نگاهی به استراتژی‌های اقتصادی پهلوی دوم-۲
عالیخانی و وزارت اقتصاد
نوامبر ۱۹۶۲ اسدالله اعلم، نخستوزیر وقت یک کنگره اقتصادی شامل ۱۲۵ نماینده از موسسههای اقتصادی مختلف برای بحث و گفتوگو در مورد حل بحران‌های اقتصادی تشکیل داد. به تدریج، نظر اکثریت بر آن شد که وزارتخانههای بازرگانی و صنایع و معادن برای تشکیل یک وزارتخانه بزرگ در یکدیگر ادغام شوند. بیشتر آنها به آلمان و ژاپن اشاره میکردند که دارای عقلانیت تجاری و صنعتی هستند و مجموعه درآمد و پرداخت دولت به وسیله گروه سیاستگذاری اقتصادی مشابهی کنترل میشود. از آن پس، این موضوع مورد بحث قرار گرفت که رشد و تحولات صنعتی نیازمند ایجاد یک بوروکراسی شایسته و مستقل است. به این دلایل، وزارت اقتصاد در فوریه سال ۱۹۶۳ ایجاد شد. وزارت جدید با نخستین وزیر خود -علینقی عالیخانی- قدرت زیادی پیدا کرد. روبهرو شدن با اعتراضات سیاسی در اوایل دهه ۱۹۶۰، محمدرضا پهلوی را علاقهمند کرد که به ابتکارات اقتصادی جدیدش آهنگ ملیگرایی بدهد؛ زیرا این احساس به طور گسترده وجود داشت که شاه اصلاحات ارضی را به وسیله ایالات‌متحده آمریکا انجام دهد. همچنین، سازمان برنامهریزی که بر سرمایهگذاران نظارت میکرد، به شدت به یک گروه از مشاوران آمریکایی وابسته بود؛ بنابراین شاه چنین تصمیم گرفت که مسوولیت صنعتی شدن نباید با تکنوکرات‌های تحصیلکرده آمریکایی باشد. جستوجو برای یافتن یک نامزد مناسب، رهبران سیاسی را به سوی عالیخانی که تحصیلکرده فرانسه بود، رهنمون کرد. عالیخانی با رفتار پیشبینیناپذیر خود توانست هم اختیارات وزارتخانه بزرگ جدید را در جهت کنترل بر فعالیت افزایش دهد و هم این که خودش، شاهد نقطه ضعف بوروکراسی اقتصادی باشد. وزارت در اوایل کار، مورد حمایت زیاد شاه قرار گرفت؛ چرا که بوروکراسی جدید را وسیلهای برای تحقق رشد و تحول صنعتی میدید. عالیخانی قدرت وسیعی به کارآمدی سیاستگذاری اقتصادی و قوانین و موسسههای مرتبط به آن بخشید. همچنین او محدودیت‌های مشخصی را جهت جلوگیری از افزونخواهی و سوء استفاده از قدرت به وجود آورد تا این که بتواند نگرش‌های جدیدی در سیاستگذاری را به مرحله اجرا درآورد.
حمایت گسترده پهلوی دوم از وزارت اقتصاد، بوروکراسی‌های دیگر را تشویق کرد تا به بوروکراسی جدید کمک کنند. شاه به افزایش توانایی وزارت کمک کرد و از توسعه سیاسی حمایت کرد. به این ترتیب او میخواست سلطنت کند و به وزارت اقتصاد اجازه داد که در قلمرو اقتصادی حکومت نماید و مشروعیت و فضایی جهت سیاستگذاری فراهم کند. به علاوه، محمدرضا پهلوی قدرت خود را به هزینه نخبگان قدیمی تثبیت کرد؛ نخبگانی که او را در جهت تقویت تکنوکراتی پیشرفتهای هدایت میکردند.
این نخبگان در ادارات اقتصادی کشور متمرکز شده بودند. هدف اصلی وزارت اقتصاد اداره درازمدت سیاستگذاری صنعتی بود. سعی وزارت بر این بود که این امر را به وسیله تشویق صنایع داخلی انجام دهد. برای این هدف از استراتژی صنعتی جایگزینی واردات (ISI) استفاده کرد. این استراتژی، به طور گسترده توسط کشورهای جهان سومی استفاده میشد که شروع به صنعتی شدن کرده بودند. این شیوه شامل سرمایهگذاری بخش‌های خصوصی و دولتی در پروژههای صنعتی جدید میشد و بعدها، شامل محدودیت‌هایی بر واردات، تخصیص اعتبار، یارانهها، مالیات و نرخ‌های تبادلی شد. این انتظار میرفت که ترکیب برنامهریزی و نظام حمایت، تحولات صنعتی را تسهیل کند؛ اما نه‌تنها انتظارات از این استراتژی برآورده نشد؛ بلکه باعث افزایش اختیارات سیاسی برنامهریزان در سال ۱۹۷۰ و سرانجام باعث عدم کارآیی توسعه نابرابر و محدودیت بر صنعتی شدن و دخالت نهادینهشده حکومت در اقتصاد شد.به علاوه، این استراتژی به عنوان شکل جدیدی از نظام حمایتی و افزونهخواهی مطرح شد. وزارت اقتصاد، جهت منابع مالی را به سمت حمایت از عوامل اقتصادی جدید به هزینه قبلی آن تغییر داد؛ اما این نقطه ضعف‌ها برای برنامهریزان آن زمان ایران و همچنین کشورهای جهان سوم مشخص نبود و به (ISI) در ایران زمان به عنوان شکلی از حمایتگرایی نگریسته میشد که میتوانست جهش به سوی توسعه را تسهیل کند.
در دوران شکوفایی وزارت (۱۹۶۹ - ۱۹۶۳)سیاست‌های آن موفقیتآمیز تلقی میشد؛ چون آنها به ثبات اقتصادی اعتبار دادند، سرمایهگذاران را امیدوار کردند، برنامه صنعتی شدن را نهادینه کردند، برخی از فشارهای اقتصادی و مالی را کاهش دادند و به اهداف توسعهای رژیم به خصوص به هدف درخواستی شاه یعنی صنعتی شدن خدمت کردند. همه در برهه زمانی ۱۹۶۹ بر این عقیده بودند که هیچ دلیلی برای شاه و رهبران سیاسی وجود ندارد که از اداره اقتصاد ایران ناراضی باشند. در حقیقت، از دیدگاه آن زمان عملکرد وزارت، موفقیتآمیز تلقی میشد و فراتر از هر اختلاف نظری، هر ناظری آن را یک انقلاب صنعتی کوچک مینامید.
به علاوه، عالیخانی دارای محبوبیت و شهرت زیادی شد و از طرف موسسههای اقتصادی و بخش‌های خصوصی مورد حمایت قرار گرفت و به عنوان یک رقیب توانمند و شایسته معرفی شد. با این حال، این نتایج مثبت برای تضمین ادامه حمایت از وزارت کافی نبودند. درگیری‌های سیاسی نشان داد که آن درگیری‌ها اهمیت بیشتری از نتایج سیاستگذاری دارند.
عقبنشینی وزارتخانه؛ سیاست‌های حکومت نئوپاتریمونیال
اگرچه قدرت سیاسی در دوران مورد بحث به زور در دستان شاه متمرکز بود؛ اما تصمیمگیری تحت‌تاثیر مقامات دولتی، اعضای خانوادهاش، دربار، مشاوران و دوستانش انجام میگرفت. بازیگران در این رقابت سیاسی سعی میکردند، نظر محمدرضا پهلوی را در موقعیت‌های سیاسی مختلف با توجه به منافع خود و جهت افزایش دسترسی به منافع و رانت پیش ببرند. پیشرفت وزارت اقتصاد بر توزیع منابع حکومت تاثیر گذاشت؛ به همین دلیل فعالیت سیاسی شدیدی را به وجود آورد.پیشرفت این وزارت باعث تغییرات نهادینی شد که خواهان نوع متفاوتی از دخالت دولت در اقتصاد بود و همچنین به دگرگونی اتحاد بین طبقات تجاری سنتی و نخبگان صنعتی بخش خصوصی جدید اشاره داشت و وزارت، حمایت اقتصادیاش را بر تقاضاهای بازدهدار و رشد متمرکز کرد. این تغییرات، موجب تضاد میان آنهایی که تحول صنعتی را با کاهش دسترسی به منابع و رانت یکسان میدانستند و آنهایی که امکانات جدیدی را برای افزونهخواهی در آن میدیدند، شد. زمانی که وزارت، عملکرد خود را گزارش داد، سیاستگذاری خود را با توجه به موسسههای حکومتی عنوان کرد. همین مساله باعث دخالت در ساختار پاتریمونیال قدرت شد. این نزاع‌های آشکار باعث تسریع عدم کارآیی وزارت شد؛ چرا که سیاستگذاری وزارت، نوعی سیاستگذاری منطقی ـــ قانونی در مقابل ضروریات پاتریمونیالی سلطنت بود؛ به همین دلیل حمایت سیاسی از وزارت کاهش یافت و باعث به خطر افتادن استقلال وزارت در سال ۱۹۶۹ شد. خصلت سیاست‌های حکومت به خوبی، ساختار فرصت طلبانهای را که ویژگی ذاتی رژیم پاتریمونیال است، آشکار کرد.
فشار از طرف صاحبان منافع
نخستین مخالفت با وزارت اقتصاد از طرف انحصارگران و بازرگانان مطرح شد. بازرگانان بازاری به عنوان اولین سرمایهگذاری (ISI) از محدودیت‌ها و موانع آن ناراضی بودند. بازار در آن زمان، به طور گستردهای از واردات کالاهای مصرفی و تجاری در مبادلات خارجی بهرهمند میشد. نظارت‌های جدید و قوانین حکومتی در مورد نرخ‌های مبادلهای و تجاری قصد حمایت از (ISI) را داشتند که این مساله به عنوان حمله مستقیم به بازار تفسیر میشد. روابط سنتی بازرگانان باعث شد که دولت در واکنش به آنها دچار مشکل شود.
مهمتر از واکنش بازرگانان بازار، واکنش کسانی بود که واردات کالاهای انحصاری را در اختیار داشتند. اعمال تجاری موجود مقدمهای بر افزایش درآمد دولت و ایجاد انحصار بر واردات کالاهای مصرفی گوناگون بود. در سال ۱۹۶۳ وزارت اقتصاد پیشنهاد کرد، اعمال تجاری که مشوق صنعتی شدن هستند و واردات کالاهای غیرضروری را محدود میکنند، مورد بازبینی قرار گیرند. این روش، تضاد سازماندهی شدهای را در واردات و خطمشی سیاسی آن به وجود آورد. مخالفت‌ها از طرف کسانی بود که به دربار، بازرگانان بازاری و مقامات اداری دسترسی داشتند و دلالان و بازرگانان مبادلات خارجی و شخصیت‌های نظامیای که پورسانت‌هایی از اعتبار مجوز واردات دریافت میکردند و برخی از متحدان سیاسی آنها که به عنوان پاداش به آنها مجوزهای واردات داده شده بود با گروههای اجتماعی مهمی در ارتباط بودند و بعضی دیگر، در بازگرداندن سلطنت در سال ۱۹۵۳ نقش داشتند. سعی و تلاش وزارت اقتصاد در جهت گسترش حوزه کنترل خود بر این بخش‌ها بود.
بنابراین، یک منبع قوی از مخالفت‌ها برای سیاستگذاری به وجود آمد. وزارت به علت ایجاد مشکلات برای مصرفکنندهها، اخراج بازرگانان از کار، برنامهریزی غیرمنطقی در محدودیت‌های واردات، ایجاد نارضایتی در مردم و انجام اعمال فساد و رشوهخواری مقصر شناخته شد. این اتهامات در سال ۱۹۵۹ به ابتهاج وارد شد و باعث اخراج او از سمتش شد. اعتراضات زیاد، باعث شد که شاه یک کمیسیون تشکیل دهد که وزارت را از اتهامات فساد و رشوهخواری تبرئه کرد؛ اما این مساله باعث کاهش انتقادات بر سیاستگذاری وزارت نشد.
این اعتراضات، وزارت را مجبور کرد که ادعای خود را با چندین دلیل به شاه ثابت کند، به عنوان مثال، وقتی که وزارت پیشنهاد کرد، تولید اتومبیل در ایران مطلوب و مناسب است، واردکنندگان اتومبیل در شاه اعمال نفوذ کردند و استدلال آنها این بود که اهداف وزارت غیرممکن و دست نیافتنی است. عالیخانی از شاه شش ماه مهلت خواست. در طول این مدت وزارت ثابت کرد، تولید ماشین در ایران امکانپذیر است. بعد از این که شاه متقاعد شد که سیاست‌های وزارت نتایج آشکار و ملموسی ایجاد کرده است، اعتراض‌های واردکنندگان فروکش کرد، به خصوص که این مساله کشور را به صنعتی شدن نزدیک کرد.
اما، اعتراضات دیگری جایگزین اعتراضات واردکنندگان شد. اعتراضات کسانی که میخواستند از شکوفایی صنعت بهرهمند شوند. با این توضیح که سیاست‌های وزارت اقتصاد در جهت گسترش و توسعه اقتصاد و تولید بود که امکانات جدیدی را برای ساختار پولی ایجاد میکرد.
ارسال نظر