هشت آسیب سیاست‌گذاری پولی

گروه بازار پول: یک پژوهش با بررسی ساختار فعلی سیاست‌گذاری پولی و ارکان فعلی بانک مرکزی، آسیب‌های جدی این ساختار را بر اقتصاد ایران و توان سیاست‌گذاری پولی در کنترل متغیرهای مهم پولی شناسایی کرده است. «ناتوانی در کنترل متغیرهای پول به‌دلیل تسط دولت بر بازار ارز»، «امکان تورش تورمی در هر زمان»، «عدم کنترل کافی بانک مرکزی بر بدهی دولت»، «عدم کنترل کافی بانک‌ها و بانک مرکزی بر تسهیلات پرداختی»، «افزایش هزینه‌های سیاست کاهش تورم به‌دلیل عدم وجود مکانیسم ارتباطی»، «تصریح نکردن هدف ثبات قیمت‌ها» و «ثبات نظام بانکی»» و «امکان بالقوه بی‌ثباتی در تصمیمات بانک‌مرکزی به‌دلیل اثر زیاد دولت بر ارکان آن» به‌عنوان هشت آسیب ساختار کنونی سیاست‌گذاری پولی مطرح شده است.مرکز پژوهش‌های مجلس در یک پژوهش با بررسی ساختار سیاست‌گذاری پولی و اعتباری در ایران، به آسیب‌شناسی نظام بانکی پرداخته است.

در این پژوهش، ابتدا به مفهوم استقلال بانک مرکزی و بررسی ترکیب و نحوه عزل و نصب ارکان بانک مرکزی و تحلیل آن از منظر استقلال بانک پرداخته است. همچنین در این بخش «استقلال بانک مرکزی در ایران بر اساس شاخص‌های استقلال» و «ارکان بانک‌مرکزی بر اساس مفهوم استقلال» مورد بررسی قرار داده است. در بخش بعدی این پژوهش، به بررسی وظایف و ترکیب شورای پول و اعتبار و ابزارهای سیاست پولی پرداخته است. همچنین «اعتبار سیاست‌گذار پولی در ایران»، «سیاست‌های ارتباطی بانک مرکزی و کانال‌های ارتباطی آن»، «ارتباط بین دولت و سیاست‌گذار پولی و تسلط مالی» و «چالش‌های دیگر سیاست‌گذاری پولی ایران» از جمله مهم‌ترین موضوعاتی است که در این پژوهش، به تصویر کشیده شده است.

استقلال بانک مرکزی

این پژوهش در قسمت نخست، به بررسی استقلال بانک مرکزی بر اساس تجربه کشورهای جهان پرداخته است. بر این است، پرداختن به مفهوم استقلال بانک مرکزی از آن جهت اولویت دارد که زمینه‌ساز یک بانک مرکزی مقتدر و موفق در سیاست‌گذاری خواهد بود. استقلال بانک مرکزی به معنای آزادی سیاست‌گذاران پولی از نفوذ مستقیم سیاسی یا دولتی در اجرای سیاست پولی است. در این بخش به‌طور کلی سه پیش شرط اساسی برای سیاست‌گذاری پولی موفق در بانک مرکزی عنوان شده است. شرط اول، وجود اهداف بلندمدت و اولویت دار برای بانک مرکزی است که مهم‌ترین آنها عبارتند از: حفظ ثبات قیمت‌ها و ثبات مالی به‌عنوان اهداف هم عرض. شرط دوم نیز اختیار کافی (به‌صورت قانونی و عملی) و نیز ابزار لازم برای اجرای سیاست‌های پولی توسط بانک مرکزی است. شفافیت عملیات بانک مرکزی و پاسخگویی وی درخصوص عملکرد خود به‌عنوان شرط سوم مطرح شده است.

نحوه عزل و نصب ارکان بانک‌مرکزی

در این بخش از پژوهش ساختار بانک مرکزی از جنبه استقلال این بانک مورد بحث و آسیب‌شناسی قرار گرفته است. پژوهش حاضر پس از معرفی انواع شاخص‌ها، به بررسی استقلال بانک مرکزی پرداخته و عنوان می‌کند: بر اساس مطالعات مختلف، بانک مرکزی در ایران از استقلال کافی برخوردار نیست و این موضوع هم از جنبه قانونی قابل بررسی است و هم از جنبه عملی، اما کافی نبودن استقلال و پایین بودن اقتدار بانک مرکزی آسیب‌های زیادی را به‌صورت بالقوه در پی دارد که بروز تورم و عدم توان کافی بانک مرکزی برای کاهش نرخ تورم و کنترل آن به‌طور مستقل مهم‌ترین این آسیب‌ها است. این پژوهش با بررسی ارکان بانک مرکزی از جنبه استقلال این بانک، سه واقعیت را مطرح می‌کند: نخست آنکه ارکان مختلف بانک مرکزی عمدتا تحت حاکمیت دولت و بدنه دولت هستند. این امر امکان مدیریت و تنظیم سیاست‌های مستقل را از بانک مرکزی می‌گیرد. همچنین ارکان مختلف بانک مرکزی از یکدیگر استقلال کافی نداشته و جایگاه مجری و ناظر در آن مشخص نیست. نکته سوم نیز این است که وظایف و مسوولیت ارکان مختلف شفاف نیست.

اهداف بانک مرکزی

پژوهش حاضر معتقد است: یکی از مهم‌ترین مواردی که باید در متن قانون به آن توجه شود، مساله تعریف هدف برای بانک مرکزی است. تعریف چند هدف در قانون بدون اولویت‌بندی، قطعا توان و اعتبار بانک مرکزی را کاهش داده و این بانک را از استقلال دور خواهد کرد و درجه پاسخگویی آن را نیز کاهش خواهد داد. بررسی قانون پولی و بانکی کشور و نیز قانون بانکداری بدون ربا نشان می‌دهد که در این چارچوب حقوقی اهداف بانک مرکزی در راستای ثبات قیمت‌ها به‌صورت شفاف و روشن تعریف نشده است. به گفته این پژوهش شاید تنها مواردی که بتوان در قوانین کشور هدف تصریح شده برای ثبات قیمت‌ها در آن یافت، جداول کمّی قانون برنامه‌های اول تا چهارم توسعه است که در آنها اهدافی برای نرخ تورم تعیین شده است، اما باید اشاره کرد که تعیین نرخ تورم هدف در قوانین برنامه به هیچ وجه نمی‌تواند جایگزین تصریح آن به‌عنوان هدف بانک مرکزی در قوانین اصلی مرتبط با عملکرد آن باشد؛ چراکه قوانین برنامه عمر پنج ساله دارند و ازسوی دیگر باید سایر اهداف تصریح شده در قانون پولی و بانکی و قانون بانکداری بدون ربا نیز با این هدف به‌عنوان اصلی‌ترین هدف بانک مرکزی سازگار باشند.

مرجع تعیین سیاست‌های پولی

یکی دیگر از موضوعات مورد اشاره در این گزارش، بررسی مرجع تعیین سیاست‌های پولی در ایران است. بر اساس تبصره ماده (۱۴) قانون پولی و بانکی مصوب سال ۱۳۵۱ مجلس شواری ملی، دخالت و نظارت بانک مرکزی در امور پولی و بانکی باید قبلا به تصویب شورای پول و اعتبار برسد؛ بنابراین این شورا مرجع اصلی تعیین سیاست‌های پولی در کشور است. این پژوهش؛ ابتدا به «بررسی ترکیب اعضای شورا» پرداخته و تاکید می‌کند: «به‌نظر می‌رسد بانک مرکزی در این رکن که مهم‌ترین رکن سیاست‌گذاری مقام پولی کشور است، نقش و اختیار کافی برای اجرای مستقل سیاست پولی ندارد و در موارد اختلاف نظر با دولت درخصوص مسائل پولی و بانکی، بانک مرکزی مقاومت کافی نخواهد داشت.» همچنین این پژوهش در بخش بعدی به بررسی وظایف شورای پول و اعتبار و مهم‌ترین مصوبات این شورا پرداخته است. بر این اساس با توجه به جایگاه و وظایف شورای پول و اعتبار در زمینه سیاست‌گذاری پولی و بانکی کشور، شاید مهم‌ترین و تاثیرگذارترین مصوبات این شورا در سال‌های اخیر تصمیمات کلی است که در زمینه نرخ‌های سود بانکی و نیز نحوه اعطای تسهیلات بانکی گرفته شده است. «تعیین نرخ سود دستوری در سال‌های گذشته»، «تعیین نرخ‌های سود بانکی در یک دوره یکساله» و «ضعف در نظارت بر عملکرد مصوبات» از جمله چالش‌های شورای پول و اعتبار در این زمینه مطرح شده است. در بخش آخر، این مباحث، ابزارهای سیاست پولی کشور و مقایسه آن با کشورهای دنیا بررسی شده است. یکی از مشکلات سیاست‌گذاری پولی در ایران علاوه بر فقدان استقلال کافی ارکان بانک مرکزی در زمینه سیاست‌گذاری پولی، فقدان ابزارهای سیاستی متداول در دنیا است. بانک مرکزی به‌طور کلی دو ابزار سیاستی متداول در دنیا را به‌طور نسبی در اختیار ندارد. این دو ابزار سیاستی عبارتند از: امکان انجام سیاست پولی انبساطی و انقباضی از طریق عملیات بازار باز و نرخ سودسیاستی شبیه به آنچه در بانک مرکزی کشورهای صنعتی متداول است و براساس آن بانک مرکزی با آن نرخ به بانک‌ها وام می‌دهد.

اعتبار سیاست‌گذار پولی در کشور

این پژوهش در این بخش به بررسی اعتبار سیاست‌گذار پولی از جنبه نظری و سپس مفهوم و عملکرد آن در ایران پرداخته است. در ابتدا به مفهوم اعتبار سیاست‌گذار پولی از منظر نظریات اقتصادی پرداخته شده است. اعتبار سیاست‌گذار پولی به‌عنوان تعهد به‌دنبال کردن قواعد و اهداف سیاستی شفاف تعریف می‌شود. به‌طور دقیق‌تر، اعتبار سیاست‌گذار پولی به این معنا است که کارگزاران اقتصادی باور داشته باشند که تغییر در یک سیاست، زمانی که اعلام می‌شود، در آینده واقعا رخ می‌دهد. اعتبار سیاست‌گذار پولی به عوامل و اجزای مختلفی بستگی دارد که مهم‌ترین آنها تعهد و توانایی دستیابی به هدفی است که به خوبی تعریف شده است. هدف بانک مرکزی در ایران به خوبی تعریف نشده است. اولا ثبات قیمت‌ها به‌عنوان مهم‌ترین هدف بانک‌های مرکزی مدرن برای بانک مرکزی ایران در قانون به روشنی تعریف نشده است، ثانیا سایر اهداف مشخص‌شده برای بانک مرکزی لزوما با هدف ثبات قیمت‌ها تناسب ندارد.

سیاست ارتباطی بانک مرکزی

در بخش آخر این پژوهش سیاست‌های ارتباطی بانک مرکزی مطرح شده است. در این بخش، ارائه اطلاعات از سوی بانک مرکزی به عموم در رابطه با اهداف و خط مشی سیاست‌های پولی؛ چشم‌انداز اقتصادکلان و سیاست‌های آینده به‌عنوان سیاست‌های ارتباطی بانک مرکزی عنوان شده است. مکمل اقدامات بانک مرکزی در زمینه سیاست‌گذاری پولی، اطلاع‌رسانی شفاف آن به عموم است؛ زیرا شفافیت سیاست‌های بانک مرکزی به عملکرد بهتر منتج می‌شود. چنانچه عموم از اهداف و ابزارهای سیاست پولی آگاه باشند، کارآیی سیاست پولی افزایش می‌یابد و ازاین رو سیاست ارتباطی بانک مرکزی می‌تواند با ایجاد دانش عمومی و هدایت انتظارات عموم، کارآیی سیاست‌گذاری پولی را افزایش دهد. در بخش بعدی سیاست‌های ارتباطی موضوعاتی در خصوص «کانال‌های ارتباطی بانک‌های مرکزی» و «مکانیزم‌های ارتباطی بانک مرکزی در ایران و چالش‌های آن» عنوان شده است. بر این اساس، مکانیزم ارتباطی بانک مرکزی در ایران عمدتا از طریق سخنرانی‌ها و اخبار منتشر شده ازسوی این نهاد و نیز وب‌سایت رسمی این بانک صورت می‌گیرد. همچنین این بانک به‌صورت دوره‌ای آمارها و اطلاعات اقتصادی مهمی را که در مجموع توصیف‌کننده وضعیت گذشته اقتصادی در ایران هستند از طریق نشریات ادواری و نیز وب‌سایت منتشر می‌کند. با این حال کمتر دیده شده است که بانک مرکزی در ایران پیش‌بینی‌های خود از برخی متغیرهای کلیدی اقتصادی مانند نرخ رشد اقتصادی، نرخ تورم و نرخ ارز را منتشر کند. همچنین شاخص‌های مهمی که در سایر کشورها به‌عنوان شاخص‌های پیشرو از وضعیت اقتصادی شناخته می‌شوند، مانند شاخص اعتماد مصرف‌کنندگان در آمریکا، در ایران محاسبه و منتشر نمی‌شوند.

تسلط سیاست‌های مالی بر سیاست‌های پولی

بر اساس یافته‌های این پژوهش، یکی از چالش‌های اساسی که ساختار سیاست‌گذاری پولی در ایران را تحت‌تاثیر قرار داده است، تسلط بخش دولتی بر بخش پولی است. این تسلط دو جنبه حقوقی و اقتصادی دارد. از جنبه حقوقی دولت در مجمع بانک مرکزی، در تعیین رئیس بانک مرکزی و نیز شورای پول و اعتبار نقشی مسلط و اساسی دارد. از جنبه اقتصادی نیز دولت و سیاست‌های آن بر بانک مرکزی و کارکرد سیاست‌های پولی آثاری معنادار دارد. مسیر اصلی این تسلط از ناحیه نفت و درآمدهای نفتی و به‌طور مشخص خالص دارایی‌های خارجی بانک مرکزی است. دولت می‌تواند حتی به‌طور غیرمستقیم بر سیاست پولی در ایران و حجم پول تاثیرگذار باشد و این چالشی است که برای کنترل تورم توسط بانک مرکزی حتی اگر استقلال حقوقی با نیز داشته باشد، باقی خواهد ماند.در انتهای این پژوهش، آسیب‌هایی که ساختار فعلی سیاست‌گذار پولی و ارکان بانک مرکزی بر اقتصاد ایران و توان سیاست‌گذاری پولی در کنترل متغیرهای مهم پولی برجای گذشته شناسایی شده است. «ناتوانی در کنترل کافی بر رشد متغیرهای پولی به‌دلیل تسلط دولت بر بازار ارز از مسیردرآمدهای نفتی»، «امکان ایجاد تورش تورمی در هر زمان که از نظر دولت منافع ایجاد تورم (به‌صورت رشد اقتصادی) بیش از هزینه‌های آن (لااقل در کوتاه مدت) باشد از طریق تسلط بر ساختار تصمیم گیری ارکان نظام پولی کشور» دو آسیب نخست مطرح شده است.

«عدم‌کنترل کافی بانک مرکزی بر بدهی دولت به این نهاد که خود ناشی از ساختار کنونی نظام پولی کشور است»، «عدم‌کنترل کافی بانک‌ها و بانک مرکزی بر تسهیلات پرداختی که عمدتا به‌صورت تکلیفی از سوی دولت‌ها اعمال می‌شود و در نهایت انباشت مطالبات معوق» و «افزایش هزینه‌های سیاست‌های کاهش تورم و افزایش نااطمینانی در بازار ناشی از نبود مکانیسم ارتباطی تکامل یافته بانک مرکزی با عموم و نیز ضعف دانش عمومی نسبت به مکانیسم‌های اقتصادی» به‌عنوان دیگر آثار ساختار فعلی سیاست‌گذار پولی مطرح شده است. علاوه بر این، دو موضوع «عدم تصریح هدف ثبات قیمت‌ها و ثبات نظام بانکی» و «امکان بالقوه بی‌ثباتی در تصمیمات بانک مرکزی به‌دلیل تاثیر زیاد دولت بر ارکان آن» به‌عنوان آسیب‌های دیگر، در این پژوهش مطرح شده است.