مروری بر سیر تغییرات یک بخشنامه
صدیقه رهبر معاون پیشین اداره مطالعات ومقررات بانکی بانک مرکزی هفته گذشته مصوبه شورای پول و اعتبار توسط بانک مرکزی به بانک‌ها ابلاغ شد، مبنی‌بر اینکه شرکت‌های تحت پوشش سه نهاد عمومی غیردولتی شامل بنیاد مستضعفان، سازمان تامین اجتماعی و ستاد فرمان اجرایی امام (ره) به‌طور مشروط از مصادیق آیین‌نامه تسهیلات و تعهدات کلان مستثنا اعلام می‌شوند. اهمیت و جایگاه آیین‌نامه تسهیلات و تعهدات کلان در کنترل ریسک اعتباری از طریق پیشگیری از تمرکز بانک‌ها به پرداخت تسهیلات/ ایجاد تعهدات برای گروهی از اشخاص که باهم دارای روابط مدیریتی، مالی و مالکیتی هستند سبب نگارش این نوشتار شده است.
صدیقه رهبر معاون پیشین اداره مطالعات ومقررات بانکی بانک مرکزی هفته گذشته مصوبه شورای پول و اعتبار توسط بانک مرکزی به بانک‌ها ابلاغ شد، مبنی‌بر اینکه شرکت‌های تحت پوشش سه نهاد عمومی غیردولتی شامل بنیاد مستضعفان، سازمان تامین اجتماعی و ستاد فرمان اجرایی امام (ره) به‌طور مشروط از مصادیق آیین‌نامه تسهیلات و تعهدات کلان مستثنا اعلام می‌شوند. اهمیت و جایگاه آیین‌نامه تسهیلات و تعهدات کلان در کنترل ریسک اعتباری از طریق پیشگیری از تمرکز بانک‌ها به پرداخت تسهیلات/ ایجاد تعهدات برای گروهی از اشخاص که باهم دارای روابط مدیریتی، مالی و مالکیتی هستند سبب نگارش این نوشتار شده است. توضیح بیشتر اینکه، سازوکار این مقررات به این ترتیب است که مصادیق روابطی را که منجر به شکل‌گیری ذی‌نفعان واحد می‌شود، توضیح می‌دهد و پس از آن برای پرداخت تسهیلات یا ایجاد تعهدات برای این ذی‌نفعان حدود فردی و جمعی را تعیین می‌کند.
در مقررات اولیه که در سال ۱۳۸۲ به تصویب شورای پول و اعتبار رسید، پنج درصد سرمایه پایه هر بانک به‌عنوان آستانه مقدار تسهیلات / تعهدات کلان اعلام و مقرر شد بانک‌ها حداکثر تا ۲۰ درصد سرمایه پایه خود به هر ذی‌نفع واحد تسهیلات پرداخت یا برای وی تعهد ایجاد و این موارد را برای پایش به بانک مرکزی گزارش کنند.
البته برای مجموع تسهیلات کلان نیز سقفی مجزا در مقررات منظور شده بود. آیین‌نامه یاد شده در سال 1386 بنا به ضرورت‌هایی که برای تعریف ذی‌نفع واحد وجود داشت یک بار اصلاح شد.
در آبان ماه سال ۱۳۹۲، پس از بازنگری آیین‌نامه پیشین، آیین‌نامه جامع‌تر و یکپارچه‌تری به تصویب شورای پول و اعتبار رسیده، به بانک‌ها ابلاغ شد، ولی آیین‌نامه تهیه شده، چندان دوام نیاورد؛ زیرا:
• در سوم دی‌ماه 1392 شورای پول واعتبار 4 پروژه صنعتی و نفتی کشور شامل پروژه‌های مرتبط با فازهای 18، 17 و13 پارس جنوبی، طرح توسعه میدان دارخوین ومیدان آذر را از رعایت ضوابط آیین‌نامه تسهیلات و تعهدات کلان مستثنا کرد.
• در ۲۲ اسفند‌ماه ۱۳۹۲، تسهیلات و تعهدات پرداختی / ایجاد شده مربوط به موسسات دولتی، وابسته به دولت و شرکت‌های دولتی بر اساس تصمیم بانک مرکزی (ظاهرا بدون تصویب شورای پول و اعتبار، به این دلیل که در بخشنامه اشاره‌ای به مصوبه شورای پول و اعتبار نشده است.) از شمول آیین‌نامه تسهیلات و تعهدات کلان مستثنا
اعلام شدند.
• و سرانجام در ۱۵ فروردین ۱۳۹۴، شورای پول و اعتبار، با مستثنا شدن شرکت‌های تحت پوشش سه نهاد عمومی غیردولتی بنیاد مستضعفان، سازمان تامین اجتماعی و ستاد فرمان اجرایی امام(ره) از رعایت ضوابط مربوط به ذی‌نفع واحد، مشروط به اینکه هر یک از هلدینگ‌های اقتصادی زیرمجموعه آنها که مستقیما و بدون واسطه تابعه آنها هستند، به‌عنوان ذی‌نفع واحد منظور شوند، موافقت کرد.
پیش از اینکه ایراد‌های وارده به این تصمیمات اعلام شود از نظر نگارنده، مورد اخیر دارای ابهام است. آیا منظور این است که شرکت‌های زیرمجموعه هلدینگ همچنان باید با هلدینگ ذی‌نفع واحد محسوب شوند و فقط هلدینگ‌ها با نهاد عمومی غیردولتی ذی‌نفع واحد محسوب نمی‌شود؟
در ابتدا بهتر است برای روشن شدن موضوع با مثالی ساده، پیامد مستثنا شدن شرکت‌ها از مصادیق ذی‌نفع واحد توضیح داده شود. فرض می‌کنیم سه شرکت الف، ب و ج با یکدیگر براساس معیارهای بخشنامه ذی‌نفع واحد
محسوب شوند.
برای پیشگیری از ریسک تمرکز بر مشتری، بانک باید ۲۰ درصد سرمایه پایه خود را محاسبه کند. این عدد مقداری است که بانک مجاز خواهد بود در مجموع به سه شرکت تسهیلات پرداخت کرده یا برای آنها تعهد ایجاد کند. حال اگر فرض شود شرکت الف شرکت مادر و دو شرکت دیگر تابعه آن باشند، در صورت مستثنا کردن آنها از مصادیق ذی‌نفع واحد، برای هر یک از شرکت‌ها به تنهایی این فرصت فراهم می‌شود که تا۲۰ درصد سرمایه پایه بانک تسهیلات دریافت یا برای بانک تعهد ایجاد کند. ملاحظه می‌شود که به این ترتیب، در صورت بروز مشکل برای یکی از شرکت‌ها و تسری مشکل به شرکت‌های دیگر و در نتیجه ناتوانی آنها برای بازپرداخت تسهیلات، بانک با حجم بالاتری از مطالبات غیر‌جاری مواجه خواهد شد. به‌عبارت دیگر ریسک اعتباری بانک افزایش می‌یابد.
در زیر به پاره‌ای از ایراد‌های وارده به موارد استثنا اشاره می‌شود:
• در ادبیات موضوع و اصول کمیته نظارت بر بانکداری بازل در مورد ریسک تمرکز ناشی از تسهیلات و تعهدات کلان، تفاوتی بین شرکت‌های طرف مقابل بانک‌ها از نظر دولتی، غیردولتی یا نهاد عمومی غیردولتی بودن وجود ندارد از این رو، باید با همه این شرکت‌ها با رویه‌ای یکسان برخورد شود. بنابراین، اولین ایراد، ایجاد شکاف با استانداردهای بین‌المللی است.
در سندی که در سال 2013 به دلیل بحران‌های مالی سال‌های قبل توسط کمیته نظارت بر بانکداری بازل برای بازنگری مصادیق و نیز حدود تسهیلات و تعهدات کلان منتشر شده، پیشنهاد شده است که معیار تعیین سقف تسهیلات و تعهدات کلان از سرمایه پایه به سرمایه واجد شرایط
(Eligible Capital منظور آن بخش از سرمایه است که از بیشترین قابلیت برای جذب زیان‌ها برخوردار است) تغییر یابد. به این ترتیب مقدار این حد در استانداردهای بین‌المللی کاهش خواهد یافت.
• با وجود اینکه بخش قابل توجهی از مطالبات غیر‌جاری بانک‌ها را مطالبات بانک‌ها از دولت تشکیل می‌دهد که به‌واسطه عدم ایفای تعهدات شرکت‌های دولتی ایجاد شده است با اعمال چنین تغییراتی در بخشنامه، مقام ناظر ریسک‌های اعتباری که شرکت‌های دولتی به بانک‌ها تحمیل کرده‌اند نادیده گرفته و شرکت‌های یاد شده را از مصادیق این آیین‌نامه مهم مستثنا کرده است.
• در مورد مستثنا شدن نهاد‌های عمومی غیردولتی احصا شده در بخشنامه، افزون بر ابهامی که در مفهوم بخشنامه وجود دارد.
آیا توضیحات ارائه شده در بخشنامه به این مفهوم است که بانک مرکزی برای تدوین این مصوبه با بررسی روابط شرکت‌های زیرمجموعه نهاد‌های عمومی غیردولتی یاد شده درخصوص نبود روابط مالکیتی، مدیریتی و مالی بین شرکت‌های لایه اول (هلدینگ‌ها) و نهاد عمومی غیردولتی اطمینان حاصل کرده است؟
در مقررات اولیه که در سال ۱۳۸۲ به تصویب شورای پول و اعتبار رسید، پنج درصد سرمایه پایه هر بانک به‌عنوان آستانه مقدار تسهیلات / تعهدات کلان اعلام و مقرر شد بانک‌ها حداکثر تا ۲۰ درصد سرمایه پایه خود به هر ذی‌نفع واحد تسهیلات پرداخت یا برای وی تعهد ایجاد و این موارد را برای پایش به بانک مرکزی گزارش کنند.
البته برای مجموع تسهیلات کلان نیز سقفی مجزا در مقررات منظور شده بود. آیین‌نامه یاد شده در سال 1386 بنا به ضرورت‌هایی که برای تعریف ذی‌نفع واحد وجود داشت یک بار اصلاح شد.
در آبان ماه سال ۱۳۹۲، پس از بازنگری آیین‌نامه پیشین، آیین‌نامه جامع‌تر و یکپارچه‌تری به تصویب شورای پول و اعتبار رسیده، به بانک‌ها ابلاغ شد، ولی آیین‌نامه تهیه شده، چندان دوام نیاورد؛ زیرا:
• در سوم دی‌ماه 1392 شورای پول واعتبار 4 پروژه صنعتی و نفتی کشور شامل پروژه‌های مرتبط با فازهای 18، 17 و13 پارس جنوبی، طرح توسعه میدان دارخوین ومیدان آذر را از رعایت ضوابط آیین‌نامه تسهیلات و تعهدات کلان مستثنا کرد.
• در ۲۲ اسفند‌ماه ۱۳۹۲، تسهیلات و تعهدات پرداختی / ایجاد شده مربوط به موسسات دولتی، وابسته به دولت و شرکت‌های دولتی بر اساس تصمیم بانک مرکزی (ظاهرا بدون تصویب شورای پول و اعتبار، به این دلیل که در بخشنامه اشاره‌ای به مصوبه شورای پول و اعتبار نشده است.) از شمول آیین‌نامه تسهیلات و تعهدات کلان مستثنا
اعلام شدند.
• و سرانجام در ۱۵ فروردین ۱۳۹۴، شورای پول و اعتبار، با مستثنا شدن شرکت‌های تحت پوشش سه نهاد عمومی غیردولتی بنیاد مستضعفان، سازمان تامین اجتماعی و ستاد فرمان اجرایی امام(ره) از رعایت ضوابط مربوط به ذی‌نفع واحد، مشروط به اینکه هر یک از هلدینگ‌های اقتصادی زیرمجموعه آنها که مستقیما و بدون واسطه تابعه آنها هستند، به‌عنوان ذی‌نفع واحد منظور شوند، موافقت کرد.
پیش از اینکه ایراد‌های وارده به این تصمیمات اعلام شود از نظر نگارنده، مورد اخیر دارای ابهام است. آیا منظور این است که شرکت‌های زیرمجموعه هلدینگ همچنان باید با هلدینگ ذی‌نفع واحد محسوب شوند و فقط هلدینگ‌ها با نهاد عمومی غیردولتی ذی‌نفع واحد محسوب نمی‌شود؟
در ابتدا بهتر است برای روشن شدن موضوع با مثالی ساده، پیامد مستثنا شدن شرکت‌ها از مصادیق ذی‌نفع واحد توضیح داده شود. فرض می‌کنیم سه شرکت الف، ب و ج با یکدیگر براساس معیارهای بخشنامه ذی‌نفع واحد
محسوب شوند.
برای پیشگیری از ریسک تمرکز بر مشتری، بانک باید ۲۰ درصد سرمایه پایه خود را محاسبه کند. این عدد مقداری است که بانک مجاز خواهد بود در مجموع به سه شرکت تسهیلات پرداخت کرده یا برای آنها تعهد ایجاد کند. حال اگر فرض شود شرکت الف شرکت مادر و دو شرکت دیگر تابعه آن باشند، در صورت مستثنا کردن آنها از مصادیق ذی‌نفع واحد، برای هر یک از شرکت‌ها به تنهایی این فرصت فراهم می‌شود که تا۲۰ درصد سرمایه پایه بانک تسهیلات دریافت یا برای بانک تعهد ایجاد کند. ملاحظه می‌شود که به این ترتیب، در صورت بروز مشکل برای یکی از شرکت‌ها و تسری مشکل به شرکت‌های دیگر و در نتیجه ناتوانی آنها برای بازپرداخت تسهیلات، بانک با حجم بالاتری از مطالبات غیر‌جاری مواجه خواهد شد. به‌عبارت دیگر ریسک اعتباری بانک افزایش می‌یابد.
در زیر به پاره‌ای از ایراد‌های وارده به موارد استثنا اشاره می‌شود:
• در ادبیات موضوع و اصول کمیته نظارت بر بانکداری بازل در مورد ریسک تمرکز ناشی از تسهیلات و تعهدات کلان، تفاوتی بین شرکت‌های طرف مقابل بانک‌ها از نظر دولتی، غیردولتی یا نهاد عمومی غیردولتی بودن وجود ندارد از این رو، باید با همه این شرکت‌ها با رویه‌ای یکسان برخورد شود. بنابراین، اولین ایراد، ایجاد شکاف با استانداردهای بین‌المللی است.
در سندی که در سال 2013 به دلیل بحران‌های مالی سال‌های قبل توسط کمیته نظارت بر بانکداری بازل برای بازنگری مصادیق و نیز حدود تسهیلات و تعهدات کلان منتشر شده، پیشنهاد شده است که معیار تعیین سقف تسهیلات و تعهدات کلان از سرمایه پایه به سرمایه واجد شرایط
(Eligible Capital منظور آن بخش از سرمایه است که از بیشترین قابلیت برای جذب زیان‌ها برخوردار است) تغییر یابد. به این ترتیب مقدار این حد در استانداردهای بین‌المللی کاهش خواهد یافت.
• با وجود اینکه بخش قابل توجهی از مطالبات غیر‌جاری بانک‌ها را مطالبات بانک‌ها از دولت تشکیل می‌دهد که به‌واسطه عدم ایفای تعهدات شرکت‌های دولتی ایجاد شده است با اعمال چنین تغییراتی در بخشنامه، مقام ناظر ریسک‌های اعتباری که شرکت‌های دولتی به بانک‌ها تحمیل کرده‌اند نادیده گرفته و شرکت‌های یاد شده را از مصادیق این آیین‌نامه مهم مستثنا کرده است.
• در مورد مستثنا شدن نهاد‌های عمومی غیردولتی احصا شده در بخشنامه، افزون بر ابهامی که در مفهوم بخشنامه وجود دارد.
آیا توضیحات ارائه شده در بخشنامه به این مفهوم است که بانک مرکزی برای تدوین این مصوبه با بررسی روابط شرکت‌های زیرمجموعه نهاد‌های عمومی غیردولتی یاد شده درخصوص نبود روابط مالکیتی، مدیریتی و مالی بین شرکت‌های لایه اول (هلدینگ‌ها) و نهاد عمومی غیردولتی اطمینان حاصل کرده است؟
زیرا چنانچه به ساختار سازمانی هر یک از این نهاد‌ها در تارنمای مربوطه آنها مراجعه شود بزرگ بودن آنها از نظر تعدد هلدینگ‌ها و شرکت‌های زیرمجموعه اولین موضوعی است که توجه را به سوی خود جلب می‌کند. موضوعی که اهمیت پایش ریسک تمرکز را دوچندان می‌کند.
• چنین به نظر می‌رسد که مستثنی کردن این حجم از شرکت‌ها از آیین‌نامه تسهیلات و تعهدات کلان، موضوعیت آیین‌نامه و اثربخشی آن را زیر سوال می‌برد چون با محدود شدن گستره این مقررات به شرکت‌های خصوصی، آن هم نه تمامی آنها، به اصل ضرورت برابری فرصت‌ها که از اصول مهم برای فعالیت‌های تجاری به حساب می‌رود، خدشه وارد می‌شود که البته، خود، موضوع بسیار مهمی است. به این دلیل که می‌تواند موجبات تنزل رتبه کشور در زمینه‌های مرتبط را که توسط سازمان‌های بین‌المللی انجام می‌شود، فراهم آورد.
• این تصمیم از زاویه اقتصاد کلان نیز جای بحث دارد چون با کانالیزه کردن منابع بانک‌ها به سوی شرکت‌های فربه، شرکت‌های کوچک و متوسط را از منابع بانک‌ها محروم کرده، ایجاد اشتغال را با چالش مواجه می‌کند.
• به دلیل امکان مستثنی شدن شرکت‌ها از مقررات، با وجود اینکه مقرراتی در رابطه با پرداخت تسهیلات سندیکایی با هدف پیشگیری از ریسک تمرکز به بانک‌ها ابلاغ شده است آنها تمایل کمتری به استفاده از ظرفیت‌های موجود در بخشنامه یاد شده نشان خواهند داد.
• از آنجا که پیاده‌سازی چنین مقرراتی مستلزم خرید یا طراحی نرم‌افزار است، تغییرات پیاپی در مقررات، هزینه‌های نرم‌افزاری بانک‌ها را افزایش خواهد داد.
در پایان این نوشتار، لازم به توضیح است که از نظر نگارنده، عدم استقلال بانک مرکزی، ساختار دولتی شورای پول و اعتبار و نیز تداخل وظایف سیاست‌گذاری پولی و نظارتی بانک مرکزی موجب شده که آن بانک به نفع سیاست‌های پولی و در جهت رفع مشکلات اقتصادی دولت، از وظایف نظارتی خود، با روش‌هایی مثل اعمال تغییرات ناموجه در مقرراتی که به کاهش ریسک کمک می‌کند، چشم‌پوشی کند.
ارسال نظر