فراز و فرود دولت رفاه در بریتانیا

نویسنده: رادنی لووه

مترجم: امین گنجی

منبع: ژورنال رفرش

اواسط دهه‌ ۷۰ در تاریخ و تاریخ‌نگاری دولت رفاه بریتانیا نقطه‌ عطف بود. تا آن زمان، خاطره‌ بیکاری و محرومیت انبوه دهه‌ ۱۹۳۰ هنوز پررنگ بود و بنابراین همه مداخله‌ دولتی را ضروری و کارآمد می‌دانستند. این باور به‌واسطه‌ موفقیت‌های سی سال بعد از بحران که به رونق و اشتغال بالا انجامید، تقویت می‌شد. با این حال، حوالی سال ۱۹۷۵ بود که این توافق نظر به لرزه افتاد. اقتصاد به دردسر بزرگی افتاده و بیکاری از مرز یک میلیون نفر عبور کرده و تورم به میزان بی‌سابقه‌ ۲۷ درصد رسیده بود. مخارج عمومی تا ۵۷ درصد تولید ناخالص داخلی (GDP) افزایش یافته بود و بنابراین به وجود آمدن دولت بسیار پرقدرت آزادی‌های فردی را در معرض خطر قرار داده بود. همچنین ناآرامی‌ها بین مصرف‌کنندگان رفاه (دانشجویان) و عرضه‌کنندگان آن رخ داد (اتفاقی که دست آخر به شورش اتحادیه‌های بخش عمومی در «زمستان نارضایتی» ۱۹۷۹ انجامید). مخارج رفاهی افراطی را علت اصلی بیماری‌های بریتانیا تشخیص دادند: عملکرد نزولی در اقتصاد، بی‌ثباتی و ایجاد «فرهنگ وابستگی». رویای اورشلیم نو در زمان جنگ به «واقعیت تاریک پرولتاریایی منزوی، کم‌سواد، بی‌مهارت، ناسالم و نهادی‌شده» تغییرشکل داد که «از پستان‌های مادرانگی دولتی شیر می‌خورد.»

تاریخ‌دان‌ها تحلیل این رویدادها را به دیگر دانشمندان علوم اجتماعی واگذار کرده‌اند و هنوز هم این کار را می‌کنند. به همین خاطر، درباره‌ رویدادهای معاصر نمی‌توان به نظرگاهی متعادل دست یافت. همچنین نظریه‌های آشفته و قیاس‌های بی‌ربط و باربطی در سطح بین‌المللی بر سر این واقعه انجام شده است. در هر حال، این پدیده را نمی‌توان صرفا با تکیه بر تجربه‌ بریتانیا توضیح داد، زیرا از این دست پدیده‌های متناظر در دیگر کشورهای غربی نیز رخ داده است. با این وجود، دولت‌های رفاه را نمی‌توان مرحله‌ای «ناگزیر» درون کاپیتالیسم دانست، زیرا خدمات رفاهی در ایالات متحده و ژاپن به شکلی کاملا متفاوت توسعه یافتند. همان طور که پیتر بالدوین می‌گوید، تحلیل موثر این پدیده نیازمند دانش نسبت به جزئیات «فنی و غامض» سیاست‌های متفاوت و متعدد است. دست آخر، هیچ توافقی بر سر این امر وجود ندارد که دولت رفاه چیست. ریچارد تیتموس، یکی از شارحان پیشرو مطالعات سیاست‌گذاری اجتماعی پس از جنگ، دولت رفاه را تا ابد «انتزاعی تعریف‌ناشدنی» می‌داند.

اکنون که ۵۰ سال از زمان انتشار گزارش بوریج در دسامبر ۱۹۴۲ می‌گذرد سندی که بسیاری آن را آغازگر دولت رفاه بریتانیا می‌دانند، تاریخ‌دان‌ها نیز اندکی به بحث دولت رفاه وارد شده‌اند. مقاله‌ پیش رو برخی از یافته‌های آغازین در این باب را خلاصه و جمع‌آوری کرده است و چارچوبی را پیشنهاد می‌دهد که می‌توان یافته‌های مزبور را در آن گنجاند.

تقویم دولت رفاه

اغلب حکومت‌ها نسبت به بهروزی شهروندان خویش دغدغه دارند و بنابراین می‌توان آنها را «دولت‌های رفاه» خواند. با این حال، لفظ دولت رفاه تنها در اواخر دهه‌ ۱۹۴۰ در بریتانیا باب شد و پس از آن در سرتاسر جهان اشاعه یافت. این لفظ برای آن به کار می‌رفت تا به دو تغییر عمده در نقش حکومت پس از گزارش بوریج اشاره کند: برنامه‌ریزی گسترده برای بازسازی حین جنگ و پیاده‌سازی اصلاحات عمده همچون خدمات سلامت ملی و بیمه‌ ملی به‌وسیله‌ دولت کار پس از جولای ۱۹۴۸. نخست، دولت متعهد بود که رفاه فردی را تقویت کند. تعهد همه‌ احزاب در سال ۱۹۴۴ برای بالا نگاه داشتن سطح اشتغال مشخص بود (نه صرفا اینکه شرایطی را به وجود آورند که با وجود آنها بازار بتواند به اشتغال «تمام» برسد.)

ثانیا، سیاست رفاهی قرار بود کلی و فراگیر باشد. سیاست‌های پیشین بر کارگران یدی تمرکز داشتند و نمی‌توانستند همگان را به طور برابر پوشش دهند. اکنون همه باید علیه خطرات ممکن برای درآمدهایشان حفاظت می‌شدند و نیز خدمات خاصی به آنها ارائه می‌شد. آزادی از فقر پیش‌تر امتیاز ویژه‌ ثروتمندان بود و اکنون بدل به حق همه می‌شد. به قول جامعه‌شناس پیشرو دوران پس از جنگ، تی.اچ.مارشال، «دیگر همه دارای ارزش اجتماعی برابر دانسته می‌شدند.» این اصول در دوره‌ به اصطلاح «دولت رفاه کلاسیک» حفظ شدند. با این حال، در سال ۱۹۷۶ دولت کارگر وقت تعهد نسبت به اشتغال تمام را کنار گذاشت. درآمد دولت کاهش یافت و انجام خدمات اجتماعی دشوار شد و مخارج رفاهی تا سال ۱۹۷۸/۱۹۷۷ حدود ۵ درصد به لحاظ واقعی افت کرد. با این حال، پس از آن مخارج رفاهی کماکان افزایش یافت- اگرچه در انتخابات ۱۹۷۹ دولت محافظه‌کار مارگارت تاچر رای آورد و قول داد به «فرهنگ وابستگی» خاتمه دهد و «دولت را کوچک کند.» علت افزایش مخارج رفاهی به خاطر تقاضای شدید (از سوی تعداد فزاینده‌ بیکاران و کهنسالان) و نیز ملاحظات مربوط به رای‌گیری و انتخابات بود. تا سال ۱۹۸۷ بازسازی جدی در امور دولتی صورت نگرفت و تازه آن زمان بود که به حکومت به‌عنوان تامین‌کننده‌ اعتبار و تنظیم‌کننده‌ خدمات نگریسته شد و نه عرضه‌کننده‌ آنها.

قلمروی دولت رفاه

بر سر قلمرو و حدود دولت رفاه بحث و جدل زیادی وجود دارد. این دولت همواره پنج خدمات اصلی مرکزی را در بر داشته است. امنیت اجتماعی گران‌ترین این خدمات است. در واقع، در دهه‌ ۱۹۶۰، مخارج دفاعی گران‌ترین مورد در مخارج دولتی بوده است. نیمی از مخارج دولتی سلامت بر سر کهنسالان هزینه شد. خدمات بهداشت و سلامت ملی دومین مورد پرهزینه بود که البته آموزش در اواخر دهه‌ ۱۹۵۰ از آن سبقت گرفت. با این حال، هنوز هم خدمات بهداشت و سلامت ملی بریتانیا (NHS) معادل دولت رفاه دانسته می‌شود، زیرا برای بسیاری از مردم نماینده‌ ایده‌آل دولت رفاه است: سطح بهینه‌ای از مراقبت‌ها به رایگان برای همه بلافاصله ارائه می‌شود، در حالی که مثلا بیمه‌ اجتماعی تنها حداقل پرداخت را آن هم برای افرادی که پیش‌تر پول داده باشند، در نظر می‌گیرد. مخارج مربوط به مسکن به نظر نزولی می‌آید اما این نزولی‌بودن توهمی بیش نیست. زیرا حساب‌رسی‌های دولتی عموما موارد پرهزینه‌ای همچون مزایای مسکن برای نیازمندان یا چیزهای دیگر را در نظر نمی‌گیرد. در نهایت، خدمات اجتماعی شخصی هنوز چندان عمومی نشده‌اند و به خاطر عدم پیشرفت در اجرای آنها- به‌‌رغم پیشرفت تخصص‌ها و مهارت‌ها در این باب- ارزان‌قیمت باقی مانده‌اند.

باید خدمات دیگری را نیز به این خدمات افزود. به طور خاص، حفظ و ابقای اشتغال «تمام» یکی از مهم‌ترین عناصر سازنده‌ دولت رفاه تا پیش از سال ۱۹۷۶ بود. این کار نه تنها به خاطر اشتغال بالا تضمین می‌کرد که درآمدهای دولت از محل مالیات‌ها بالا باقی بماند، بل همچنین مطالبات تقاضاکنندگان خدمات رفاهی را کاهش می‌داد، زیرا رضایت شخصی وابسته به شغلی با درآمد معقول دانسته می‌شود (این استدلال خود بوریج است). دیگر عنصر کلیدی دولت رفاه مالیات‌بندی بود که در دهه‌ ۱۹۵۰ تعریف شد. اینکه درآمد دولت چه‌طور افزایش یابد همان‌قدر در رفاه فردی مهم دانسته می‌شد که این درآمد چگونه خرج شود.

در واقع، مالیات‌بندی از سال ۱۹۴۵ به‌گونه‌ای پیش رفت که دیگر بازتوزیع‌گر منابع از سمت ثروتمندان به سوی فقرا نباشد. آستانه‌ مالیاتی (یا سطح درآمد) که مالیات‌دادن را اجباری می‌کند، از دهه‌ ۱۹۶۰ به بعد دائما کاهش یافته است. این روند کاهش آستانه‌ مالیاتی را باید روندی بی‌معنا دانست، زیرا حین این روند درآمدهایی که زیر خط فقر رسمی دولت قرار داشتند، باید مالیات می‌دادند! همچنین از مالیات‌بندی مستقیم به مالیات‌بندی غیرمستقیم (به‌خصوص VAT در دهه‌ ۱۹۸۰) گذار کرده‌ایم. در عین حال، معافی از مالیات‌ها نیز افزایش یافت و پژوهشگران تخمین زده‌‌اند که معافی مالیاتی افرادی که نیازی به آن نداشته‌اند، یعنی افراد ثروتمند، باعث شد درآمد دولت از محل مالیات‌ها تا اوایل دهه‌ ۱۹۷۰ حدود ۴۰ درصد کاهش یابد. به همین خاطر بود که افراد فقیرتر به تدریج مجبور می‌شدند مالیات‌های سنگین‌تری بپردازند [همان‌طور که گفتیم، افراد با درآمد زیر خط فقر هم مجبور به پرداخت مالیات می‌شدند].

اهداف دولت رفاه

آن دسته از فشارهای اجتماعی که نهایتا به ایجاد دولت رفاه انجامید، متعدد و گوناگون هستند. سه نمونه از آنها در دهه‌۱۹۴۰ بسیار رایج بودند. نخستین نمونه، انگیزه‌ا‌ی مدیریتی برای استانداردسازی خدمات بود، چرا که دوران جنگ نشان داده بود این خدمات به‌شدت نابرابر ارائه می‌شوند. ثانیا، میلی انسان‌دوستانه به برقراری «حداقل استاندارد زندگی» برای همگان وجود داشت- مفهومی که وبز پیش از ۱۹۱۴ معرفی کرد. ثالثا، تکنوکرات‌ها می‌خواستند استفاده‌ بهره‌ورانه‌تری از منابع انجام دهند. کینز نشان داده بود که بازار آزاد همیشه به اشتغال تمام دست نمی‌یابد. در نتیجه ممکن بود منابع مولد، همچون در دهه‌ ۱۹۳۰، هرز بروند. دیگر اقتصاددان‌ها نیز استدلال کرده بودند که در جهانی که هر دم پیچیده‌تر می‌شود، خدمات را به طور جمعی بهتر می‌توان ارائه کرد تا از خلال بازار. برای مثال، NHS- که دولت مستقیما بودجه‌ آن را تامین می‌کند- می‌تواند از هرزرفتن و استفاده‌ نامناسب از منابع جلوگیری کند، در حالیکه چه بسا این اتفاق در بازار، به خاطر دانش ناکافی مصرف‌کننده و رقابت ناقص بین تولیدکننده‌ها رخ دهد. هزینه‌های مدیریتی NHS نیز به مراتب پایین‌تر از خدمات بهداشت و سلامتی است که بخش خصوصی به تامین هزینه‌ آنها می‌پردازد (برای مثال، در آمریکا) یا بیمه‌ اجتماعی اجباری در اروپای قاره‌ای به بار می‌آورد.

در دهه‌ ۱۹۴۰ هدف دیگری هم وجود داشت: خواست برابری بیشتر. اگر برابری به معنای برابری از نظرگاه دولت [شان یکسان در برابر دولت برای همگان] یا برابری در فرصت‌ها می‌بود، اختلاف نظری وجود نداشت. اما برابری هر چه بیشتر به سمت برابری درآمدها پیش رفت. این تلقی از برابری باعث شد به نفع افراد فقیر‌تر تبعیض برقرار شود و نیز اولویت‌های آموزشی در دهه‌ ۱۹۶۰ پدید آمد و بازتوزیع درآمد و ثروت- و دست آخر قدرت سیاسی- به شدت اهمیت یافت. بوریج به شدت مخالف این بازتوزیع «عمودی» بین طبقات بود، و تنها از بازتوزیع «افقی» بین یک گروه درآمدی دفاع می‌کرد، اما سیاست‌ها بر خلاف نظر او بود.

برابری درآمدی به جدل‌برانگیزترین موضوع در سیاست رفاه بدل شد. به لحاظ پولی نیز پیشرفت اندکی به سوی این برابری درآمدی صورت گرفت. برای مثال، اخیرا ثابت شده است که خدمات رفاهی منابع را از ۶۰ درصد بالای جامعه به سوی ۴۰ درصد پایین جامعه بازتوزیع می‌کنند، اما شکاف بین «درآمدهای واقعی آنها» گسترده باقی می‌ماند و حتی افزایش می‌یابد. دلیل این پدیده تفاوت در درآمدهای اصلی «پیش از مالیات» آنها، نظام مالیاتی کاهنده، اشغال موقعیت‌های تحصیلی خوب توسط ثروتمندان و چیزهایی از این قبیل است. در نتیجه، بازتوزیع درآمد و ثروت از زمان جنگ به بعد در ۵۰ درصد بالای جامعه صورت گرفته اما در ۵۰ درصد پایین چندان نبوده است. با این حال، نباید پول را شاخص رفاه در نظر گرفت. رفاه به دارایی‌های کمتر مادی و مرئی همچون آرامش ذهن نیز بستگی دارد و این آرامش ذهن خود حاصل حق خودبه‌خودی دسترسی به مراقبت‌های بهداشتی رایگان است. از زمان جنگ به بعد، این نوع دارایی‌ها با برابری بیشتری توزیع شده‌اند.

در دهه‌ ۱۹۷۰ یورش‌های اساسی به دولت رفاه صورت گرفت. برای مثال گفته شد که دولت رفاه با توجه به تقاضای عمومی تغییر کرده است و نه با توجه به بازار و نیز نیازهای تولیدکنندگان به گسترش آن دامن زده‌اند و نه نیازهای مصرف‌کنندگان. همچنین ادعا شد که سیاست‌مداران طرفدار دولت رفاه خواهان خریدن رای مردم هستند. از سوی دیگر، شارحان مارکسیست می‌گفتند هدف اصلی دولت رفاه مستحکم‌کردن پایه‌های کاپیتالیسم بوده است. آنها می‌گفتند مخارج رفاهی را باید سرمایه‌ اجتماعی (سودآوری بیشتر با فراهم‌ساختن دارایی‌های مورد نیاز صنعت، همچون نیروی کار سالم که نمی‌تواند به تامین مالی کار خود بپردازد) یا مخارج اجتماعی (پرداخت حق السکوت به شورش‌ها و ناآرامی‌ها از طریق زدودن بزرگترین نابرابری‌های بازار، همچون دسترسی نابرابر به خدمات بهداشتی) در نظر گرفت. فمینیست‌ها نیز به دولت رفاه حمله کردند و آن را اساسا مکانیزمی دانستند که می‌خواست سلطه‌ مردان بر زنان را ابقا و تقویت کند. برای مثال، آنها در مورد NHS چنین می‌گفتند: نمی‌توان مزایای مادی NHS را نادیده گرفت زیرا زنان حق دسترسی به مراقبت‌های بهداشتی رایگان را به دست آورده‌اند، با این حال، NHS هم به عنوان کارفرما و هم طی ایفای نقش مراقبتی خود در حال تقویت و تجهیز مردسالاری است. به زعم آنها قدرت به دست پزشکانی بود که اغلب مرد بودند و این یعنی اهمیت و حتی وجود بیماری‌های خاص زنان نادیده گرفته می‌شد. در عین حال، زنان بیشتر در موضع فرودست- منشی، پرستار- قرار داشتند و بنابراین خود NHS سازمانی به وجود آورده بود که نمونه‌ بارز تفکیک جنسیتی کار تلقی می‌شد.

نتیجه‌گیری

به‌‌رغم سنت دور و دراز کمک به خود

[self-help]، مراقبت‌های داوطلبانه و حکومت فاقد مرکزیت در بریتانیا، فشارها برای مداخله‌ دولتی بیشتر بالاخره در اواسط دهه‌ ۱۹۴۰ فائق آمدند. بخشی از این پدیده را باید حاصل واکنش مدیران جامعه به پیچیدگی‌های فزاینده‌ جامعه‌ مدرن دانست و بخشی دیگر را باید پاسخی سیاسی به فشار رای‌دهنده‌ها دانست. همچنین هدررفت منابع در دهه‌ ۱۹۳۰ و بهره‌وری و کارآمدی نسبی دولت زمان جنگ نیز به این مساله دامن زد. آن زمان کنش جمعی دارای بالقوگی‌های زیادی برای ارتقای کارآمدی اقتصادی و رفاه فردی دانسته می‌شد. با این حال، برای تحقق بالقوگی نهفته در کنش جمعی باید انقلابی در عمل اداری و مدیریتی و نیز گرایش‌های عمومی به وجود می‌آمد. اما این مساله‌ مهم محقق نشد- یا دست‌کم با سرعت کافی تحقق نیافت. سیاست‌مداران بدون منفعت شخصی کاری نمی‌کردند و کارمندان دولتی نیز به مهارت‌های مدیریتی لازم دست نمی‌یافتند. در حالی که کینز و بوریج، حامیان اصلی دولت رفاه، بر اهمیت این موارد تاکید کرده بود. در دهه‌ ۱۹۶۰ رفاه نهادی‌شده شکست خورد. از حکومت انتظار می‌رفت تا اشتغال تمام را بدون گذاشتن محدودیت‌ بیشتر بر دوش صنعت حفظ کند و به طور مشابه، مالیات‌دهنده‌های فردی نیز انتظار داشتند تا کیفیت خدماتی که استفاده می‌کنند، افزایش یابد اما نمی‌خواستند میزان مالیاتی که باید بپردازند، بیشتر شود. در نتیجه‌ این شکست سیاسی و مدیریتی، در اواسط دهه‌ ۱۹۷۰ حملات زیادی به دولت رفاه صورت گرفت. به نظر می‌رسید سیاست‌گذاری‌های اجتماعی فقر را ریشه‌کن نکرده است. آن زمان ۵ میلیون نفر پایین خط فقر بودند (همراه با افزایش استاندارد زندگی از سال ۱۹۵۹ به بعد، خط فقر نیز افزایش یافته بود). به نظر می‌رسید سیاست‌های اقتصادی وضع کشور را بی‌ثبات‌تر می‌سازد. در عین حال، بر خلاف امیدهای بوریج، دولت نتوانست نشان دهد که سیاست رفاهی به‌واسطه‌ ایجاد نیروی کار سالم، تحصیلکرده، پرتحرک و باانگیزه پیش‌شرط رشد اقتصادی است. در دهه‌ ۱۹۸۰ قلمروی دولت رفاه کوچک شد. هزینه‌های واقعی برای خدمات اجتماعی کاهش نیافت اما همه به این باور رجعت کردند که مخارج رفاهی دشمن اقتصاد است. با این حال، توسل‌جستن به سیاست اقتصادی غیرمداخله‌گرانه توانست از حضور مداوم یکی از ماترک‌های بحران دهه‌ ۱۹۳۰ ممانعت به عمل آورد: بیکاری انبوه.