کاظم دوست‌حسینی: پیشنهاد ادغام صندوق ضمانت صادرات با بانک توسعه صادرات از سال ۱۳۸۰ تاکنون به دفعات مطرح شده. اما به‌دلایل مختلف از جمله عدم اطمینان از اینکه ادغام این دو به رونق بیشتر صادرات و رفع موانع صادراتی بیانجامد، به نتیجه نرسید. به‌نظر می‌رسد طرح مجدد موضوع ادغام صندوق ضمانت صادرات و بانک توسعه صادرات در نخستین جلسه شورای عالی توسعه صادرات غیرنفتی دولت جدید، بدون توجه به سوابق این طرح صورت گرفته است. احتمالا کاهش فعالیت‌های صندوق ضمانت صادرات، تعهدات قابل توجه و زیان‌های اخیر آن از یک طرف و عدم ارتباط قوی بانک‌ها به‌خصوص بانک توسعه صادرات با این صندوق از طرف دیگر باعث شده تا بررسی ادغام صندوق با بانک توسعه صادرات و امکان تشکیل یک ساختار یکپارچه بانکی و بیمه‌ای به‌صورت اگزیم بانک در دستور کار اخیر شورای عالی صادرات کشور قرار گیرد. با توجه به ساختار متفاوت صندوق ضمانت صادرات از نظر مقررات حاکم و اختیارات، مسوولیت‌ها و پست‌ها، مسائل نیروی انسانی/ پرسنلی و استخدامی، حقوق و مزایا، توقعات و... ممکن است اثرات منفی ادغام آن در بانک از جنبه‌های مثبت آن به‌مراتب بیشتر باشد. بنابراین باید حتی‌الامکان تا بررسی کلیه جوانب و اطمینان کامل از موفقیت این طرح از اجرای آن اجتناب کرد و برای هرگونه تصمیمی درخصوص ایجاد اگزیم بانک یا اجرایی کردن فعالیت‌های بانک توسعه صادرات به‌عنوان اگزیم بانک ایران ابتدا نتایج مثبت آن در جهت کمک به صادرات و صادر‌کننده احراز شود. بانک توسعه صادرات طبق اساسنامه موجود خود امکان ارائه تضمین صادرات و بیمه صادرات را دارد(بندهای ۲-۳ و ۷-۳ اساسنامه) و به‌طور بالقوه عملیات اگزیم بانک را می‌تواند انجام دهد. همین‌طور طبق آیین‌نامه چگونگی بهره‌برداری از منابع مالی صندوق ضمانت صادرات مصوب مجمع عمومی آن صندوق، امکان ارائه تسهیلات صادراتی به صادر کنندگان ایرانی یا خریداران خارجی محصولات ایرانی را به‌صورت مستقل یا با مشارکت بانک‌ها دارد (مواد ۳ الی ۵). بنابراین برای اضافه کردن فعالیت‌های صندوق ضمانت صادرات به وظایف بانک توسعه صادرات و بالعکس ضرورتی برای ادغام این دو نهاد جهت افزایش حدود وظایف و اختیارات وجود ندارد. لازم به یادآوری است که وظایفی که بانک‌ها را از صندوق‌ها ماهیتا متمایز می‌کند اول خدمات واسطه‌گری آنها در امر تسهیلات اعتباری است که در بانک توسعه صادرات به‌دلیل عدم امکان رقابت با سایر بانک‌ها در جذب سپرده‌های مردمی تقریبا منتفی است و وام‌ها از طریق سرمایه و خطوط اعتباری دولتی تخصیص می‌یابد و دوم صدور ال سی و ضمانت‌نامه است که کمابیش در صندوق نیز قابل انجام است و نهایتا خدمات صرافی و مبادلات و نقل و انتقالات ارز است که در بانک‌ها محدود شده است و الزاما به حمایت از صادرات هم ارتباطی ندارد. بنابراین بعید است که ادغام منجر به افزایش سرمایه، جذب سپرده‌ها و وجوه اداره شده و نظایر آن شود و موجب ورود به بحث مشارکت در طرح‌های صادراتی و سرمایه‌گذاری و نیز انجام بانکداری شرکتی شود. بررسی اگزیم بانک‌ها به‌عنوان نهادهای تامین مالی، تضمین و بیمه‌کننده صادرات با ساختارهای یکپارچه از یکطرف و ساختارهای جداگانه موسسات تضمین صادرات(مثل صندوق) و تامین مالی صادرات (مثل بانک) نشان می‌دهد که اگزیم بانک‌ها در رژیم‌های اقتصادی باز و انعطاف‌پذیر و با استقلال نسبی ولی نهادهای اعتبار صادراتی مجزا (بانک و بیمه) در محیط‌های اقتصادی بسته، کنترل شده و نظارتی و متحدالشکل از نظر بانکی فعالیت می‌کنند، بنابراین اکثر اگزیم بانک‌ها تنها تامین مالی‌کننده صادرات و تنها بانک تخصصی صادرات کشور‌ها شناخته شده و با مقررات و اختیارات خاص خود و خارج ازنظارت بانک مرکزی فعالیت می‌کنند. بدیهی است ایجاد اگزیم بانک ایرانی ازطریق ادغام بانک توسعه صادرات و صندوق ضمانت صادرات جهت انجام وظایف همزمان تامین مالی، تضمین و بیمه صادرات، قابلیت و امکان فعالیت گسترده این بانک تحت نظارت بانک مرکزی (با نظام نظارتی بانکداری تجاری) را با مشکل مواجه خواهد کرد. مضافا اینکه ادغام این دو نهاد سایر بانک‌های تسهیلات‌دهنده صادرات را مجبور به مراجعه به بانک توسعه صادرات می‌کند که در این‌صورت فضای رقابتی موجود به‌نفع بانک توسعه صادرات و به ضرر مشتریان از بین می‌رود. در سال‌های اخیر به‌طور متوسط ۶۰ درصد از ضمانت‌نامه‌های صندوق به نفع بانک توسعه صادرات و مابقی به‌نفع سایر بانک‌ها صادر شده است. به‌علاوه تفکیک وظایف بین دو نهاد به تمرکز بیشتر بر هر یک از فعالیت‌ها و تخصصی‌تر شدن کارها منجر شده است. با توجه به اینکه اولا صندوق ضمانت صادرات به‌دلیل عدم انجام عملیات ارزی درفهرست تحریم‌های بانکی غرب نبوده و نیست، ثانیا این صندوق یک نهاد شناخته‌شده در خارج از کشور و عضو فعال تشکل‌های بین‌المللی (کلوپ پراگ و اتحادیه امان) است و دارای ارتباطات خوب با موسسات همتای خود در جهان است و ثالثا دارای اختیارات وسیع‌تر و تجارب تخصصی در زمینه ریسک و اعتبارسنجی بوده و به بانک‌های مختلفی (علاوه بر بانک توسعه صادرات) ارائه خدمت می‌کند، حفظ ماهیت حقوقی مستقل این صندوق ضروری است. در ایران با توجه به ماهیت تخصصی و حمایتی امر صادرات و وجود مقررات دست و پاگیر بانکی و دولتی از یک‌طرف و اختیارات گسترده‌تر شرکت‌های مالی و محدودیت‌های نظارتی کمتر بر آنها در مقایسه با بانک‌ها از طرف دیگر، شاید ادغام بانک به‌خصوص بخش اعتباری آن با صندوق و ایجاد یک صندوق توسعه صادرات بزرگ‌تر بتواند نقش حمایتی بیشتری درصادرات کشور ایفا کند. به‌علاوه پیشنهاد ادغام صندوق و ایجاد ساختار یکپارچه به‌صورت اگزیم بانک دولتی با سیاست خصوصی‌سازی و کوچک‌سازی دولت سازگار نیست. در راستای اجرای سیاست‌های کلی اصل چهل وچهارم(۴۴) قانون اساسی و براساس بند (الف) ماده (۱۴) قانون برنامه سوم توسعه مصوب ۱۳۸۳ و نیز بند ب ماده ۳ قانون اصلاح موادی از قانون برنامه چهارم توسعه اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی جمهوری اسلامی ‌ایران،هیات دولت درجلسه مورخ ۲۴/۱۱/۱۳۸۶ واگذاری ۵۳۱ شرکت دولتی را مصوب و صندوق ضمانت صادرات ایران جهت واگذاری ۸۰ درصد سهام آن در گروه دوم واگذاری‌ها قرار گرفت. تجربه‌ خصوصی‌سازی موسسات بیمه اعتبار صادراتی هم از لحاظ افزایش حجم فعالیت و هم از نظر سودآوری درجهان بسیار موفق بوده است. به‌رغم اکثریت تعدادی موسسات بیمه اعتبار صادراتی با حاکمیت دولتی، حدود ۸۷درصد کل پوشش‌های موسسات اعتبار صادراتی جهان در سال ۲۰۱۰ توسط سه موسسه اعتبار صادراتی که در مالکیت و حاکمیت بخش خصوصی هستند صورت گرفته است. در این میان سهم موسسه Coface در حدود ۲۰ درصد کل جهان، Atradius درحدود۳۱ درصد کل جهان و Euler Hermes درحدود ۳۶ درصد کل حجم پوشش صادراتی کل جهان است. هرچند دولت‌ها هنوز مدیریت موسسات اعتبار صادراتی را در اکثر کشورها بر عهده دارند، اما مالکیت دولت در بسیاری از موسسات اعتبار صادراتی رو به کاهش است و دولت‌ها در حال ارائه «تضامین موردی» به موسسات اعتبار صادراتی خصوصی به‌جای «حفظ مالکیت» جهت ایفای نقش حمایتی و حاکمیتی خود در صادرات هستند. حمایت دولت به اشکال مختلف نظیر پذیرش پوشش ریسک‌های سیاسی، اعطای بودجه‌های حمایتی، اعطای خطوط اعتباری ویژه و... برای تسهیلات تکلیفی و مورد نظر دولت می‌تواند به ثبات و موفقیت موسسات اعتبار صادراتی بینجامد. در بررسی تبعات ادغام این دو نهاد سوال اساسی این است که تاکنون تامین مالی صادرات و پوشش ریسک‌های آن چه میزان در صادرات کشور نقش داشته و ارائه بیشتر و بهتر این خدمات تا چه حد به توسعه صادرات منجر شده است. به بیان دیگر بررسی و تشخیص اینکه آیا در فرآیند صادرات، جدایی این نهادها می‌تواند گلوگاه باشد و آیا وجودشان حلقه اصلی صادرات تلقی می‌شود یا خیر، ضرورت دارد. براساس آمار در بهترین سال‌های رونق صادرات غیرنفتی در ایران، سهم ارائه خدمات تامین مالی و پوشش ریسک صادرات در دو نهاد حدود ۵ درصد این صادرات بوده است. باید در نظر داشت که مجموع تسهیلات صادراتی داده شده توسط سیستم بانکی نیز تاکنون در هیچ سالی از ۵/۲ درصد کل تسهیلات تجاوز نکرده است. این در حالی است که به ادعای کارشناسان اعتباری در بانک توسعه صادرات رد درخواست تسهیلات صادراتی به‌دلیل صرفا نبود منابع مالی بسیار اندک بوده است.

بنابر این تصور افزایش خدمات این دو نهاد، در صورت ادغام یا ادامه فعالیت به‌صورت جداگانه، به بیش از ۱۰ درصد صادرات غیرنفتی که متوسط فعالیت موسسات مشابه در دنیا و نیز مطابق مصوبه شورای پول و اعتبار برای سهم تسهیلات صادراتی بانک‌ها از مجموع تسهیلات است، بسیار بعید است. در سال‌های اخیر ایجاد و گسترش موسسات توسعه تامین مالی(DFI)) و سرمایه‌گذاری، صندوق‌های توسعه‌ای و ضمانتی در بسیاری از کشور‌ها مورد توجه جدی قرار گرفته است. بنابراین وجود یک یا چند موسسه و صندوق توسعه صادرات شاید بتواند نقش واسطه‌گری بهتری در مقایسه با بانک برای صادرکنندگان ارائه کند. در همین راستا ایجاد رابطه سهامداری بین بانک‌ها به‌عنوان سرمایه‌گذار و صندوق به‌عنوان سرمایه‌پذیر ممکن است اثربخش‌تر باشد. با توجه به مطالب فوق و در صورتی‌که ایجاد یک صندوق توسعه صادرات میسر نشود، می‌توان طراحی مجدد ساختار صندوق ضمانت صادرات ایران را به‌شکل یک شخصیت مستقل حقوقی اما غیردولتی تعریف کرد. در راستای استفاده مناسب از فرصت قانونی ایجاد شده حسب بند «ج» سیاست‌های کلی اصل ۴۴ قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران و در جهت افزایش کارآیی و اثربخشی فعالیت‌های صندوق ضمانت صادرات ایران و با امعان نظر در تغییر نقش دولت‌ها در مدیریت صندوق‌های اعتبار صادراتی و با توجه به مفاد تبصره ماده ۴ قانون محاسبات عمومی کشور در مورد خصوصی بودن شرکت‌های تابعه بانک‌های دولتی، توسعه مشارکت بانک‌ها و بیمه‌های فعال در حوزه حمایت از صادرات غیرنفتی در نظام راهبری صندوق توسعه صادرات ایران را ازطریق رابطه سهامداری می‌توان پیشنهاد کرد. بنابراین می‌تواند ترتیبی اتخاذ شود تا صندوق ضمانت صادرات ایران همچنان در گروه شرکت‌های واگذاری گروه ۲ باقی بماند و موسسات تامین مالی و بیمه کشور اعم از دولتی و خصوصی در خرید ۸۰ درصد سهام آن مشارکت جدی داشته باشند. بدیهی است نقش حاکمیتی و حمایتی دولت می‌تواند در چارچوب خصوصی صندوق نیز ادامه داشته باشد و صندوق برای موارد خاص به تشخیص و تضمین دولت به‌طور غیرمستقیم و با توافق سهامداران هر نوع پوشش لازم را ارائه کند. با توجه به سابقه ارتباطات صندوق ضمانت صادرات ایران و خدمات ارائه‌شده آن به بانک‌ها و سایر مشتریان سازمان‌های ذیل برای مشارکت در نظام راهبری صندوق ضمانت صادرات ایران پیشنهاد می‌شوند:

۱- گروه موسسات تامین مالی صادرات بخش دولتی: بانک توسعه صادرات ایران، بانک صنعت و معدن، بانک ملی و بانک کشاورزی. میزان پیشنهادی مشارکت در سهام ۲۰درصد.

۲- گروه موسسات تامین مالی صادرات بخش خصوصی: بانک پاسارگاد، بانک صادرات، بانک اقتصاد نوین و بانک تجارت. میزان پیشنهادی مشارکت در سهام ۲۰درصد.

۳- گروه موسسات بیمه(اتکایی): بیمه ایران، بیمه آسیا، بیمه البرز. میزان پیشنهادی مشارکت درسهام ۲۰درصد.

۴- تشکل‌های صادراتی بخش خصوصی. میزان پیشنهادی مشارکت در سهام ۲۰درصد

ترکیب سهام پیشنهادی فوق بر حسب تمایل هر یک از نهادهای متقاضی می‌تواند متفاوت باشد. انتظار می‌رود با حاکمیت نهادهایی که با صندوق ارتباط سهامداری برقرار می‌کنند اهداف زیر حاصل شود: ورود شبکه بانکی به جمع سهامداران صندوق ضمانت صادرات، ضمن همسو‌سازی اهداف این دو بخش، امکان ارائه خدمات به مشتریان به‌طور اثربخش فراهم می‌شود. در این شرایط صدور ضمانت‌نامه با قبول ۱۰۰ درصد ریسک که همواره خواسته بانک‌ها بوده است امکان‌پذیر می‌شود. با اجرای پیشنهاد ارائه شده و پررنگ‌تر شدن نقش ذی‌نفعان اصلی صندوق در نظام حاکمیتی آن تمایل به حمایت بیشتر از صندوق به‌عنوان مرکز اصلی اطلاعات، اعتبارسنجی و وصول مطالبات صادراتی صورت خواهد گرفت. در صورت تعریف ارتباط نظام‌مند بانک‌ها و صندوق ضمانت صادرات ایران طراحی و اجرای مدل‌های اعتبارسنجی و ریسک‌سنجی یکسان و افزایش سقف اعتبار و پوشش ریسک‌های اعتباری مشتریان میسر خواهد شد. با تمرکز اخذ وثایق و پوشش ریسک‌های صادراتی در یک نهاد، امکان عملی حمایت دولت از پوشش ریسک‌های سیاسی حوزه صادرات غیرنفتی فراهم و تسهیل می‌شود. صندوق می‌تواند با اخذ وثایق بزرگ هر یک از مشتریان با یک ضریب چند برابر بر حسب درخواست مشتری به بانک‌های مختلف ضمانت‌نامه دهد. تمرکز سنجش و پذیرش ریسک‌های اعتباری صادراتی در این موسسه می‌تواند منجر به تقویت بخش تخصصی و عملکردی صندوق شده و سهامداران آن به‌طور غیرمستقیم در ریسک و بازده آن سهیم می‌شوند. این‌کار موجب ارجاع کلیه پرونده‌های اعتباری اعم از پرریسک و کم‌ریسک به صندوق و افزایش حجم پوشش و سودآوری بیشتر صندوق می‌شود. در وضعیت کنونی صرفا پرونده‌‌های پرریسک ارجاع می‌شود و در بسیاری از موارد پوشش کامل ریسک توسط صندوق تقبل نمی‌شود. استفاده از تجربیات نیروهای کارشناسی و تخصصی نهادهای سرمایه‌گذار و امکان بررسی و نظارت موثرتر طرح‌ها و اعتبارات اعطایی. این امر همواره در بسته‌های سیاستی و نظارتی بانک مرکزی در سال‌های اخیر مورد تاکید بوده است. در صورت اجرای پیشنهاد امکان اطلاع بانک‌ها از میزان استفاده صادرکنندگان از خدمات بیمه‌ای صندوق و اطلاع صندوق از میزان استفاده صادرکنندگان از خدمات مالی بانک‌ها با تمرکز اطلاعات اعتبارات صادراتی در صندوق حاصل خواهد شد. امکان گسترش وظیفه وصول و تمرکز مطالبات داخلی و خارجی و معوق صادراتی در صندوق حاصل می‌شود. این موسسه می‌تواند وظیفه موسسات وصول مطالبات را که در ایران حضور فعالی ندارند به‌عهده گیرد. توافق با بانک‌ها و موسسات داخلی و نیز موسسات همتای خارجی درخصوص وصول مطالبات درآمد خوبی را برای صندوق به‌همراه خواهد آورد. امکان بهره‌برداری مفیدتر از منابع مالی این موسسات فراهم خواهد شد؛ به این ترتیب که سرمایه فعلی صندوق که صرفا به‌عنوان پشتیبان ریسک‌های عملیات صندوق در نظر گرفته شده است، می‌تواند در عملیات تامین مالی صادرات نیز به کار گرفته شود. از سوی دیگر اعتبار بالای سیستم بانکی در تعاملات بین‌المللی می‌تواند زمینه را برای تقویت بخش بیمه اعتباری فراهم کند. بنا بر نظر کارشناسان عملکرد صندوق ضمانت صادرات تحت‌الشعاع شرایط و بحران‌های اقتصادی (نظیر بی‌ثباتی نرخ ارز و محدودیت‌های ناشی از تحریم‌ها) قرار می‌شود. لزوم ارائه خدمات خاص به مشتریان شبکه بانکی راکه به‌خصوص در بخش تجارت خارجی مشغول به کار هستند، بیش از پیش مورد تاکید قرار می‌دهد. به‌عنوان مثال می‌توان به طراحی ابزارهای نوین مالی با قابلیت پوشش ریسک‌های مختلف نظیر پوشش نوسانات نرخ ارز و ضمانت‌نامه‌های ارزی اشاره کرد. بدیهی است که این امر جز در سایه ارتباط هر چه قوی‌تر نهادهای تامین مالی و نهادهای بیمه‌گذار تجارت خارجی فراهم نمی‌شود. استفاده از نخبگان جامعه و فعالان با تجربه اقتصادی، جهت طراحی ابزارها و محصولات جدید نیز برای این صندوق می‌تواند مفید واقع شود. از یکسو با توجه به محدودیت‌های متعدد در نظام‌های اجرایی موسسات بانکی و بیمه‌ای که از طریق استانداردهای ملی و بین‌المللی صورت گرفته، و نبود نظام‌ها و استانداردهای اجرایی برای اجرای فعالیت‌های صندوق‌ها از سوی دیگر در شرایط جاری اقتصادی کشور و اعمال محدودیت‌های متعدد سیاسی بین‌المللی، می‌توان با تقویت نظام راهبری صندوق ضمانت صادرات ایران اقدامات موثرتری در راستای حمایت از فعالیت‌های مرتبط با صادرات غیرنفتی تعریف و اجرا کرد. ارتباط نزدیک میان موسسات ارائه‌دهنده خدمات تامین مالی و نیز موسسات تضمین و بیمه‌ای، می‌تواند هم‌افزایی و تقویت اثر هریک از خدمات، جمع‌آوری و تحلیل موثر اطلاعات مرتبط با حوزه صادرات، بهبود سیاست‌گذاری‌های مرتبط با حوزه صادرات، کاهش هزینه‌های عملیاتی، کاهش زمان خدمت‌دهی به مشتریان و.. را فراهم سازد. با توجه به عملکرد ضعیف دولت‌ها در امر بنگاهداری با اجرای پیشنهاد انتظار می‌رود شاهد کاهش میزان خسارات و معوقات صندوق، افزایش پوشش‌ها، بازیافت‌ها و توسعه خدمات، ارتقای کارآیی فعالیت‌های صندوق و اجرای شایسته ماموریت‌های اصلی آن بود. تقویت نظام راهبری صندوق در عین استقلال آن با امعان نظر در جایگاه و ارتباطات بین‌المللی صندوق ضمانت صادرات ایران موجب بهبود عملکرد جاری و ارتقای جایگاه صندوق در نهادهای بین‌المللی خواهد بود.