8 راهکار برای سه چالش پولی

گروه بازار پول- فرهاد نیلی، رئیس پژوهشکده پولی و بانکی، با بیان اینکه دولت یازدهم در هفت ماه فعالیت خود در سال ۱۳۹۲، رویکرد خود را معطوف به «کنترل خسارات ناشی از رخدادها و سیاست‌های قبلی» کرده بود، تاکید کرد که «اما دولت در سال گذشته فرصت سیاست‌گذاری پیدا نکرد؛ بنابراین سال ۱۳۹۳ برای دولت سال سیاست‌گذاری است.» فرهاد نیلی سه چالش اصلی سیاست‌گذاری پولی در سال جدید را، «کاهش تورم با حداقل کردن زیان تولید»، «افزایش رقابت بانکی بدون آسیب‌رسیدن به سلامت بانک‌ها» و «کنترل پایه پولی در عین افزایش دسترسی بنگاه‌ها به اعتبار» عنوان کرد. وی برطرف شدن این چالش‌ها را مستلزم این دانست که پارادایم حاکم بر سیاست‌های پولی و بانکی در این سال تغییر کند. فرهاد نیلی، پارادایم جدید سیاست‌گذاری پولی را برای غلبه بر چالش‌های موجود دارای ۸ مشخصه اصلی دانست. به گفته او، سیاست پولی جدید باید از رویکرد «گذشته‌نگر» بودن به سمت «آینده‌نگر» بودن با محوریت پیش‌بینی‌ متغیرها حرکت کند؛ به جای سیاست‌های «صلاحدیدی» و «استصوابی» قبلی به سوی رویکردهای «قاعده‌مندی» و «شفافیت» حرکت کند؛ «توسعه بازار» و «بازارسازی» را در دستور کار خود قرار دهد؛ «تمرکزبخشی» و «اجماع‌سازی» سیاست‌ها در چهار حوزه پولی، ارزی، اعتباری و بانکی را در دستور کار قرار دهد؛ به جای روند قبلی تنظیم رابطه بین «بانک و مشتری» به تنظیم رابطه بین «بانک مرکزی و بانک‌ها» محدود شود؛ انتشار «گزارش‌های منظم با تحلیل رویدادهای گذشته و پیش‌بینی روندهای آینده در افق زمانی مشخص» را در دستور کار خود قرار دهد؛ از فعالان بازار درخصوص بخشنامه‌های جدید خود «نظرخواهی» کند و در نهایت، علاوه‌بر آمارهای رسمی و کلان، مراجعه به آمارهای خرد و داده‌های نرم از بازار را نیز مورد توجه قرار دهد.

نبایدهای کاهش تورم و بایدهای تسریع رشد اقتصادی

در میزگردی که از سوی هفته‌نامه «تجارت فردا» در پایان سال گذشته برگزار شد و مشروح آن در ویژه‌نامه نوروزی مشترک روزنامه «دنیای اقتصاد» و این هفته نامه منتشر شد، فرهاد نیلی دیدگاه‌های خود را پیرامون «الزامات سیاست‌گذاری موفق پولی سال ۱۳۹۳» تشریح کرد. رئیس پژوهشکده پولی و بانکی بانک مرکزی با بیان اینکه «مباحث اقتصادی در کشور باید از نگاه اثباتی به نگاه هنجاری تغییر پیدا کند»، بر ضرورت «تغییر پارادایم سیاست پولی در سال جدید» سخن گفت.

به گفته فرهاد نیلی، سال ۱۳۹۳ را با «دو نگاه» می‌توان مورد بررسی قرار داد: در نگاه اول با افق «کوتاه‌مدت»، راجع به «تغییر نهادها و چارچوب‌ها و پارادایم‌ها» بحثی به میان آورده نمی‌شود و تنها، صحبت این است که عملیاتی که در سال ۱۳۹۳ اجرا می‌شود، به چه شکلی است؛ یعنی در ارزیابی کوتاه‌مدت، تنها «بعد عملیاتی سیاست پولی» اهمیت دارد. این در حالی است که به اعتقاد وی، در صورتی که یک نگاه بلندمدت‌تر به این مقوله صورت بگیرد، «تغییر نگرش‌ها، اصلاح نهادها و طراحی ابزارها نیز علاوه‌بر عملیات پولی در دستور کار قرار می‌گیرد و سیاست‌های پولی معنا می‌یابد.» فرهاد نیلی پس از بیان تفاوت این دو نگاه، دو گونه سیاست‌گذاری، یکی سلبی و دیگری ایجابی را توصیف کرد. به گفته او، «در مورد پایین آمدن تورم اگر آستانه ۲۲ تا ۲۵ درصدی برای سال ۱۳۹۳ در نظر گرفته شود، این کاهش تورم تنها بخش «سلبی» سیاست‌گذاری است؛ یعنی کافی است که سیاست‌گذار بداند چه کارهایی نباید انجام دهد تا شتاب تورم گرفته شده و سطح آن کاهش یابد.» وی پس از بیان اینکه «سیاست کاهش تورم نیازمند رویکردهای سلبی است»، در مقابل از «رویکردهای معطوف به بهبود رشد اقتصادی» سخن گفت که نیازمند سیاست‌های «ایجابی» است. به گفته او، برخلاف سیاست‌های کنترل تورم، در مقابل و در جهت‌گیری‌های مربوط به «خیز گرفتن رشد اقتصادی»، سیاست‌گذار باید بداند چه کارهایی انجام دهد؛ یعنی تسریع رشد اقتصادی مستلزم پایبندی به شماری از بایدها است. در این چارچوب وی یکی از پرسش‌های اصلی را این دانست که «برای کاهش تورم چه باید کرد و از وقوع چه کارهایی باید جلوگیری کرد؟»

کاهش تورم در گرو «اراده دولت»

رئیس پژوهشکده پولی و بانکی رویکرد «کاهش تورم» را متضمن این پیام ویژه دانست که «اگر دولت با اراده سیاسی خود برای استقراض به بانک مرکزی رجوع کند، بانک مرکزی امکان استنکاف ندارد و مقاومتش در این مورد شکننده است و در نهایت تسلیم اراده سیاسی دولت می‌شود.» او به تجربه سال‌های اخیر اشاره کرد و گفت: «در دولت قبل چنین اتفاقاتی به کرات رخ داد و دولت برای تامین مالی پروژه‌ها نظر بانک‌ها را نپرسید و فقط خواست که سیاست‌های خود را اجرا کند.» او با این مقدمه نتیجه گرفت که «بیشتر کاهش تورم در چند ماه اخیر را می‌توان منتسب کرد به آنچه دولت انجام نداده است.» به گفته او، «دولت یازدهم، از ارتکاب آنچه دولت‌های قبل برای شعله‌ور کردن تورم انجام داده بودند اجتناب کرد. در نتیجه پیش‌بینی‌ها این است که در سال ۱۳۹۳ همین روال تا حدی ادامه خواهد یافت. مگر اینکه آن قسمت اضافه تقاضای ناشی از افزایش فاز دوم هدفمندی را بانک‌ها نتوانند تامین مالی کنند که در آن صورت ممکن است نیاز به ورود بانک مرکزی باشد که امیدواریم این اتفاق نیفتد.»

فرهاد نیلی با اشاره به پیش‌بینی‌های کنونی از «رسیدن تورم به زیر ۲۵ درصد در سال ۱۳۹۳»، تاکید کرد: «این در حالی است که کنترل تورم و کاهش آن به زیر ۲۵ درصد، نیازمند تدابیر خاص است. از مردادماه که دولت روی کار آمده تاکنون، یک اردوی تمرینی به پا کرده تا با مدیریت خود اتفاقاتی را که در هشت سال گذشته رخ داده بهبود بخشد و خسارت‌های ناشی از در پیش گرفتن برخی سیاست‌ها مانند مسکن مهر، سهام عدالت و توزیع همگانی یارانه نقدی را به حداقل برساند و مدیریت کند. دولت یازدهم در این مدت با کنترل خسارت به خوبی آشنا شد و در هفت ماهی که از عمرش گذشت، اقدامات عاجل زیادی در این راستا انجام داد، اما فرصت سیاست‌گذاری را پیدا نکرد.»

سال ۱۳۹۳: فرصتی برای سیاست‌گذاری

رئیس پژوهشکده پولی و بانکی با بیان اینکه «دولت در سال ۱۳۹۲ فرصتی برای سیاست‌گذاری پیدا نکرد»، تاکید کرد: «بنابراین سال ۱۳۹۳ برای دولت سال سیاست‌گذاری است.» وی در ادامه، این پرسش را مطرح کرد که «سیاست‌های پولی در این سال باید چگونه باشد؟» و دیدگاه خود را درخصوص الزامات این سیاست‌ها، شرح داد. به باور این اقتصاددان، «باید مسائل پولی و بانکی با افقی میان‌مدت دیده شوند که در این صورت سیاست‌های کنونی را تغییر خواهد داد؛ به‌طوری‌که تغییر این سیاست‌ها برای بخش‌های مختلف اقتصاد ملموس خواهد بود.»

فرهاد نیلی با تایید این گفته که «سال ۱۳۹۳ برای اقتصاد ایران سالی مهم و تعیین‌کننده است»، اضافه کرد: «سال ۱۳۹۳ به لحاظ اقتصادی بسیار پیچیده است.» به باور او، «علت این پیچیدگی این است که سیاست‌گذار پولی در این سال در مواجهه با مسائل پولی و بانکی سه چالش مهم را در پیش رو دارد: چالش اول کنترل تورم است. پرسش این است که چگونه می‌توانیم تورم را کاهش دهیم که زیان تولید حداقل شود؟ چون به هر قیمتی نمی‌توان تورم را کاهش داد. دومین چالش این است که چگونه می‌توانیم رقابت بانک‌ها را افزایش دهیم، بدون اینکه به سلامت بانک‌ها آسیبی برسانیم؟ و در نهایت پرسش سوم این است که چگونه می‌توانیم پایه پولی را کنترل کنیم و در عین حال دسترسی بنگاه‌ها به اعتبار را افزایش دهیم؟» وی برطرف شدن این چالش‌ها را نیازمند این دانست که «پارادایم حاکم بر سیاست‌های پولی و بانکی در این سال تغییر کند.» به گفته این کارشناس مسائل پولی، «مطمئنا سیاست‌های پولی که برای سال ۱۳۹۳ در نظر گرفته خواهد شد، با سیاست‌هایی که در قبل و پس از انقلاب در نظر گرفته شده، اصلا قابل مقایسه نیست؛ چون کارکرد نهادها طی این مدت کاملا متفاوت شده است.» به اعتقاد نیلی، «در زمان جنگ، سیاست پولی در کشور وجود نداشت. از سال ۱۳۶۸ تا سال ۱۳۸۳ تا حدودی، برخی از سیاست‌های پولی در اقتصاد ایران به اجرا گذاشته شد؛ اما از سال ۱۳۸۴ تا ۱۳۹۲ هم اساسا اقتصاد کشور از سیاست پولی برخوردار نبود. در حقیقت در هشت سال گذشته، نه دولت از بانک مرکزی می‌خواست که سیاست پولی داشته باشد و نه بانک مرکزی در مقامی بود که از دولت رخصت بگیرد که سیاست پولی‌اش را اجرا کند. در واقع در هشت سال گذشته، بخش زیادی از عملیات بانک‌های تجاری در حوزه‌های ریالی و ارزی در بانک مرکزی متمرکز شده بود و از این هم فراتر نمی‌رفت.»

نیلی با بیان این مقدمه، نتیجه گرفت: «امروز بحث بر سر این است که فضای جدیدی در سیاست‌های پولی بر اقتصاد کشور حاکم شود یا اینکه می‌خواهیم همان نمونه‌های قبل از ۱۳۸۳ را در سیاست پولی ادامه دهیم. اگر قرار باشد همان سیاست‌های ماقبل ۸۳ را اجرا کنیم، نمی‌توانیم بر چالش‌ها غلبه کنیم، چون با سه پارادوکس مواجهیم. در مقابل، سیاست‌های جدید را نمی‌توانیم به سادگی وارد اقتصاد کنیم و باید دست به انتخاب بزنیم. برای مواجهه با این سه چالش یا سه پارادوکس هر سیاست پولی را که انتخاب کنیم، زیان کلان آن بالا خواهد بود؛ بنابراین اگر بخواهیم از این وضعیت به خوبی عبور کنیم باید دولت روی یکسری از موضوعات در میان‌مدت پایداری داشته باشد و تصمیم‌سازی‌ها و سیاست‌گذاری‌هایی را ترتیب دهد که پایه محکمی را برای اقتصاد ایران در دوره جدید در سال ۱۳۹۳ رقم بزند.»

۸ مشخصه سیاست پولی جدید

رئیس پژوهشکده پولی و بانکی در ادامه، برخی از مهم‌ترین ویژگی‌ها و نکات مربوط به پارادایم جدید سیاست پولی در اقتصاد ایران را بیان کرد. به گفته او، «نکته اول این است که سیاست پولی در اقتصاد ایران تاکنون «گذشته‌نگر» بوده، درحالی‌که برای غلبه بر چالش‌های موجود، لازم است از این قالب خارج شده و «آینده‌نگر» شود. تاکنون فرآیندی در اقتصاد کلان رواج یافته که در آن اطلاعات مربوط به تحقق رخدادها پس از گذشت فاصله زمانی قابل ملاحظه‌ای از وقوع رخداد دریافت، جمع‌آوری و پردازش می‌شده است. این در حالی است که پیشنهاد شده همیشه در پیشبرد سیاست‌گذاری، پیش‌بینی متغیرها ملاک باشد نه مقادیر محقق‌شده آنها. این موضوع به صورت کلی فضا را عوض می‌کند و در نتیجه‌گیری موثر است.»

وی افزود: «نکته دیگر این است که سیاست‌گذاری پولی ما تا‌کنون «صلاحدیدی» و استصوابی بوده و سیاست‌گذار هیچ‌گاه خودش را در برابر تصمیمی که گرفته، مسوول نمی‌دانسته است؛ درحالی‌که سیاست‌گذاری باید «قاعده‌مند» باشد نه اینکه هر سیاست‌گذار موضوعی را بیان کند و به تصویب برساند و بعد از آن کنار بکشد. سیاست‌های پولی مانند ساختمانی است که بنا می‌شود و مهندس ناظر آن باید پاسخگوی کیفیت این بنا باشد و اگر فرو بریزد از او بازخواست شود. اگر می‌خواهیم فعالان اقتصادی با برنامه‌های اقتصادی کشور همراه باشند و بازار را اداره کنند، باید مطلع شوند که دولت چگونه در امر تصمیم‌سازی‌ها می‌خواهد به فعالیت خود ادامه دهد. در این حالت سیاست‌گذاری شفاف و قاعده‌مند نیاز است و باید تخلف از قاعده، مورد بازخواست قرار گیرد. در فضای فعلی اقتصاد ایران، یا قاعده‌ای اعلام نمی‌شده یا در صورت اعلام، تخلف از قاعده همیشه برای سیاست‌گذار مجاز بوده است که این خطا باید توضیح داده شود.» به گفته این کارشناس اقتصادی، «نکته سوم هم این است که سیاست‌گذار در ایران هیچ وقت در برابر توسعه بازار، خود را مسوول نمی‌دانسته و احساس می‌کرده که همواره باید فعالان اقتصادی و بانک‌ها برای گرفتن هر تصمیمی به او رجوع کنند. درحالی‌که توسعه بازار و «بازارسازی» یک دستور کار سیاست‌گذاری به‌خصوص در کشورهای در حال توسعه است. سیاست‌گذار باید برای بازارهای مفقود، بازارسازی را در دستور کار خود قرار داده و بازارهای موجود را تعمیق و توسعه دهد.»

وی در ادامه افزود: «نکته بعدی که بسیار مهم است و درباره بانک مرکزی ایران صدق می‌کند، آن است که بانک مرکزی ایران در حالی نظارت بر بانک‌ها را جزو وظایف خود قرار داده که این نوع نظارت‌ها در کشورهای دیگر کمرنگ‌تر است. به‌طور مثال بانک مرکزی ترکیه نظارت کمتری بر بانک‌ها دارد و دخالتش در بانک‌ها ناچیز است. در ایران نظارت بر بانک‌ها، مستلزم این است که دائم بازارها را پیمایش کرده و بازارهای مفقود را شناسایی کنیم. درست است که سه یا چهار حوزه سیاست پولی، ارزی، اعتباری و بانکی در بانک مرکزی تدوین و اجرایی می‌شود، اما در چهار جزیره جداگانه این کار اتفاق می‌افتد و اشتراک‌گذاری داده‌ها و «اجماع‌سازی» آن به‌دلیل ساختار بوروکراتیک بانک مرکزی بسیار کم است و مطمئنا این سیاست‌ها برای سال‌های آتی جواب نخواهد داد، چون این سیاست‌ها حتما باید با هم و در یک پیکره دیده شوند. نمی‌توانیم تنها به سلامت بانک‌ها نگاه کنیم و از رقابت آنها غافل شویم. ما نیازمند رقابت بین بانک‌ها هستیم؛ بنابراین تلفیق بین این دو را باید متوجه باشیم. از سوی دیگر سیاست‌های اعتباری با سیاست‌های پولی باید ارتباط ارگانیک داشته باشند؛ اما ابزارهایی که تاکنون استفاده کرده‌ایم، اداری و بسیار محدود بوده است. چون می‌خواهیم بسیجی را برای عبور از واقعه رکود بزرگ و افت تولید تشکیل دهیم، باید اجماع‌سازی کنیم. مهم‌ترین نکته در اجماع‌سازی این است که متغیر‌های انتظاری را بشناسیم و آن را پیمایش و برآورد کنیم، اما تاکنون تنها تورم محقق‌شده را پایش کرده‌ایم و از تورم انتظاری غافل بوده‌ایم. سیاست‌های پولی که تاکنون در حاکمیت ما وجود داشته به گونه‌ای اجرا شده که هر کدام از بخش‌های حاکمیت مانند مجلس، دولت، بانک‌ها و بانک مرکزی، هر کدام یک بخش از این سیاست‌ها را بر عهده‌ گرفته و راجع به همه چیز تصمیم گرفته‌اند هرچند این تصمیمات چندان هم نافذ نبوده است. مثلا مجلس راجع به نرخ سود تصمیم گرفته درحالی‌که این موضوع در حیطه اختیار شورای پول و اعتبار بوده است. یا اینکه دولت از اهرم فشار استفاده کرده و بانک مرکزی را مجبور به چاپ پول کرده تا بتواند به اهداف خود برسد؛ درحالی‌که بانک مرکزی باید مو به مو اقتصاد ایران را رصد کند و در مورد سیاست‌های پولی و بانکی تصمیم بگیرد. چنین مثال‌هایی در نظام اقتصادی ما زیاد است و برای رهایی از این مشکلات چاره‌ای نیست جز اینکه سیاست پولی در بانک مرکزی «متمرکز» شود و بانک مرکزی مرجع پاسخگویی به تصمیم‌هایی باشد که در این مورد می‌گیرد.»

نکته دیگری که از سوی فرهاد نیلی درخصوص الزامات سیاست پولی جدید مورد بحث قرار گرفت، این بود که «قلمرو سیاست‌گذاری‌های پولی و بانکی تا‌کنون متمرکز بر تنظیم رابطه بین «بانک» و «مشتری» بوده، درحالی‌که باید قلمرو سیاست‌گذاری به تنظیم رابطه بین «بانک مرکزی» و «بانک‌ها» محدود شود. در بعد برقراری ارتباط با بازار هم تا به حال ارتباط سیاست‌گذار با فعالان بازار، شفاهی بوده و از طریق سخنرانی و مصاحبه پیام به بازار داده می‌شده درحالی‌که این ارتباط باید مکتوب بوده و شامل بیانیه‌هایی باشد که سیاست‌گذار منتشر می‌کند. همچنین تواتر اطلاع‌رسانی نامنظم و انفعالی بوده؛ درحالی‌که باید این اطلاع‌رسانی منظم و از قبل تعیین شده باشد.»

بعد دیگر تغییر پارادایم سیاست پولی از دیدگاه رئیس پژوهشکده پولی و بانکی این بوده که «رژیم گزارش‌دهی سیاست‌گذار پولی تا‌کنون مبتنی بر انتشار نامنظم گزارش‌هایی تحلیلی بوده که این گزارش‌ها یا منتشر نشده یا با تاخیر زیاد به صورت عمومی منتشر شده است. این در حالی است که تقریبا همه بانک‌های مرکزی دنیا، گزارش تورم دارند که در این گزارش، گذشته را تحلیل کرده و آینده را پیش‌بینی می‌کنند؛ اما در ایران با توجه به اینکه از سال ۸۳ به بعد سیاست‌گذاری خاصی نداشته‌ایم، عموما در مورد آینده تورم هم، اتوپیایی و مبهم صحبت کرده‌ایم؛ درحالی‌که بانک مرکزی باید در مورد آینده بر اساس یک سناریوی از پیش نوشته شده و در افق زمانی مشخصی صحبت کنند.»

او در بیان دیگر ویژگی‌های پارادایم جدید سیاست پولی، اضافه کرد: « در ایران بخشنامه‌هایی که سیاست‌گذار به بازار ابلاغ می‌کند، فارغ از نظر خود فعالان بازار است، درحالی‌که سیاست‌گذار باید بخشنامه را قبل از ابلاغ به فعالان بازار بدهد و به آنان بگوید من می‌خواهم این بخشنامه را یک ماه دیگر ابلاغ کنم، نظر شما چیست؟ در این صورت قاعده‌بازی عوض می‌شود و فعالان بازار راجع به ویژگی‌های این بخشنامه می‌توانند اظهارنظر کنند. بانک مرکزی می‌تواند بخشنامه‌های خود را قبل از ابلاغ روی سایت خود قرار دهد و از فعالان بازار نظر‌خواهی کند و پس از این نظر‌خواهی با توجه به اصلاحات احتمالی این بخشنامه را رسما ابلاغ کند.»

او در نهایت، ویژگی دیگر سیاست‌گذاری جدید را به این شکل توصیف کرد: «تاکنون سیاست‌گذار خودش را به آمارهای رسمی و کلان محدود کرده درحالی‌که برای جبران نقایص آمارهای رسمی، سیاست‌گذار باید به داده‌های نرم و نتیجه اطلاعاتی که از بازار گرفته می‌شود، هم رجوع کند. از طرف دیگر باید علاوه‌بر آمار‌های کلان، آمارهای خرد هم مورد مراجعه سیاست‌گذار قرار بگیرد تا متوجه شویم وضعیت حاکم بر بازار چگونه است.»

سیاست‌گذاری کتبی به جای فرهنگ شفاهی

به اعتقاد فرهاد نیلی، «حاکمیت فرهنگ شفاهی در اقتصاد» در سال‌های گذشته موجب شد که «دولت پاسخگو نباشد تا در مورد منطق تصمیمات و سیاست‌گذاری‌هایی که ترتیب داده، خود را ملزم به توضیح بداند. به عنوان مثال هیچ‌گاه صورت جلسات شورای پول و اعتبار، پس از انقلاب منتشر نشده درحالی‌که قطعا باید صورت جلسات، ولو با یک فاصله زمانی، منتشر شود. همین‌که عضو شورای پول و اعتبار بداند که یک ماه بعد، صورت‌جلسه منتشر می‌شود و در آن دلیل مخالفت و موافقت او ذکر می‌شود، کافی است تا به اظهارات و تصمیم‌گیری‌های خود عمیق‌تر بیندیشد که اظهاراتش تا چه اندازه با مبانی نظری و الزامات اقتصاد ایران سازگار است. چون نتیجه تصمیم‌ها منتشر می‌شود اینکه اعضا چه چیزی می‌گویند مهم شده، پاسخ‌ها به چالش کشیده می‌شود و از دل آن جلسات تصمیمات پایدار بیرون می‌آید.»

او به انتشار عمومی نتایج مباحث شورای پول و اعتبار در دوره پیش از انقلاب اشاره کرد و افزود: «صورت جلسات به جا مانده از جلسات شورای پول و اعتبار قبل از انقلاب بسیار غنی است. مثلا صورت‌جلسه یکی از جلسات این شورا، در حدود ۴۰ صفحه است؛ اما پس از انقلاب درحالی‌که اعضای شورای پول و اعتبار باید قسم بخورند که محتویات جلسات را بیان نکنند، اما دیده می‌شود که برخی شخصا افشا می‌کنند؛ درحالی‌که از سوی دیگر صورت جلسات منتشر نمی‌شود.»