چالش استقلال در بانک بانک‌ها

لیلا اکبرپور

در اواخر دهه ۳۰ پذیرفتن اصل نیاز بازار پولی و بانکی به بانک مرکزی در دنیا موجب شد تا ایران نیز با هدف نظارت و هدایت فعالیت‌های سیستم بانکی، تنظیم اعتبارات، حفظ ارزش پول ملی، کنترل دقیق امور ارزی، انتشار اسکناس، نگهداری از حساب‌های تمامی وزارتخانه‌ها، موسسات دولتی و وابسته به دولت و همچنین نگهداری کلیه ذخایر ارزی و طلای کشور اقدام به تاسیس بانک مرکزی نماید که امروز پنجاهمین سالگرد فعالیت آن است. پس از آنکه در سال۱۳۰۶ شمسی دولت پس از مطالعات لازم لایحه قانون تاسیس بانک ملی ایران را در جلسه چهاردهم اردیبهشت ماه برای تصویب، تقدیم دور هشتم قانونگذاری کرد، یکی از اقدامات مهم و اساسی بانک ملی برای خارج ساختن اقتصاد پولی ایران از دست بانک‌های خارجی، تحصیل امتیاز نشر اسکناس ایران بود.

بانک ملی از سال ۱۳۲۹ نقش بسیار حساسی را در ایجاد و تکامل خدمات بانکی در ایران به عهده داشت و تا پایان جنگ جهانی دوم، این موسسه تنها بانک عمده دولتی بود که به تشکیل شرکت‌ها و سازمان‌های تجارتی اعم از دولتی و غیردولتی کمک‌های قابل توجهی کرد. عملیات و فعالیت‌های بانک ملی بر اساس وظایف و مسوولیت‌هایی که بر عهده داشت به نظر برخی به‌خصوص بانک‌های تجاری خصوصی نه تنها غیر منطقی، بلکه غیرعادلانه بود، زیرا بانک مزبور از یک طرف به‌عنوان یکی از مجهزترین بانک‌های تجارتی در انجام کلیه عملیات انتفاعی بانکی با سایر بانک‌ها رقابت داشت و از طرف دیگر، با تنظیم و اجرای سیاست پولی و دستورالعمل بانکی فعالیت بانک‌های دیگر را تحت کنترل و نظارت قرار می‌داد.

بر اثر وجود این تضاد در انجام فعالیت‌های انتفاعی و غیر انتفاعی بانک‌ملی و سایر شرایط موجود به‌خصوص توسعه دامنه فعالیت‌های بانکی در کشور در سال۱۳۳۹ الزاما وظایف و مسوولیت‌های بانک ملی ایران تجزیه شد. به این معنا که به موجب قانون بانکی و پولی کشور فعالیت‌های غیرانتفاعی بانک ملی از قبیل نشر اسکناس، صندوقداری دولت و نگهداری جواهرات ملی و نظارت بر عملیات بانک‌ها و حفظ ارزش پول در سازمان مستقل دیگری به‌نام بانک مرکزی ایران متمرکز شد. فکر تدوین قانون جامع پولی و بانکی کشور و تاسیس بانک مرکزی ایران به‌منظور تنظیم حجم پول و اعتبار و حفظ ارزش پول و اجرای سیاست پولی و نظارت بر سیستم بانکی مورد توجه مقامات اقتصادی کشور قرارگرفت تا پس از گذشت ۷۴ سال از شروع فعالیت‌های بانکی در ایران بانک مرکزی با سرمایه‌ای معادل ۳/۶ میلیاردریال در هجدهم مرداد ماه سال ۱۳۳۹ تشکیل شود.

از بدو تاسیس تاکنون، بانک مرکزی ایران هفده رییس کل داشته است که ابراهیم کاشانی، اولین رییس کل بود و تنها یک سال این مسوولیت را برعهده داشت و در سال ۱۳۴۰ کرسی ریاست کلی را به علی اصغرپورهمایون تحویل داد؛ پس از آن در سال ۱۳۴۳ مهدی سمیعی، سال ۱۳۴۸ خداداد فرمانفرمایان، ۱۳۴۹سال مهدی سمیعی، سال ۱۳۵۰ عبدالعلی جهانشاهی، سال ۱۳۵۲ محمد یگانه، سال ۱۳۵۴ حسنعلی مهران، سال ۱۳۵۷ یوسف خوش کیش، سال ۱۳۵۸علیرضا نوبری، سال ۱۳۶۰ محسن نوربخش، سال ۱۳۶۵مجید قاسمی، سال ۱۳۶۸ محمدحسین عادلی، سال ۱۳۷۳ محسن نوربخش ، سال ۱۳۸۲ ابراهیم شیبانی و سال ۱۳۸۶ طهماسب مظاهری، ریاست کلی بانک مرکزی را عهده داربودند. از سال ۱۳۸۷ تاکنون نیز محمود بهمنی، رییس کل بانک مرکزی ایران است. هرچند دنیا مدعی آن است که بانک مرکزی به‌عنوان سازمانی مستقل از قوه مجریه باید مسوول اتخاذ و اعمال سیاست‌های پولی و بانکی باشد، اما وظایف بانک مرکزی موجب می‌شود تا ارتباط و به نوعی همکاری نزدیکی با دولت داشته باشد. البته این وابستگی در برخی از کشورها بیشتر است و بانک مرکزی به عنوان یک بانک دولتی که عملیات عادی بانکی انجام نمی‌دهد، شهرت دارد. اما آنچه مسلم است:

۱ - حفظ ارزش پول؛ ۲ - ایجاد تعادل در موازنه پرداخت‌ها و دریافت‌ها؛ ۳ - تسهیلات مبادلات بازرگانی؛ ۴ - انتشار اسکناس و سکه‌های فلزی رایج در کشور؛ ۵ - تنظیم و کنترل و هدایت گردش پول و اعتبار؛ ۶ - انجام کلیه عملیات بانکی ارزی و پول رایج کشور؛ ۷ - تعهد یا تضمین پرداخت‌های ارزی دولت؛ ۸ - نظارت بر معاملات طلا و ارز؛ ۹ - نظارت بر صدور پول رایج و ارز؛

۱۰ - اعمال سیاست‌های پولی و اعتباری؛ ۱۱ - عملیات بانکی مربوط به آن قسمت از برنامه‌های اقتصادی؛

۱۲ - انجام عملیات مربوط به اوراق و اسناد بهادار؛ ۱۳ - نگهداری و اداره ذخایر ارزی و طلای کشور؛ ۱۴ - نگهداری وجوه موسسات پولی و مالی بین‌المللی؛ ۱۵ - انعقاد موافقت نامه پرداخت در اجرای قراردادهای پولی و بازرگانی و ترانزیتی وظایف عمده بانک‌های مرکزی در دنیا هستند.

موقعیت بانک مرکزی ایران

طبق گزارش‌های قابل اتکای بانک مرکزی ایران از نظر استقلال درمیان ۳۲ کشور جهان رتبه هفتم عدم استقلال را کسب کرد. نتایج تحقیقات از این دست نشان می‌دهد که اسپانیا و هند کارآترین بانک مرکزی و مالت و روسیه ناکارآمدترین بانک‌های مرکزی را بین ۳۲ کشور دارند.

البته تشکیلات بانک مرکزی در تمامی کشورها یکسان نیست و در اغلب کشورها مانند؛ انگلستان، فرانسه، سوئیس و برخی دیگر از کشورهای اروپایی بانک مرکزی به صورت بانک واحدی در مرکز کشور تاسیس شده است. در آمریکا نیز با توجه به وسعت این کشور، بانک مرکزی از ۱۲ بانک تشکیل می‌شود که در نقاط مختلف مستقر شده است و عملیات آنها از طرف یک هیات مرکزی به نام شورای بانک‌های فدرال رزرو هماهنگ و کنترل می‌شود.

نقطه نظرات کارشناسان

هر چند بانک مرکزی ایران طی سالیان گذشته نقش بسزایی در اقتصاد ایران ایفا کرده است و به موازات نوسان و حتی تثبیت نرخ نفت که مبنای درآمد اصلی کشورمان است، روزهای تلخ و شیرینی را پشت سر گذاشته است و در برخی از شرایط سخت اقتصادی توانست چالش‌ها را مدیریت کند، اما اکثر کارشناسان اقتصادی بر اینکه «بانک مرکزی ایران استقلال ندارد» اتفاق‌نظر دارند و مدعی هستند همین عدم استقلال موجب شده است تا بانک مرکزی ایران نتواند نقش و وظیفه اصلی خود را به درستی انجام دهد.

یکی از کارشناسان اقتصادی که خواست نامش عنوان نشود، یادآور شد: انحلال شورای پول و اعتبار یک اشتباه فاحش در اقتصاد ایران بود که امید است احیای آن دارای اثرات مثبت در بازار پولی و بانکی کشور باشد. این کارشناس از فعالیت موسسات پولی بدون مجوز بانک مرکزی به عنوان یک معضل پیش روی بانک مرکزی نام برد و گفت: تا زمانی که این موسسات تحت نظارت بانک مرکزی نباشند، نمی‌توان ادعا کرد بانک مرکزی ایران بر بازار پولی و بانکی کشور احاطه دارد. او اعتقاد دارد: تا زمانی که بانک مرکزی به عنوان بازوی فنی خزانه‌داری عمل می‌کند نمی‌تواند به طور مستقل و مبتنی بر قوانین و موازین اقتصادی عمل نماید. وی ادامه داد: سرعت تصمیم‌گیری بانک مرکزی در زمان تحولات اقتصاد جهانی بسیار پایین است و این یکی از ضعف‌های بانک مرکزی ایران به شمار می‌رود. وی افزود: همچنین رابطه بانک مرکزی با سیستم‌های مالی دنیا چندان قوی نیست و سیاست‌های پولی آن درگیر سیاست‌های مالی دولت‌ها است.

اعتقاد به بانک مرکزی

دکتر عبدالناصرهمتی، مدیرعامل بانک سینا نیز در خصوص استقلال بانک مرکزی ایران گفت: بحث مربوط به استقلال بانک مرکزی از مباحث پیچیده و حساس است وقتی صحبت از استقلال می‌شود بلافاصله به این موضوع تمرکز می‌شود که از نظر سازمانی بانک مرکزی چگونه است و رییس آن چگونه انتخاب می‌شود؛ در حالی‌که به نظر بنده، مفهوم استقلال بانک مرکزی وسیع‌تر و عمیق‌تر از این موضوع است.

اوافزود: در دنیا ضمن آنکه بانک‌های مرکزی به دولت بسیار وابسته هستند، ولی سیاستگذار و تعیین‌کننده خط‌‌مشی پولی و مالی دولت‌ها نیز می‌باشند. مهم این است که دولت‌ها به نقش کارشناسی و سیاستگذاری بدنه بانک مرکزی اعتقاد و ایمان داشته باشند؛ بنابراین در اینجا دو بحث است، یکی وجود بدنه قوی کارشناسی و متخصص سطح بالا در بانک مرکزی‌ها و دوم اعتقاد دولت به این مساله، یعنی تکیه بر تخصص بانک مرکزی‌ها.

همتی با بیان اینکه در غیر این‌صورت مستقل‌ترین بانک مرکزی از نظر نهادی و نحوه انتصاب مسوولان بانک مرکزی اگر نتواند تسلط لازم کارشناسی و اقتصادی بر تصمیمات دولت داشته باشد، عملا نمی‌تواند بین سیاست‌های پولی (با مسوولیت بانک مرکزی) و سیاست‌های مالی (با مسوولیت دولت) هماهنگی و توازن ایجاد کند، اظهار داشت: بنابراین آنچه که ما بایستی در کشورمان به آن تکیه کنیم، تقویت تصمیمات کارشناسی بانک مرکزی و سطوح مختلف تصمیم‌گیری آن می‌باشد که قطعا در صورت عملکرد صحیح و شفاف و مبتنی بر اصول و قواعد اقتصادی نظرات کارشناسی خود را بر سیاستگذاران در دولت تحمیل خواهد کرد.

مدیرعامل بانک سینا با اشاره به اینکه در حال حاضر بانک‌های مرکزی زیادی در جهان وجود دارند که به‌رغم داشتن ارتباطات عمیق و خاص با دولت از استقلال بالایی نیز برخوردارند، گفت: در حال حاضر به علت مسائلی که جای ذکر آن نیست عملا کمیسیون‌ها و وزرای دولت با دید بخشی و در غیاب نظر غالب کارشناسی بانک مرکزی، ضوابط و مقررات پولی و بانکی را تدوین و ابلاغ می‌کنند که عملا استقلال بانک مرکزی در تدوین سیاست‌های پولی و بانکی را زیر سوال برده است.

همتی ادامه داد: بندهای متعدد و غیرعملی و غیرضروری در بسته سیاستی نظارتی بانک مرکزی نتیجه این نحوه سیاستگذاری است که عملا قدرت اعمال حاکمیت تخصصی بانک مرکزی در بازار پول را تضعیف می‌کند. بنده یک‌بار نیز در مصاحبه گفتم به جای ابلاغ ده‌ها بند و ماده که درصد ناچیزی از آنها قابلیت اجرایی دارد بهتر است ۴ الی ۵ ماده و بند ابلاغ شود که همه آنها اجرایی و عملیاتی بشود. وی با تاکید براینکه نقش رییس کل محترم بانک مرکزی در تعدیل موارد و پیشبرد نظرات کارشناسی در تصمیم‌گیری‌ها قابل تقدیر است؛ گفت: حفظ ارزش پول ملی و ایجاد توازن در تراز پرداخت‌ها دو محور مهم وظایف بانک مرکزی است که اقدامات و مشغله‌های دیگر، نبایستی بانک مرکزی را از آنها غافل نماید.

مدیرعامل بانک سینا افزود: بحث نظارت بر سیستم بانکی مهم است لیکن نظارت بر بانک‌ها بایستی باز تعریف جدی‌ بشود. اصولا نظارت بر بازارهای مالی ویژگی خاص خود را دارد و دنیا در این زمینه به تعاریف مشخصی رسیده است. توانگری یک بانک یا شرکت بیمه بایستی مهم‌ترین دغدغه مسوولان نظارتی بانک و بیمه باشد. وی در خاتمه افزود: به‌نظر بنده بانک مرکزی بایستی با کاهش اقدامات غیرضرور نظارتی و بعضا پیش پا افتاده در سطح خرد، که عملا وظیفه مجامع و هیات مدیره بانک‌ها است، بایستی به وظایف مهم‌تر نظارتی، نظیر کفایت سرمایه و توانگری مالی آنها که معیار پاسخگویی به تعهدات است و نیز ارزیابی و کنترل صلاحیت و توانایی تخصصی و حرفه‌ای مسوولان و مدیران بانک بپردازد.