهنگی در سیاستگذاری و اجرای کار رژیم پاتریمونیالی داشت.
هویدا، سومین نخستوزیری بود که مسند نخستوزیری را از زمان تشکیل وزارت اقتصاد در دست میگرفت، او از همان ابتدا نشان داد که مهمترین دشمن سیاسی وزارت است. او یک دولتمحور بود که علاقه زیادی به تقویت دولت با استفاده از معیارهای مردمپسندانه داشت. او نقش بسیار کمی برای بخش خصوصی قائل بود. در حقیقت، او اعتقاد داشت که برای صنعتی شدن نیازی به بخش خصوصی نیست؛ زیرا از نظر او بخش خصوصی هیچ کمکی به تجار بزرگ برای فائق آمدن بر هزینههای سیاسی در انجام فرآیندها نمیکرد. او از سیاستهای مداخلهگرانه به خصوص در تعیین قیمتها و کنترل نیروهای بازار حمایت میکرد.
هویدا، بلافاصله بعد از نخستوزیری کشمکش و نزاع را با عالیخانی بر سر موضوعاتی همچون پیامدهای کنترل قیمت، سیاست مقابله با توسعه بخش خصوصی و قوانین ضد احتکاری شروع کرد. او فعالیت تجاری را با رفتار غارتگرانه یکسان میپنداشت و به همین دلیل، مجادله بر سر بیشترین سود قابل قبول، برخوردها و نزاعهای وزارت را با نخستوزیر به اوج رساند. هویدا به رهبران بخش خصوصی به صورت تحقیرآمیزی به عنوان بازرگان (تاجر) اشاره میکرد و به سادگی، بارها از آنها با الفاظ ناشایست یاد میکرد. او به اداره بخش خصوصی وزارت به عنوان کارخرابکن و چاپلوس مینگریست و میخواست از طریق قوانینی مثل قانون منع احتکار از گرایش حریصانه بخش خصوصی جلوگیری کند؛ به همین دلیل، بهدولت اجازه مصادره کالاهای احتکاری را داد.
عالیخانی در مقابل این قوانین ایستادگی میکرد و استدلال میکرد که بخش خصوصی، جهت دسترسی به برنامههای درازمدت صنعتی شدن ضروری است. او همچنین استدلال میکرد، قانون منع احتکار، اعتماد به سرمایه را به تدریج ضعیف میکند و در نتیجه، باعث کاهش سرمایهگذاری بخش خصوصی میشود. بر اساس اصطلاحشناسی پیتر اوانز نزاع و درگیری، بین تصور «سرپرستی» [دولت مداخلهگر] با تصور «مامایی» [دولتناظر] از حکومت بود. در تصور سرپرستی، سازمانهای دولتی سعی میکنند از جامعه در مقابل نظام سرمایهداری حمایت کنند؛ در حالی که در تصور مامایی هدف حکومت جهتدهی به نیروهای نظام سرمایهداری است.
وقتی در سال ۱۹۶۵ هویدا، نخستوزیر شد، رکود اقتصادی رو به پیشرفت بود؛ از این رو، توجه خاص حکومت به بخش خصوصی غیرضروری به نظر میرسید. هویدا با توجه به تداوم فشارها بر وزارت و انتقاد از حمایت وزارت از نخبگان صنعتی جدید، عالیخانی را به حالت تدافعی درآورد و او را به طور قاطع به دفاع از بخش خصوصی متهم کرد. به هر حال، او به تدریج و به طور ماهرانهای حمایت سلطنت از وزارت را کاهش داد. از طرف دیگر، هویدا به یک عملیات موفقیتآمیز برای دفاع از ارزشها و هدفهای اصلی حکومت (و خلاصه شاه) دست زد. در همین زمان، شاه شروع به صحبت از ایجاد نظام بهزیستی همگانی کرد که اساس سوء استفاده حکومت در جهت کاهش قدرت بخش خصوصی در دهه ۱۹۷۰ بود. با این حال، هویدا از جانب عالیخانی نگران بود؛ چرا که او سیاستمداری ماهر بود که آمادگی پاسخگویی به همه منتقدان و مخالفان را داشت. عالیخانی مردمسالار بود و از سوی افرادی در انجمنهای تجاری و دیوانسالاری حمایت میشد.
در حقیقت، اگرچه او از نظر سنی همانند بیشتر مقامات اداری در حد متوسط و جوانتر از اکثر مقامات اداری بلندپایه بود؛ اما به عنوان یک رهبر برای مقامات موسسهها و ادارهها در نظر گرفته میشد. نقش او در آمادهسازی کارخانه ذوب آهن و به طور کلی، مهارتش در انجام کارها، حال و هوای قدرتمندی به او داده بود که دستکم در بین مدیران اقتصادی به عنوان یک شخصیت خوشمشرب معروف شده بود. این ابهت با عالیخانی باقی ماند، حتی زمانی که صحنه سیاست را ترک کرد. عالیخانی قدرت زیادی به وزارت بخشید که این مساله باعث وفاداری تعدادی از تکنوکراتها به او شد. نتایج آشکار تلاشهای وزارت اقتصاد با شخصیت پرجاذبه عالیخانی ترکیب شد و او را پیشکسوت دیوانسالاری ایران ساخت. او موسسههای دولتی مرتبط به اقتصاد را متقاعد ساخت که استراتژی وزارت اقتصاد را بپذیرند، بانک مرکزی، بانکهای دولتی و خصوصی گوناگون وسازمان برنامهریزی، رهبری عالیخانی را پذیرفتند و به وزارت اقتصاد اجازه دادند که به عنوان نخستین موسسه در سیاستگذاری اقتصادی فعال باشد. این امر به وزارتاقتصاد قدرتی بالاتر از محدودیتهای وضع شده بخشید و به عالیخانی اجازه داد که سیاستگذاری کلان را پیشبینی و هماهنگ کند. وی سیاستگذاری رسمی را بر روابط غیررسمی مسلط کرد. به علاوه، اختیاراتش به او اجازه داد که راهی برای روشهای سیاستگذاری در کابینه برای بهداشت، تعلیم و تربیت، قانون، انرژی و سیاستگذاری خارجی جهت خریدهای نظامی و توسعه بخش خصوصی تعیین کند؛ چرا که بهینهسازی سیاستگذاری زمانی امکانپذیر بود که وی بر دیگر وزارتخانههای دولتی و ادارات حکومتی مسلط باشد.
به هر حال، زمانی که عالیخانی تصمیم گرفت راهحلی آرمانی برای رفع مشکلات متعدد بوروکراسی ارائه بدهد، هویدا خیلی نگران شد. شیوه هویدا در مبارزه با عالیخانی این بود که با دیگر مخالفان وزارت اقتصاد متحد شود. او با مهارت بر نگرانی شخصی شاه از ترقی عالیخانی و تخلف وزارت از حقوق انحصاری پاتریمونیالی نیز تاثیر گذاشت. هویدا پیوسته عالیخانی و سلطنت را رودرروی یکدیگر قرار میداد، تا شاه را متقاعد کند که قدرتش را در مقابل وزارت نشان دهد و سرانجام، استقلال آن را از بین ببرد. هویدا مصمم بود از استقلال کامل بوروکراسی به دلیل مقام خود جلوگیری کند؛ چرا که استقلال بوروکراسی قبل از اینکه حقوق شاه را زیر پا بگذارد، به طور گستردهای قدرت نخستوزیر را کاهش میداد. به این ترتیب، سیاستهای سلطهگرایانه، موقعیت وزارت را سست کرد.
پهلوی دوم در ابتدا از وزارت اقتصاد حمایت بسیاری میکرد و رشد و موفقیت آن را بسیار مهم میپنداشت؛ در نتیجه، او از مدیریت حمایت کرد و عالیخانی را در مقامش نگهداشت. او به وزارت به عنوان ضرورتی برای حل بحرانهای اقتصادی ایران قبل از دهه ۱۹۶۰ نگاه میکرد و خود را در داشتن ایرانی صنعتی شریک میدانست. با این حال، تصور شاه از وزارت و تصورش از کار و ایرادش در هر زمان تغییر میکرد. هرچند، این تغییر به وجودآمده نمیتوانست سرنوشت وزارت را تعیین کند، تعیینکننده رابطه شاه با موسسههای اقتصادی، دولت و سیاستگذاری آنها در دهه ۱۹۷۰ بود.
در کل زمان وزارت عالیخانی، شاه برای کنارآمدن با استقلال وزارت، تحت فشار بود. وی ابتدا، در برابر این فشارها مقاومت کرد؛ اما بعد از گذشت مدت کوتاهی دیگر تاب تحمل این همه فشار را نداشت؛ در نتیجه، ارادهاش سست شد. غیر از وزیر دربار - یعنی، اسدالله اعلم- وزارت هیچ حمایتکنندهای در میان مشاوران و دوستان محفلی شاه نداشت و همه آنها خواستار مهار قدرت وزارت و تبدیل آن به شرکتهای ویژه بودند.
شاه به محض بهبود وضع اقتصاد تسلیم شد و احساس کرد که هوشیاری عالیخانی در حفاظت از قلمرو وزارت بیش از حد بوده است و مقاومت بیش از اندازهای به وجود آمده است. شاه نمیخواست وزارت را به طور کلی منحل کند، بلکه میخواست وزارت بیشتر انعطافپذیر شود و با منافع قدرتمند سازگار شود. او میخواست سیاستگذاری اقتصادی را با پاتریمونیالیسم سازگار کند. وی مقاومت عالیخانی را بسیار قدرتمندانه و دستورات حوزه برنامهریزی وزارت را بسیار مقرراتی میدید. در مقابل، عالیخانی استدلال میکرد، هر بار که قدرت وزارت افول کرده، افزونهخواهی و رشوهخواری، سیاستگذاری را نابود کرده و تمام عملکرد وزارت را بر باد داده است. عالیخانی همچنین از اهمیت گسترده برنامهریزی جهت ادامه توسعه و صنعتی شدن حمایت کرد؛ اما شاه با این استدلالها متقاعد نشد. هویدا و متحدانش تنشهای بین شاه و عالیخانی را به وسیله افزایش مواردی که عالیخانی از سازگارشدن با پیشنهادهای شاهانه امتناع میکرد، تشدید کردند. به این ترتیب، عالیخانی خود را در نافرمانی مقابل شاه دید که شاه را به دفاع از قدرتش مجبور میکرد. اعتماد به نفس عالیخانی در تصریح استقلال وزارت اقتصاد، هم عجولانه بود و هم به دور از شخصیت او. شاه به هر قیمتی خود را مسوول موفقیت وزارت - در تاسیس آن، در انتخاب عالیخانی برای هدایت آن و در حمایت از عملکرد آن - میدید.
باید خاطرنشان کرد که اعتراضات فزاینده به وزارت، سرنوشت آن را مشخص نکرد، بلکه فقط شاه را مجبور کرد که تعادلی بین اهداف اقتصادی وزارت با نیازهای پاتریمونیالی رژیم و شرایط توسعه به وجود آورد؛ بنابراین، تضاد به بعد از سال ۱۹۶۶ موکول شد؛ زمانی که تصور تهدید سیاسی وزارت بیشتر محسوس شد و تعهدات اقتصادی، دیگر نتوانست شاه را تحت تاثیر قرار دهد.
بعد از سال ۱۹۶۶-۱۹۷۶ هنگامی که رشد چهار ساله قبلی، فشارهای اقتصادی را بر دولت کم کرده بود و نیز بعد از اینکه از سال ۱۹۷۱ قیمت نفت افزایش یافت، نگرش شاه به رشد اقتصادی و پیامدهای آن به طرز چشمگیری تغییر کرد. او به توسعه به عنوان خودکفایی مینگریست و ثروت نفت را در خدمت توسعه قرار میداد؛ به همین دلیل، او نتیجه گرفت رشد و ایجاد اشتغال به بخش خصوصی نیازی ندارد.
در سال ۱۹۷۰ این نتایج شاه را واداشت که دانش برنامهریزی اقتصادی خود را زیر سوال برد. او عقیده داشت که خودش درباره صنعتی شدن بیشتر از اقتصاددانان رژیمش میداند؛ بنابراین، خود برای حل مشکلات وارد میدان شد و این، همان چیزی بود که اقتصاددانان بسیار نگران آن بودند. او نیازی ندید که از استقلال یا فرآیند سیاستگذاری وزارت حمایت کند. در سال ۶۹ - ۱۹۶۸ شاه هنوز مشخص نکرده بود، چه کسی میتواند جهت مدیریت توسعه ایران، جایگزین بهتری از عالیخانی باشد؛ اما تصمیم او در این مورد قطعی بود که برای رشد نیازی به وزارت اقتصاد یا عالیخانی نیست. به هر حال، شاه به دلیل حیات رژیم عقیده خود را از بنیادهای اداری برگرداند. به این ترتیب، او نفوذ سیاسیاش را به خدمت گرفت و موقعیت سلطنت را مستحکم کرد. در اوایل، تاثیر رانت در ایران، اقتصادی نبود؛ بلکه تاثیر آن سازمانی و سیاسی بود. اگرچه شاه با توجه به رانت نفت، رشد صنعتی را از راه بیماری هلندی یا جاهطلبی زیاد نکرد، اساس رشد صنعتی را به واسطه وارد کردن رهبران سیاسی، به سرنوشت شومی دچار کرد، البته، رهبرانی که میتوانستند استقلال آن را به خطر بیندازند. رانت نفت به شاه اجازه داد تا از حمایت سازمانهای دیوانسالاری دست بردارد. دلارهای نفتی به او این احساس را دادند که او بتواند در تغییر سازمانی منافع سیاسی به دست آورد. همچنین او از این طریق توانست اصول پاتریمونیالی اقتدارش را حفظ کند، بدون اینکه این مساله تاثیر مطلوبی در روند سرعت رشد بگذارد.
بازی نهایی
با اتمام حمایت شاه و فشارهای ناشی از صاحبان منافع، سرنوشت وزارت اقتصاد در معرض خطر قرار گرفت. در سال ۶۹- ۱۹۶۸ ایران با کمبود بودجه روبهرو شد. هویدا، خواستار افزایش تعرفهها در جهت درآمد دولت شد. وزارت اقتصاد در واکنش جواب داد که تعرفهها، تورم ایجاد میکنند؛ بنابراین، مالیاتهای گروهی را به جای تعرفه پیشنهاد داد. به هر حال، توقع زیاد از تعرفهها افزایشی در قیمت بیشتر کالاهای اولیه ایجاد کرد. در این فاصله، قیمت فولاد در بازارهای جهانی به طور چشمگیری کاهش یافت. قیمتهای بینالمللی بلافاصله در بازار داخلی منعکس شد. افزایش قیمت آهن به علت استفاده وسیعش در ساختوسازها، اثری فوری و چشمگیر داشت.دولت و بیشتر مخالفان عالیخانی، افزایش قیمت فولاد را به افزایش عادی قیمتها ربط دادند. اتحاد مخالفان فرصتی ایجاد کرد که تلاشهایی جمعی برای بیاعتبار کردن وزارت به نمایش بگذارند. هویدا که هیچ فرصتی را برای انتقاد از بخش خصوصی از دست نمیداد، پیشنهاد کرد که افزایش قیمتها، نارضایتی ایجاد میکند و وزارت اقتصاد برای این مشکل باید پاسخگو باشد. او استدلال میکرد که قیمتها باید کنترل شود. این پیشنهاد از لحاظ سیاسی مردمپسندانه بود؛ اما از لحاظ اقتصادی غیرمنطقی بود. مبارزهای رسانهای برای نشان دادن افزایش نگرانی دولت به خدمت گرفته شد تا نظر هویدا را اثبات کند و حمایت توده مردم را از طرحش فراهم نماید.
این رویداد، یک حلقه ارتباط دیگری از حلقههای کشمکش بین وزارت اقتصاد و مخالفانش بود. با وجود این مبارزه، وزارت و بخش خصوصی مجبور شدند که مسوولیت افزایش قیمتها را بر عهده بگیرند. این مساله نشان داد، مبارزه به نقطه عطفی رسیده است و همچنین بیانگر این بود که حمایت سیاسی از استقلال وزارت، طولانی نخواهد بود. به هر حال، بعد از فشار شاه بر وزارت برای استثنا قائل شدن در مجوز ساخت کارخانه سیمان نزدیک تهران، عالیخانی فهمید که شاه در قبال استقلال وزارت زیاد متعهد نیست. بعد از آن، شاه شروع به اعمال نظر بر سیاستگذاری کرد تا حمایت و منافع اجتماعی خود را آزادانه به کار ببرد. تحقق این مساله به استعفای عالیخانی منجر شد.
هوشنگ انصاری جایگزین عالیخانی شد. با مدیریت انصاری، تاثیر وزارت اقتصاد بر دیگر موسسههای دولتی و وزارتخانهها به طور چشمگیری کاهش یافت. بیمیلی انصاری نسبت به دفاع از تمامیت سیاستگذاری وزارت، وحدت داخلی وزارت را از بین برد. در دهه ۱۹۷۰ گروههای نزدیک به دربار از جمله بنیاد پهلوی، اعضای خانواده سلطنتی و دوستان شاه در بخش خصوصی فعال شدند و به طور مستقیم بر سیاست صنعتی تاثیر گذاشتند. با اینکه وزارت اقتصاد با استفاده از قدرتش در صحنه اقتصاد و کادر مدیریتیاش بر اقتصاد و دیوانسالاری ایران تاثیر چشمگیری گذاشته بود، در زمان انصاری شهرت خود و مهمتر از آن نقش نمادگراییاش را در بوروکراسی از دست داد. در حقیقت وجودش پوچ و بیهوده شد. وزارت اقتصاد در سال ۱۹۷۴ به وزارتخانههای مختلفی تجزیه شد؛ همان سالی که رانت نفت و یک بار دیگر بر صحنه اقتصادی ایران به طور کامل بر رشد برنامهریزی و به معنای ضمنی همان سرمایهگذاری بخش دولتی مسلط شد.
ارسال نظر