بررسی حقوقی نحوه انتصاب، طول دوره و برکناری رییس کل بانک مرکزی؟
چگونگی انتخاب رییس‌کل و تاثیر آن بر استقلال بانک مرکزی
حمید قنبری یکی از عواملی که در استقلال بانک مرکزی تاثیر قابل توجهی دارد، نحوه انتصاب رییس کل بانک مرکزی، طول دوره تصدی او و در نهایت نحوه برکناری وی است. این موضوع مدت‌ها است که در کشور مورد بحث قرار دارد و دیدگاه‌های گوناگونی نیز در خصوص آن ارائه شده است. در این نوشته تلاش شده است تا رویکرد کشورهای مختلف به این مساله مطرح شود و قوانین و مقررات مربوط به این موضوع در ایران با روندهای بین‌المللی مورد بررسی تطبیقی قرار گیرد. انتصاب رییس کل بانک مرکزی بر اساس مطالعه‌ای که بانک تسویه بین‌المللی در سال ۲۰۰۹ بر اساس ارزیابی قوانین بانک‌های مرکزی ۴۷ کشور انجام داده است در ۶۰ درصد از کشورها، انتصاب رییس کل، توسط رییس دولت انجام می‌شود.
حمید قنبری یکی از عواملی که در استقلال بانک مرکزی تاثیر قابل توجهی دارد، نحوه انتصاب رییس کل بانک مرکزی، طول دوره تصدی او و در نهایت نحوه برکناری وی است. این موضوع مدت‌ها است که در کشور مورد بحث قرار دارد و دیدگاه‌های گوناگونی نیز در خصوص آن ارائه شده است. در این نوشته تلاش شده است تا رویکرد کشورهای مختلف به این مساله مطرح شود و قوانین و مقررات مربوط به این موضوع در ایران با روندهای بین‌المللی مورد بررسی تطبیقی قرار گیرد. انتصاب رییس کل بانک مرکزی بر اساس مطالعه‌ای که بانک تسویه بین‌المللی در سال ۲۰۰۹ بر اساس ارزیابی قوانین بانک‌های مرکزی ۴۷ کشور انجام داده است در ۶۰ درصد از کشورها، انتصاب رییس کل، توسط رییس دولت انجام می‌شود. در حدود یک سوم کشورهای مورد بررسی قرار گرفته، رییس کل توسط دولت (هیات دولت) یا وزیر اقتصاد تعیین می‌شود و تنها در موارد اندکی انتخاب رییس کل توسط پارلمان (حدود ۱۱ درصد) یا سایر نهادها (حدود ۶ درصد) انجام می‌شود. بنابراین، روند کلی موجود در میان کشورها این است که رییس کل توسط رییس دولت منصوب شود و نقش داشتن سایر قوا از جمله پارلمان در انتصاب رییس کل بانک مرکزی، محدود به موارد اندکی است. دلیلی که برای این امر می‌توان ذکر کرد این است که وظایف بانک مرکزی، بیشترین ارتباط و نزدیکی را با امور اجرایی و فعالیت‌های قوه مجریه دارند و ارتباط بانک مرکزی با قوای مقننه و مجریه بسیار کمتر از ارتباط آن با فعالیت‌های قوه مجریه است. علاوه بر این، لازم است رییس کل بانک مرکزی، بیشترین هماهنگی را با مقامات اقتصادی دولت از جمله وزارت اقتصاد و دارایی و خزانه‌داری‌کل داشته باشد و انتخاب رییس کلی که دارای این هماهنگی باشد، توسط رییس دولت امکانپذیر است. مساله دیگر در انتخاب رییس کل بانک مرکزی تصمیم‌گیری در خصوص این موضوع است که رییس کل بانک مرکزی توسط یک نهاد یا مقام انتخاب شود یا اینکه چند مقام یا نهاد، به طور مشترک رییس کل بانک مرکزی را انتخاب نمایند. بررسی‌های بانک تسویه بین‌المللی نشان می‌دهد که برای تقریبا یک سوم بانک‌های مرکزی، رییس کل آنها توسط یک مقام انتخاب می‌شود. البته این انتخاب می‌تواند مسبوق به توصیه یک مقام یا نهاد دیگر باشد مثلا به پیشنهاد مجمع بانک و تایید رییس دولت. در بیش از نیمی از کشورها رییس کل با مشارکت دو مقام یا نهاد انتخاب می‌شود، به این صورت که یک مقام وی را برای این سمت انتخاب می‌کند و مقام دیگر، با این امر موافقت می‌کند یا حکم وی را صادر می‌کند. در برخی از کشورها که تعداد آنها بسیار اندک است (حدود ۹ درصد) سه مقام یا نهاد در انتصاب رییس کل بانک مرکزی نقش دارند. در ایران تبصره ۱ از ماده ۱۰ قانون برنامه چهارم توسعه مقرر می‌دارد «رییس کل بانک مرکزی جمهوری اسلامی ایران به پیشنهاد رییس‌جمهور و بعد از تایید مجمع عمومی بانک مرکزی جمهوری اسلامی ایران با حکم رییس‌جمهور منصوب می‌گردد.» بر اساس این تبصره عملا دو مقام در انتصاب رییس کل بانک مرکزی نقش دارند. یکی از محاسن درگیر بودن بیش از یک مقام یا نهاد در انتصاب رییس کل بانک مرکزی این است که چنین رویه‌ای باعث می‌شود رییس کل بانک مرکزی، کاملا منصوب یک جریان سیاسی خاص در کشور نباشد و در عمل، استقلال آن افزایش پیدا کند. البته چنین نتیجه‌ای در صورتی حاصل خواهد شد که نهادهایی که در انتصاب رییس کل نقش دارند، از جریانات سیاسی گوناگون باشند یا حداقل اینکه به صورت بی‌طرفانه و فراجناحی عمل کنند. در صورتی که دو یا چند نهاد مسوول در خصوص انتخاب رییس کل، همگی از یک حزب و جناح سیاسی باشند و در انتخاب رییس کل نیز ملاحظات سیاسی را مدنظر قرار دهند، عملا استقلال بانک مرکزی محقق نخواهد شد. نکته دیگر در خصوص انتصاب رییس‌کل بانک مرکزی، معیارهایی است که رییس کل بانک مرکزی باید واجد آنها باشد تا بتواند به این سمت منصوب شود. مطالعات انجام شده توسط بانک تسویه بین‌المللی نشان می‌دهد که تمامی کشورها در رابطه با انتصاب رییس کل بانک مرکزی و سایر مقامات ارشد آن، معیارهایی را وضع کرده‌اند. این معیارها به طور کلی به ۴ دسته قابل تقسیم هستند که عبارتند از: معیارهای آموزشی و امور راجع به تحصیلات؛ معیارهای راجع به ویژگی‌های شخصیتی و حسن شهرت و امانتداری؛ معیارهای راجع به صلاحیت حرفه‌ای و در نهایت، معیارهای جغرافیایی. معیارهای دسته آخر، بیشتر در کشورهای فدرال و ناهمگون از نظر جمعیتی و قومی وجود دارند. در میان سه دسته دیگر، بیشترین تاکید بر معیارهای حرفه‌ای وجود دارد و پس از آن معیارهای مربوط به صداقت و امانت در درجه بعدی قرار دارند و در نهایت، معیارهای مربوط به تحصیلات و آموزش قرار دارد. به عبارت دیگر، تقریبا تمامی کشورها به لزوم وجود صلاحیت حرفه‌ای تصریح کرده‌اند؛ عده کمتری به علاوه بر آن حسن شهرت و امانت و صداقت را هم لازم دانسته‌اند و دسته کمتری علاوه بر موارد یاد شده به تحصیلات مرتبط هم در قانون تصریح کرده‌اند. عدم تصریح به هر یک از موارد فوق، به معنای بی‌اهمیت بودن آنها در آن کشورها نیست و صرفا به این معناست که قانونگذاران آن کشورها تصریح به آنها در قانون را ضروری ندانسته‌اند و فرض را بر این گذاشته‌اند که مقام منصوب کننده، به‌طور خودکار آنها را مدنظر قرار خواهد داد. در ایران تبصره ۲ از ماده ۸۸ قانون برنامه پنجم توسعه در این رابطه مقرر داشته است «رییس کل بانک مرکزی و قائم مقام وی باید از میان متخصصان مجرب پولی و بانکی و اقتصادی با حداقل ۱۰ سال تجربه کاری و تحصیلات حداقل کارشناسی ارشد در رشته‌های مرتبط و دارای حسن شهرت انتخاب شوند.» در این تبصره به سه معیار از معیارهای فوق‌الذکر اشاره شده است و تنها معیارهای جغرافیایی و قومی مدنظر قرار نگرفته‌اند و این امر هم با توجه به ساختار بسیط و غیر فدرالی کشور طبیعی به نظر می‌رسد. عبارت متخصصان مجرب و لزوم ۱۰ سال تجربه کاری اشاره به صلاحیت‌های حرفه‌ای دارند؛ عبارت حسن شهرت اشاره به ویژگی‌های شخصیتی و صلاحیت‌های فردی دارد و تحصیلات کارشناسی ارشد نیز بیانگر لزوم آموزش و تحصیلات مرتبط برای رییس کل بانک مرکزی هستند. طول دوره خدمت رییس کل بانک مرکزی یکی دیگر از عوامل مهم در رابطه با انتصاب رییس کل بانک مرکزی، طول دوره خدمت وی است. علی‌الاصول هر چقدر که طول دوره تصدی بانک مرکزی بیشتر باشد، استقلال وی نیز بیشتر خواهد شد؛ چرا که امکان اینکه دولت‌ها بتوانند رییس کل بانک مرکزی را به سرعت تغییر دهند و رییس کلی را منصوب کنند که مطابق با خواسته‌های آنها عمل کند، کمتر خواهد شد. به عبارت دیگر در صورتی که یک دوره بالنسبه طولانی برای ریاست بانک مرکزی وجود داشته باشد، امکان اینکه با تغییر دولت، رییس کل بانک مرکزی نیز تغییر کند کمتر است و این امر به نوبه خود منجر به این خواهد شد که رییس کل بانک مرکزی، سیاست‌های پولی خود را مستقل از سیاست‌های دولت پیگیری کند. مطالعات بانک تسویه بین‌المللی نشان می‌دهد که در حدود دو سوم بانک‌های مرکزی دوره تصدی رییس کل، بین ۵ تا ۶ سال است و در تعداد کمی از بانک‌های مرکزی، دوران تصدی کمتر یا بیشتر از این است. نکته مهم دیگر این است که تقریبا در تمامی بانک‌های مرکزی دوران تصدی رییس کل معین شده است و در تعداد کمی از کشورها مشاهده شده که دوران تصدی رییس کل در قانون مشخص نشده است. بررسی‌های بانک تسویه بین‌المللی نشان می‌دهد که در کشورهایی که از سطح بالاتری از توسعه یافتگی برخوردارند، طول دوره تصدی روسای کل بانک‌های مرکزی بیشتر است. بر اساس این مطالعات، بین سال‌های ۱۹۹۵ تا ۲۰۰۴، میانگین دوره تصدی رییس کل بانک مرکزی در کشورهای توسعه‌یافته ۲/۵ سال بوده است؛ در حالی که این میانگین در کشورهای در حال توسعه ۸/۴ سال بوده است. همچنین میان دوره تصدی رییس کل بانک مرکزی و نرخ تورم در کشورها رابطه مستقیمی وجود دارد؛ به این نحو که در کشورهایی که رییس کل بانک مرکزی دوره خدمت طولانی‌تری دارد، به طور کلی تورم کمتری مشاهده می‌شود و بالعکس در مواردی که دوره خدمت رییس کل بانک مرکزی کوتاه‌تر است، نرخ تورم نیز بالاتر است. در ایران در قانون پولی و بانکی کشور مصوب ۱۸ تیر ۱۳۵۱ در قسمت ۵ از بند «ب» ماده ۱۹ قید شده است: «رییس کل بانک مرکزی ایران به پیشنهاد وزیر دارایی و تصویب هیات وزیران به موجب فرمان همایونی برای مدت ۵ سال منصوب می‌شود و انتصاب مجدد وی بلامانع است.» بر این اساس، مدت ۵ سال در قانون مزبور وجود داشت. قانون پولی و بانکی پس از انقلاب نیز به قوت خود باقی و قابل اجراست و در حال حاضر نیز با تغییرات اندکی مورد عمل قرار می‌گیرد. در ۱۴ خرداد ۱۳۶۰ ماده واحده راجع به حذف فرمان همایونی از قوانین و مقررات راجع به انتصاب افراد به بعضی از مناصب کشور تصویب شد. بر اساس این ماده واحده، لازم بود عبارت فرمان همایونی از متن فوق‌الذکر حذف شود. بر اساس اشتباهی که در جریان این حذف، در تدوین برخی نسخ قانون پولی و بانکی صورت گرفت، کل عبارت «به موجب فرمان همایونی برای مدت ۵ سال» حذف شد، حال آنکه آنچه باید حذف می‌شد صرفا عبارت «به موجب فرمان همایونی» بود و عبارت «برای مدت ۵ سال» باید به قوت خود باقی می‌ماند. با این حال در برخی نسخه‌های قانون پولی و بانکی، از جمله در نسخه الکترونیکی قانون پولی و بانکی که در سایت بانک مرکزی وجود دارد، عبارت «برای مدت ۵ سال» مشاهده نمی‌شود. اهمیت این مطلب در آنجا است که در قوانین و مقررات موخر نیز هیچ مطلبی در خصوص طول دوره تصدی رییس کل بانک مرکزی درج نشده است. نه در قانون برنامه چهارم و نه در قانون برنامه پنجم توسعه، مطلبی در خصوص طول دوره تصدی رییس‌کل بانک مرکزی مشاهده نمی‌شود و از این رو باید گفت که دوره تصدی رییس‌کل بانک مرکزی که در قانون پولی و بانکی ذکر شده است، همان ۵ سال است که در قانون پولی و بانکی مصوب ۱۸ تیر ۱۳۵۱ درج شده بود و دلیلی برای تغییر یا نسخ آن وجود ندارد. عزل رییس کل بانک مرکزی یکی از مهم‌ترین اموری که بر استقلال بانک مرکزی و رییس آن اثر جدی دارد، موازین حاکم بر عزل رییس کل بانک مرکزی است. در صورتی که مقامات دولتی این اختیار را داشته باشند که رییس کل بانک مرکزی را به راحتی عزل نمایند، استقلال وی تا حدود زیادی مخدوش خواهد شد، چرا که با عزل یا تهدید به عزل، می‌توان رییس کل را وادار کرد که سیاست‌های پولی بانک مرکزی را مطابق خواسته‌های دولت تنظیم و اجرا کند. در برخی کشورها رییس کل بانک مرکزی در صورتی قابل عزل است که به برخی از اهداف سیاستی مقرر شده در قانون دست پیدا نکند. به عنوان مثال در بانک مرکزی نیوزلند، در صورتی که رییس کل نتواند نرخ هدف تورم را محقق کند، قابل عزل خواهد بود. با این حال، در اکثر کشورها چنین اموری نمی‌توانند مستمسکی برای عزل رییس‌کل قرار گیرند؛ زیرا عدم دستیابی به برخی اهداف معین شده، می‌تواند در نتیجه عواملی که خارج از اختیار رییس کل باشد حاصل شود و علاوه بر این، دولت می‌تواند از این امر به عنوان اهرم فشاری علیه بانک مرکزی استفاده کند. خطر دیگر این رویکرد آن است که عزل رییس کل ممکن است پیام‌های نادرستی برای بازارهای پولی و مالی ارسال کند و موجب آن شود که وضعیت وخیم‌تر از آنچه هست شود. در بسیاری از کشورها، موارد عزل رییس کل به دقت در قانون معین شده است و عمدتا شامل مواردی می‌شود که از رییس کل، خطا و سوء رفتار جدی سر زده باشد و این امر در دادگا‌ه‌ها یا مراجعی نظیر آن اثبات شده باشد یا ناتوانی رییس کل در ایفای وظایف خود اثبات شده باشد. به طور کلی در اکثر کشورهای توسعه یافته، موارد عزل رییس کل به صراحت در قانون مشخص شده است و مواردی که در آنها مقرر شده است، رییس کل را می‌توان عزل کرد، اما موارد و دلایل آن بیان نشده است؛ بسیار نادر است. به عبارت دیگر، رییس کل بانک مرکزی، از این جهت با وزرا تفاوت دارد که رییس جمهور می‌تواند بدون الزام به ارائه هیچ دلیلی آنها را از سمت خود برکنار کند. با این حال، بررسی قوانین کشورها نشان می‌دهد که برای عزل رییس کل بانک مرکزی، در حدود دوسوم کشورها تنها تصمیم‌گیری یک مقام یا نهاد کافی است. بنابراین عزل رییس کل، از نصب وی ساده‌تر است. چرا که همانطور که قبلا گفته شد برای نصب رییس کل، در اکثر موارد، نیاز به دخالت دو مقام یا نهاد وجود دارد. علت این تفاوت می‌تواند در این نکته نهفته باشد که برای عزل رییس کل بانک مرکزی، دلایل و موارد مشخصی وجود دارد؛ بنابراین تطبیق آن دلایل و موارد بر وضعیت رییس کل، ساده‌تر از مواردی است که لازم است از میان کاندیداهای بالقوه متعدد برای احراز این سمت، یک نفر انتخاب شود. در ایران، قوانین و مقررات موجود نسبت به عزل رییس کل بانک مرکزی ساکت است و همین امر می‌تواند منجر به اختلاف نظر در این مورد شود. یک دیدگاه در این رابطه این است که چون عزل رییس کل بانک مرکزی در قانون پیش‌بینی نشده است، هیچ مقامی اختیار عزل وی را ندارد و وی باید تا پایان دوره ۵ ساله به خدمت خود ادامه دهد و دیدگاه دیگر این است که بر اساس اصول کلی، هر شخص یا مقامی که اختیار نصب رییس کل را دارد، با همان تشریفات و شرایط، اختیار عزل وی را نیز دارد و لذا انتخاب رییس کل جدید به جای رییس کل مشغول به فعالیت در بانک مرکزی، به منزله عزل رییس کل خواهد بود. اظهار نظر در مورد ترجیح هر یک از دو استدلال یاد شده بر دیگری، نیازمند بررسی‌های دقیق حقوقی است و اختلاف نظر در خصوص این امر، با توجه به سکوت قانونگذار، طبیعی به نظر می‌رسد و لازم است قانونگذار برای رفع این مسأله اقدام کند.
ارسال نظر