مصدق بر مسند ناتوان‌ترین نهاد مشروطیت

حسین رمادان

کودتای ۲۸ مرداد ۱۳۳۲ و سرنگونی دولت ملی دکتر مصدق تاکنون از زوایای گوناگونی مورد تحلیل و کنکاش قرار گرفته است. عمده این تحلیل‌ها بر نقش نیروهای خارجی و اختلاف میان نیروهای ملی و مذهبی پس از قیام ۳۰ تیر ۱۳۳۱ تاکید داشته‌اند. اما آنچه در مورد این رخداد تاریخی در این نوشته مورد توجه قرار می‌گیرد نارسایی‌های ساختار قدرت و روابط نهادهای سیاسی برآمده از انقلاب مشروطه در فاصله سال‌های ۳۲-۱۳۳۰ است. کابینه دکتر مصدق از راست: محمدعلی وارسته، باقر کاظمی، دکتر مصدق، دکتر حسن ادهم، علی هیئت، حسن‌علی فرمند و جواد بوشهری

بعد از پیروزی انقلاب مشروطه در سال ۱۲۸۵ و با تدوین اولین قانون اساسی نهادهای نوینی مانند پارلمان در ساختار قدرت پدید آمد و یا نهادهایی مانند کابینه از رهگذر این تحولات تعریف و شکل نوینی پیدا کردند. با اجرای قانون اساسی مشروطه اداره امور کشور برای نخستین بار بر مسوولیت مشترک و مشورت فی‌مابین دولت و مجلس پایه‌گذاری شد. با پاسخگویی کابینه به مجلس بخشی از قدرت مطلقه زیر تیغ مشروطیت قرار گرفت. بررسی رابطه دولت با سایر ارکان حکومتی نشان می‌دهد هیات دولت در این نظم جدید از جایگاه مشخص و تعریف شده‌ای در برابر پارلمان و نهاد سلطنت برخوردار نبوده و همین مساله برخورد میان نهاد اصلی حکومت را اجتناب‌ناپذیر می‌کرد.

عمده این ناسازگاری از آنجا ناشی می‌شد که طراحان قانون اساسی از یک سو ناچار بودند با تعریف پارلمان در قانون اساسی دستگاه اجرایی و قدرت مطلقه را پاسخگو کرده و از سوی دیگر می‌باید این ساز و کار را به گونه‌ای تعریف می‌نمودند که نارضایتی دستگاه سلطنتی را در پی نداشته باشد. جمع بین این دو مساله موجب گردید هدف اصلی نهضت مشروطه یعنی اصل تحدید قدرت پیش از نهاد سلطنت دامنگیر هیات‌دولت شود. در نتیجه این فرآیند کابینه در میان نهادهای حکومتی به شدت آسیب‌پذیر شد و همواره به طرق مختلف سقوط می‌کرد. در ابتدای انقلاب مشروطه یعنی فاصله سال‌های ۱۲۸۵ تا ۱۳۰۴ (برآمدن رضاخان) این آسیب‌پذیری کاملا مشهود بود و دولت‌ها یکی پس از دیگری در اثر مخالفت مجلس یا دربار سقوط می‌کردند البته عمده این ناپایداری‌ها به سامان سیاسی حاصل از انقلاب مشروطه باز نمی‌گشت بلکه در وقوع چنین رخدادی فقدان پیش شرط‌های لازم برای استقرار یک نظام سیاسی مدرن مانند بوروکراسی کارآمد و موثر، شبکه ارتباطی گسترده و مطمئن، ارتش منظم و... موثر بودند. اما در تحلیل کودتای ۲۸ مرداد بسیاری از این پیش شرط‌ها پس از سقوط رضاشاه فراهم شده بود. به واقع بعد از شهریور ۱۳۲۰ هر‌چند اقتدار دولت مرکزی تضعیف شده بود اما ساختار اصلی آن شامل ارگان‌های اجرای قانون، دیوانسالاری، سیستم ارتباط ملی و ارتش بهبود یافته بود. ضمن آنکه تغییرات در سازمان مالی و اقتصادی کشور، رشد نسبی صنایع، افزایش تمایزات طبقاتی و قشرهای اجتماعی، رشد ناسیونالیزم، توسعه و گسترش سیستم آموزشی و.... زمینه مناسب‌تری برای اقتدار دولت فراهم آورده بودند.

به‌رغم این ویژگی‌ها در فاصله سال‌های ۳۲-۱۳۲۰ روابط نهادهای اصلی سیاسی همچنان با دشواری‌های اساسی روبه‌رو بود به خصوص رابطه کابینه و مجلس که به گونه بارزتری نسبت به اوایل انقلاب مشروطه از ناسازگاری حکایت می‌کرد. در این دوره و در مدت ۱۲سال ۱۷کابینه بر سر کار آمدند یعنی میانگین عمر کابینه‌ها از ۷ماه فراتر نرفت. ویژگی‌ها و عواملی چون دوره و عمر کوتاه مجلس (دوسال)، وظایف و اختیارات گسترده و اقتدار کامل آن بر کابینه، پیش‌بینی نشدن مکانیسم انحلال مجلس در صورت وجود اختلاف بین طرفین، برخورداری مطلق و بی‌قید و شرط از ابزار استیضاح و رای عدم اعتماد، عملکرد و روابط درونی هیات دولت و تعدد فراکسیون‌‌های پارلمانی نقش عمده‌ای در بی‌ثباتی کابینه‌ها ایفا می‌کردند. به این عوامل مداخلات خارجی را نیز باید اضافه نمود که از طرق مختلف سعی در روی کار آوردن دولتی همسو با منافع خود داشتند.

وقایع و اتفاقات دوران نخست‌وزیری مصدق که نهایتا منجر به سقوط دولت وی شد، مستثنی از قاعده فوق نیست. به عبارت دیگر ضعف و مشکلات قانون اساسی که زمینه مداخلات بیگانگان را فراهم می‌آورد، امکان دوام کابینه ملی دکتر مصدق را با مشکل مواجه ساخت. در این مجال به بررسی مختصر علل و عوامل سقوط کابینه دکتر مصدق و نقش سازوکارهای قانونی حاصل از انقلاب مشروطه می‌پردازیم.

در فاصله سال‌های ۳۲-۱۳۲۰ هر چند محمدرضا شاه از اقتدار و جایگاه پدرش دور و پادشاهی مستاصل و گرفتار بود ولی به پشتوانه جایگاه و نفوذ ریشه‌دار نهاد سلطنت نقش مهمی در عرصه سیاسی ایفا می‌کرد. این نقش نه به مانند یک پادشاه خودکامه بود و نه منطبق با قانون اساسی و ترتیبات نظام پارلمانی، بلکه این نقش از سستی نهادهای سیاسی، پراکندگی نیروها، کشمکش‌های دیرینه و ائتلاف‌های زودگذر فراکسیون‌ها بهره می‌گرفت. ضمن آنکه در طول مدت دیکتاتوری رضاخان و درپی اقدامات وی هیات دولت و ارتش در نهاد سلطنت کاملا ادغام گردیدند و کابینه به عامل صرف دربار تبدیل شده بود در نتیجه بلافاصله پس از سقوط وی تفکیک میان دربار و کابینه به سادگی امکان‌پذیر نبود.

در پی خروج رضاشاه هرچند از قلمرو نفوذ دربار کاسته شده ولی از نظر نهادی در جایگاه و موقعیت آن دگرگونی حاصل نشد و نهاد سلطنت همچنان می‌توانست بر‌ آینده و فرصت‌های مجموع نخبگان تاثیر بگذارد.

واکنش‌های احتمالی شاه برنامه‌ها و مناسبات نخبگان را به شدت تحت نفوذ قرار می‌داد. وزارت جنگ نیز که برای دولت می‌توانست نقش استراتژیک و حیاتی در معادلات درونی قدرت ایفاء کند به دنبال اقدامات رضاشاه اهمیت خود را از دست داد و تنها نقش هماهنگ‌کننده بین دولت و شاه را ایفاء می‌کرد در نتیجه وزارت جنگ پیش از آنکه بتواند اقتدار دولت بر ارتش را تامین کند، تنها نفوذ ارتش و دربار را به دولت منتقل می‌ساخت زیرا مرکز ثقل واقعی ارتش به ستاد ارتش انتقال یافت که خارج از عملکرد دولت عمل می‌کرد. رییس ستاد ارتش به همراه سایر افسران ارشد با دستور مستقیم یا اطلاع شاه تعیین و برکنار می‌شدند و کلیه جابه‌جایی‌ها و ترفیعات نیز مستقیما از سوی شاه کنترل می‌شد. در واقع شاه از طریق این ساختار، ارث رسیده ارتش را به ابزاری استراتژیک در دست خود تبدیل کرد که وظیفه‌اش تنها به امور نظامی محدود نمی‌شد و شاه در رویارویی با حریفان به ویژه در زمان برگزاری انتخابات مجلس از آن استفاده می‌کرد.

با وجود این مکانیسم‌ها شاه از همان ابتدای سلطنت، اقتدار و اختیارات خود را ناچیز می‌دانست و ناخشنودی و شکوه خود را از این مساله پنهان نمی‌کرد. او نمی‌خواست به اعمال قدرت پنهان بسنده کند و مصرانه خواستار افزایش رسمی اختیارات و تحت‌شعاع قرار دادن نخست‌وزیر و حکومت بود.

برخورداری شاه از حق انحلال مجلس شورای ملی و مجلس سنا در پی تشکیل مجلس موسسان در اردیبهشت ۱۳۲۸ که در پی ترور ناموفق شاه زمینه آن فراهم شد، نشان‌دهنده نارضایتی شاه از میزان اختیارات و تمایل وی به کاهش قدرت نخست‌وزیر بود.

اما در مقابل مصدق با آگاهی از این مسائل از معدود نخست‌وزیرانی بود که به طور آشکار در مقابل شاه ایستاد. او برای اولین‌بار در دوران پهلوی ‌شاه را به موجودی کنش‌پذیر و سردرگم تبدیل کرد. مصدق با اقدامات خود برخورداری شاه را، از اختیاراتی که مجلس موسان به او بخشیده بود، عملا ناممکن ساخت و بهره‌مندی او را از حق وتوی تعلیقی مصوبات پارلمان ناکام گذاشت. مصدق از رهگذر این تحولات به دنبال افزایش قدرت خود فراتر از قانون اساسی نبود، به همین دلیل رفتار او با شاه رفتاری اصولی و مبتنی بر این باور اساسی بود که شاه غیرمسوول نمی‌تواند مسوولیت و قدرت اجرایی داشته باشد. مصدق بر آن بود که مشروطیت تنها در صورتی در ایران به راه درست خواهد رفت که قدرت اجرایی در دست رییس حکومت باشد که مسوولیت قانونی امور را بر دوش دارد و تنها در صورتی این امر عملی می‌شود که شاه بر آن گردن نهد و مانع تحقق و نهادینه شدن آن نشود. هیچ نخست‌وزیری به اندازه مصدق کمر به محدود کردن بنیادی و اصولی قدرت و اختیارات شاه و نفوذ دربار نبسته بود، شاهی که از مقابله آشکار با مصدق پرهیز می‌نمود.

درماندگی شاه از مقابله آشکار با مصدق از زیرکی و میهن‌پرستی مصدق ناشی می‌گردید. زیرا یکی از کلیدی‌ترین اقدامات دکتر مصدق مقابله با نفوذ انگلیس در ایران بود. چنین مقابله‌ای موجب شد که مبارزات دکتر مصدق شکل ویژه‌ای به خود بگیرد و مبارزه با نفوذ انگلیس با معارضه با افزایش قدرت سلطنت در هم آمیزد.

بسیاری ساده‌انگارانه یا غرض‌ورزانه اقدامات دکتر مصدق را صرفا به جنبش ملی کردن نفت ولی در واقع هدف دکتر مصدق از ملی کردن صنعت نفت فراتر بود. ملی کردن صنعت نفت که تحقق آرزوی دیرین ملت ایران برای استقرار حاکمیت ملی بود، هم اهمیت عملی و ملموس داشت و هم اهمیت نمادین و معنوی. از دیدگاه دکتر مصدق ادامه سلطه و نفوذ انگلیس، زمینه را برای ادامه حیات عناصر غیرملی و مخالف دولت فراهم می‌کرد. از‌این‌رو، وی با تیزبینی و درایت خاص سیاسی این دو مساله را با یکدیگر پیوند زده تا شاه را از اقدام آشکار علیه خود باز دارد، زیرا شاه مجبور بود برای بقای سلطنت و حفظ وجه و اعتبار خویش از تقابل با یک چهره ضداستعماری خودداری کند. به عبارتی شاه خوب می‌دانست هراقدامی علیه مصدق که قهرمان مبارزه با انگلیس شده بود از سوی افکار عمومی در حکم حمایت از انگلیس تلقی خواهد شد.

این تاکتیک به صورت موقت توانست مصدق را برای مدت محدودی از ستیزه‌جویی‌های شاه در امان نگه دارد.

علاوه بر دربار یکی دیگر از نهادهایی که برای نخست‌وزیر و کابینه‌اش تهدید و بی‌ثباتی ایجاد می‌کرد، مجلس بود.

مجلس از یک سو به دلیل گستردگی اختیارات و اقتدارات قانونی به راحتی به کابینه تسلط پیدا می‌کرد.

این مساله زمانی خود را نشان می‌داد که ترکیب درونی مجلس از احزاب و فراکسیون‌های متعددی

شکل می‌گرفت.

عملی که بعد از سقوط حکومت رضاشاه و ایجاد فضای باز سیاسی به کرات اتفاق افتاد و کابینه و مجلس را متاثر از خود می‌کرد.

زیرا اکثر فراکسیون‌های مجلس هدف و برنامه مشخصی نداشتند که در جهت تحقق آن گام بردارند لذا گروه‌بندی‌ها و جریان‌های سیاسی مجلس همواره در حالتی از تزلزل و بی‌ثباتی قرار داشتند و بسیاری از ائتلاف‌ها مرزبندی سیاسی روشنی نداشته تا بتواند برای یک دوره سیاسی مشخص دوام بیاورد.

در نتیجه به اقتضای شرایط تغییر می‌یافت و کابینه‌ها نیز به تبع آن دچار تغییر یا سقوط می‌شدند. این وضعیت به گونه‌ای بود که حتی گاهی احزاب سلطنت‌طلب با فراکسیون‌هایی که خط مشی‌ ضددربار داشتند دست به ائتلاف می‌زدند.

دکتر مصدق در طول مدت صدارتش نیز از این مساله بی‌بهره نماند.

از همان ابتدای نخست‌وزیری مصدق، شاه و انگلیسی‌ها بخش بزرگی از اقدامات خود را برای فروافکندن دولت وی بر روی مجلس شانزدهم متمرکز کردند و کوشیدند از راه‌های متعارف و شبه قانونی کابینه وی را سرنگون کنند.

دولت انگلیس در این رابطه پول‌های هنگفتی هزینه نمود و متولی‌هایی نیز مانند جمال امامی (رهبر مخالفان پارلمان) هادی طاهری، رضا حکمت (سردار فاخر) و ... به شیوه‌ها و ترفندهای گوناگون سعی می‌کردند در مجلس کار را برای مصدق دشوارتر کنند.

اقلیت مجلس شانزدهم که هسته مرکزی آن از ۱۶نماینده بیشتر نبود نتوانست به دلیل انسجام هواداران مصدق و پیشرفت مساله نفت علیه مصدق کاری از پیش ببرد در نتیجه تلاش ما در جهت سرنگونی دولت مصدق بر روی مجلس هفدهم و نحوه انتخابات متمرکز شد.

شاه نیز از همان آغاز گفته بود مصدق را مجلسی باید برکنار کند که خود او انتخابات آن را برگزار کرده است. بنابراین جبهه مخالف دکتر مصدق نهایت تلاش خود را به کار برد تا مجلس هفدهم از مخالفان مصدق انباشته شود.

هدفی که با خرید رای، تطمیع، دست‌آموزی و اعمال فشار محقق شد و با انتخاب حسن امامی به ریاست مجلس (رهبر مخالفان مصدق) به اوج خود رسید.

تمرکز فعالیت‌های دربار و انگلیس که پس از چندی با پشتیبانی موثر آمریکا از این فعالیت‌ها در هم آمیخت و نیز تبدیل پشتیبانان اصلی مصدق به سرسخت‌ترین دشمنان آن مجلس را عملا به میدان جنگ فرسایش علیه مصدق تبدیل کرد و از این طریق بسیاری از کوشش‌های اصلاحی دولت را همچون تغییر قانونی انتخابات، تصویب گزارش هیات هشت‌نفره، تفسیر قانون اساسی و ... را ناکام گذاشتند.

مجموع این مسائل دکتر مصدق را در وضعیتی قرار داد که هیچ چاره‌ای جز دست زدن به رفراندوم برای انحلال مجلس نداشته باشد. او از این طریق مجلس را پیش از کامیابی مخالفانش از کار انداخت. زیرا اگر وی پیش‌دستی نمی‌کرد مخالفان از طریق روندهای قانونی یا شبه‌قانونی دولت وی را ساقط می‌کردند.

دکتر مصدق با وجود شکل‌گیری مثلث قدرتمند مخالفان خود (دربار، مجلس و انگلیس) با زیرکی و به پشتوانه قدرت مردمی، دولت خود را از گزند اقدام مخالفان مصدق نگه داشت. شاید به جرات به توان گفت که مصدق از هر نخست‌وزیر دیگری در تاریخ مشروطیت ایران اقتدار و قدرت بیشتری داشت، اما به همین میزان نیز دامنه دشمنی‌ها علیه او بیشتر از دیگران بود، مخالفت‌هایی که کارآیی او را تا حد زیادی کاهش می‌داد.

به‌رغم هوشیاری و وجود حمایت مردمی از دولت دکتر مصدق، آسیب‌پذیری کابینه در برابر مجلس و دربار عرصه را برای بقای دکتر مصدق سخت می‌کرد. این آسیب‌پذیری از وجوه ذاتی و بنیادی ترتیبات نظام پارلمانی شده بود. به گونه‌ای که تمام دولت‌های روی کار آمده در فاصله سال‌های ۳۲-۱۳۲۰ عملا عمر کوتاهی داشتند.

شاه با تکیه بر تداوم نهاد سلطنت، تسلط کامل بر ارتش، از غلبه بر بسیاری از غنایم سیاسی و فراگرد توزیع آنها، فارغ از هر گونه مسوولیت و پاسخگویی قدرت فراوان داشت.

نقش اصلی دربار پاسداری از جایگاه و نفوذ شاه و پیشبرد قدرت او بود. مجلس در فراگرد سیاسی نقش اساسی داشت. نمایندگان نیز به نوبه خود با پیوندها و زدوبندهای فراکسیونی به ویژه در مقاطع حساس زیرپای دولت را خالی می‌کردند.

در مقابل این توانمندی، نخست‌وزیر چون با رای مردم برگزیده نمی‌شد و غالبا از پشتیبانی حزبی هم بهره‌مند نبود به فراکسیون‌ها مجلس و یا دربار و گاهی هر دو وابسته بود.

این وابستگی باعث می‌شد نخست‌وزیران برای جلب حمایت مجلسیان و دربار با پرهیز از برانگیختن دشمنی آنها بسیار محتاطانه گام بردارند. کوچک‌ترین تحرک دولت در مقابل مجلس به راحتی می‌توانست باعث بایکوت شدن آن شود. زیرا مجلس علاوه بر استیضاح و رای عدم اعتماد می‌توانست با خودداری از تصویب بودجه سالیانه، لوایح دولت به راحتی عرصه را بر دولت تنگ کند. گاهی نیز تقابل فراکسیون‌های مجلس عمل قانون‌گذاری را با مشکل مواجه می‌ساخت.

مصدق در چنین شرایطی بر مسندی تکیه داشت که عملا ناتوان‌ترین نهاد مشروطیت ایران بود.

اگر این نهاد از آسیب‌پذیری کمتری در ساختار قدرت برخوردار بود کابینه مصدق نه تنها به طرق قانونی بلکه با روش‌هایی چون کودتا نیز دچار سقوط نمی‌شد. موفقیت کودتای ۲۸مرداد پیش از آنکه معلول ناتوانی دکتر مصدق و یا توانمندی طراحان آن بوده باشد از ناتوانی پرمسوولیت‌ترین نهاد مشروطیت ناشی می‌شد.