تهدید‌های جدایی نظارت از مقام پولی

گروه بازار پول: این روزها بحث استقلال بانک‌مرکزی و اصلاح قانون پولی و بانکی در مجمع تشخیص مصلحت نظام مطرح شده است. در این راستا، یکی از موضوعاتی که پیشنهاد شده، تفکیک مقام «ناظر پولی» با مقام «سیاست‌گذار پولی» بوده است، به این معنا که «بخش نظارت بانک‌مرکزی» از این نهاد جدا شده و یک نهاد جدید که وظیفه نظارت بر سه شبکه «بانک‌ها، بورس و بیمه‌ها» را بر عهده دارد، تشکیل شود. در این صورت، بانک‌مرکزی فقط وظیفه سیاست‌گذاری در بازار پول را بر عهده خواهد داشت. معاون نظارتی بانک‌مرکزی در سخنان خود در همایش سیاست‌های پولی و ارزی، اجرای وظیفه نظارتی توسط بانک‌مرکزی را دارای مزیت‌های بیشتری در مقایسه با ساختارهای جایگزین عنوان کرد.

مزایای نظارت بانک‌مرکزی بر بازار پول

حمید تهرانفر با بیان اینکه درباره ساختار نظارت بانکی، دو سوال اساسی وجود دارد؛ یکی از این سوالات را این دانست که «آیا باید یک نهاد و مقام نظارتی واحد وجود داشته باشد یا اینکه سیستم نظارتی چندگانه مناسب‌تر است؟» به گفته او، سوال اساسی دوم نیز این است که «آیا نظارت بر بانک‌ها و موسسات اعتباری باید به عهده بانک‌های مرکزی گذاشته شود؟» به‌نظر می‌رسد اشاره تهرانفر در طرح سوال دوم، به برخی مباحث مطرح شده اخیر درخصوص «اصلاح قوانین مربوط به وظایف و اختیارات بانک‌مرکزی و شورای پول و اعتبار» باشد که در حال حاضر نیز در دستور کار مجمع تشخیص مصلحت نظام قرار دارد. یکی از پیشنهادهایی که اخیرا در این رابطه مطرح شده و هم‌اکنون گفته می‌شود که در حال بررسی است، «جدا کردن بخش نظارتی از بانک‌مرکزی و ایجاد یک نهاد ناظر واحد بازارهای پولی و مالی» است. در صورت اجرایی شدن این پیشنهاد، یک مقام ناظر برای نظارت بر شبکه بانکی، بورس و بازارهای مالی و شبکه بیمه ایجاد می‌شود. تهرانفر در رابطه با این موضوع، مزایای بانک‌مرکزی برای نظارت بر بازار پول را بیشتر از ساختارهای جایگزین دانست. به گفته او، به‌دلیل اینکه بانک‌مرکزی مجری سیاست‌های پولی است، اطلاعات نسبتا دقیق‌ و بهنگام‌تری از وضعیت بانک‌ها و موسسات اعتباری دارد که به نظارت کارآمد و موثر کمک می‌کند. علاوه‌بر این، بانک‌مرکزی در نقش «آخرین وام‌دهنده در شرایط بحران‌های مالی» است و به همین دلیل، نیازمند آمار و اطلاعات دقیق و بهنگام از بی‌مایگی (Insolvency) و نقدینگی بانک‌ها است. علاوه‌بر این، تهرانفر توضیح داد: «نظارت بانکی مستمر سیستم بانکی توسط بانک‌مرکزی و پاسخگویی این نهاد، مطمئن‌ترین روش دسترسی به اطلاعات بوده و باعث می‌شود در شرایط بحران سیستم بانکی، بانک‌مرکزی خیلی سریع‌تر و قاطع‌تر عکس‌العمل نشان دهد.» تهرانفر در ادامه ادله خود برای دفاع از ایفای وظیفه «نظارت» توسط بانک‌مرکزی، افزود: «بانک‌های مرکزی به دلیل برخورداری از استقلال، ضمانت اجرایی قوی‎تری برای داشتن رفتار مستقل ناظر موثر را دارند و علاوه‌بر این، واگذاری نظارت بانکی به بانک‌مرکزی به‌خصوص در کشورهای در حال رشد مثل ایران، باعث می‌شود از سیاسی شدن مقررات بانکی جلوگیری شود.» همچنین، بانک‌های مرکزی به دلیل پرداخت حقوق و مزایای مناسب، مزیت بهتری برای جذب و نگهداری نیروهای متخصص و حرفه‌ای به‌ویژه در کشورهای با سرانه پایین نیروی انسانی ماهر دارند.

سه تهدید برای استقلال مقام نظارتی

به گفته تهرانفر، برای نظارت مستقل و موثر، ضروری است که «سیاست‌های کلان اقتصادی مناسب و موثر» در اقتصاد کشور وجود داشته باشد؛ چراکه این سیاست‌ها، «چارچوب اصلی ثبات و سلامت سیستم مالی را تشکیل می‌دهد». تهرانفر الزامات زیرساختی کشورها را شامل «قوانین شرکتی، قوانین ورشکستگی، قوانین حمایت از مصرف‌کننده، قوانین مالکیت خصوصی و همچنین اصول و قواعد جامع حسابداری» دانست که باید به‌طور سازگار و هماهنگ عملیاتی شوند. وی این نهادها را نشان‌دهنده «زیرساخت عمومی کاملا توسعه‌یافته» عنوان کرد.

تهرانفر چالش‌ها و عوامل تهدیدکننده استقلال نهاد نظارتی را، شامل مواردی از قبیل موضوعات زیر دانست: «تدوین مقررات ضعیف و سهل‌گیری مقررات» که از عوامل اصلی ایجاد بحران بانکی است. به گفته تهرانفر، در بحران سال ۱۹۹۰ جنوب شرقی آسیا، سیستم‌های نظارتی از حیث قوانین با کاستی‌های اساسی مواجه بودند.

معاون نظارتی بانک‌مرکزی دومین سیاست تضعیف‌کننده استقلال نظارتی را «وام‌دهی مستقیم» از سوی بانک‌مرکزی دانست. او در مورد این گونه سیاست‌ها توضیح داد: «اعطای مستقیم اعتبار به افراد یا نهادهای خاص در راستای کمک به اهداف سیاستی‌ دولت‌ها، کمک به صنایع نوزا و ورشکسته و عدم ارزیابی اعتبار آنها بر اساس ریسک و سودآوری، از عوامل اصلی تضعیف استقلال پولی است.»

به گفته تهرانفر، «مالکیت و مدیریت بانک‌های دولتی»، تهدید سوم استقلال بانک‌مرکزی به عنوان ناظر پولی است. او اضافه کرد: «در این زمینه، دولت‌ها خود مالک بانک‌ها بوده و پرداخت وام‌ها و تسهیلات را بر اساس ضوابط و معیارهای نادرست و ناامن مدیریت می‌کنند. در چنین مواردی ممکن است فعالیت‌ و عملکرد این قبیل بانک‌ها در محدوده بازرسی مقام ناظر قرار نگیرد یا اینکه ناظران بانکی اجازه نداشته باشند عملکرد بانک‌های دولتی را بر اساس معیارهای نظارتی استاندارد، ارزیابی کنند.»

پنج نوع واسطه‌گری در بانک‌ها

تهرانفر کارکردهای مختلف بانک‌ها در اقتصاد را «کانال انتقال سیاست پولی»، «هدایت نقدینگی به فعالیت‌های اقتصادی»، «ارائه و تسهیل سازوکار پرداخت در مبادلات»، «واسطه‌گری مالی با جمع‌آوری پس‌انداز و تخصیص سرمایه»، «ایجاد ارزش افزوده و کمک به رشد اقتصادی» و «ارائه خدمات مالی و کاهش قیمت خدمات بانکی با شرایط رقابتی» عنوان کرد. وی سپس تمرکز خود را بر نقش «واسطه‌گری مالی» در بانک‌ها قرار داد و درخصوص زمینه شکل‌گیری این نقش توضیح داد: در بانک‌ها و موسسات اعتباری، حضور سپرده‌گذاران و تسهیلات‌گیرندگان با هم، موجب فراهم شدن شرایط واسطه‌گری می‌شود. معاون نظارتی بانک‌مرکزی، واسطه‌گری مالی در شبکه بانکی را مشتمل بر چهار نوع عنوان کرد: نخست، «واسطه‌گری مبلغی» که در این واسطه‌گری، بانک‌ها و موسسات اعتباری سپرده‌ها را با مبالغ مختلف دریافت کرده و تبدیل به وام‌هایی با مبالغ بسیار بزرگ کرده و به متقاضیان وام ارائه می‌کنند.

در جریان مورد دوم یعنی «واسطه‌گری اعتباری»، دفترچه، برگه، گواهی یا هر سندی که حاکی از وجود مبلغ مشخصی نزد بانک باشد، صادر شده و سپرده‌گذاران صاحب این اسناد، ریسک خود را حداقل می‌کنند. از سوی دیگر وجوه جمع‌آوری‌شده به شکل وام و اعتبار و تسهیلات در اختیار متقاضیان وجوه قرار داده شده و هر وام‌گیرنده ریسک خاص خود را به بانک تحمیل می‌کند. نوع سوم واسطه‌گری؛ یعنی «واسطه‌گری سررسیدی»، مرتبط با این موضوع است که سپرده‌های دریافتی از سوی بانک‌ها، هر یک دارای مبلغ و سررسیدهای مختلف هستند. این در حالی است که درصورت غیاب بانک‌ها، هر سپرده‌گذاری باید وجوه خود را به وام‌گیرنده‌ای بدهد که در سررسید مورد نظر همان مبلغ را باز پس دهد. حال آنکه یافتن آن وام‌گیرنده خاص برای سپرده‌گذار کاری غیرممکن بوده و این امر تخصصی، در چرخه فعالیت بانک‌ها با ایجاد انباره‌ای از سپرده‌های مختلف با سررسید‌ها و مبالغ متعدد صورت می‌گیرد. تهرانفر نوع چهارم واسطه‌گری را «واسطه‌گری اطلاعات» عنوان کرد که در آن، سپرده‌گذاران هیچ دسترسی به وام‌گیرندگان ندارند و از سوی دیگر وام‌گیرندگان نیز با تامین‌کنندگان منابع خود آشنایی ندارند. در این واسطه‌گری سپرده‌گذاران و وام‌گیرندگان از اطلاعاتی که بانک‌ها و موسسات اعتباری به دلیل نوع خاص فعالیت خود آنها را دنبال می‌کنند، بهره‌مند می‌شوند.

ضرورت نظارت بر شبکه بانکی

تهرانفر پس از بیان چگونگی و انواع واسطه‌گری مالی در شبکه بانکی، این کارکردهای بانک‌ها را به صورت بالاقوه زمینه‌ساز ایجاد «ریسک» دانست و بر این مبنا، ضرورت نظارت بر شبکه بانکی را برای حداقل کردن ریسک توضیح داد. به گفته او، مبنای فعالیت بانک‌ها و موسسات اعتباری، «اعتماد کل مردم به شبکه بانکی» است و برخلاف سایر بنگاه‌های اقتصادی، بروز مشکل حاد برای یک بانک، به‌نفع سایر رقبا نیست و تهدیدی جدی است که اثرات زنجیره‌ای و بحران‌های بانکی، شکنندگی صنعت بانکداری را افزایش داده و ریسک سیستمی را به‌دنبال دارد. به اعتقاد تهرانفر، موضوع مهم دیگری که ضرورت نظارت را نشان می‌دهد، این خصلت بانک‌ها است که به دلیل پیچیدگی فعالیت‌ها و ابزارها، ذاتا آسیب‌پذیرند، اما «ظاهرا» علامتی از بحران یا ورشکستگی از خود نشان می‌دهند، هرچند می‌توانند حامل «بحران پنهان» باشند. مقتضیات مهم ضرورت بر شبکه بانکی از نگاه حمید تهرانفر، مواردی از قبیل «کالای عمومی بودن بانک‌ها در اقتصاد»، «بین‌المللی بودن جریان‌های مالی و بانکی و اثرگذاری و اثرپذیری توامان آنها در نظام بین‌الملل»، «آسیب‌پذیری به دلیل عدم تقارن اطلاعات» و «ساختار نامتوازن سررسید سپرده‎ها و تسهیلات» است. معاون نظارتی بانک‌مرکزی با توضیح این موارد افزود: به دلیل همین موضوعات، اصل اول کمیته بال، وجود چارچوب مناسب قانونی برای نظارت بانکی را «ضروری» خوانده است.