باید و نبایدهای چارچوب جدید نظام بانکی بررسی شد
منظومه قانونی مهار تورم
فرهاد نیلی در یادداشتی به تحلیل طرح قانون بانکداری جمهوری اسلامی پرداخته است. به گفته او، قانون بانک مرکزی باید 5 رکن سیاست‌گذاری پولی را چنان پوشش دهد که ظرفیت قانونی لازم را برای کنترل تورم ایجاد کند: «اقتدار بانک مرکزی در برابر ناترازی‌های بودجه‌ای و مالی»، «مدرن شدن بانک مرکزی»، «حکمرانی»، «سازمان بانک مرکز ی» و «استقلال بانک مرکزی». طرح جدیدی در زمینه بانک مرکزی، فعالیت بانک‌ها و نظام پولی کشور تحت عنوان «قانون بانکداری جمهوری اسلامی» در کمیسیون اقتصادی مجلس در حال بررسی است. در این راستا کمیسیون بازار پول و سرمایه اتاق بازرگانی تهران به یک تیم کارشناسی ماموریت داد تا این طرح را بررسی کند. این تیم کارشناسی به مدیریت فرهاد نیلی طرح را بررسی کرد و ارزیابی خود را در این رابطه منتشر کرده است.
مهار غول تورم
در ابتدای یادداشت که در سایت اتاق بازرگانی تهران، منتشر شده، فرهاد نیلی به بحث تورم پرداخت و عنوان کرد مهم‌ترین وظیفه بانک مرکزی در همه جای دنیا، کنترل تورم است و این مهم در سال‌های گذشته در ایران مورد توجه قرار نگرفته است. به گفته او وقتی روند تورم ایران را مورد بررسی قرار می‌دهیم، درمی‌یابیم که فاصله آن با تورم دنیا بسیار زیاد است. متاسفانه طی سال‌های گذشته نه‌تنها این اختلاف کمتر نشده که بیشتر هم شده است. البته نرخ بالا، تنها ویژگی تورم در ایران نبوده و این تورم به شدت متلاطم و غیرقابل پیش‌بینی است که این مساله هزینه تورم را مضاعف می‌کند. در واقع، تورم نااطمینانی هم به همراه دارد و این غیرقابل پیش‌بینی بودن مانع برنامه‌ریزی برای کاهش هزینه‌های اجتماعی تورم می‌شود. دو حساب ناتراز بزرگ در کشور وجود دارند که با تدابیر سیاستی فعلی بسته نمی‌شوند؛ نخست تراز دولت و دیگری، تراز بانک‌ها. بانک مرکزی این دو تراز را به کمک افزایش پایه پولی می‌بندد. بنابراین یک وجه قصه پر غصه تورم کشور، تراز کردن ناترازی بودجه دولت و ناترازی حساب بانک‌هاست. بانک مرکزی تنها نهادی است که میتواند ناترازی‌ها را تراز کند و هزینه این تراز کردن، تحمیل تورم به مردم است.
بانک مرکزی و سیاست‌های ضدتورمی
در ادامه سوال مهم در این زمینه این است که بانک مرکزی باید چه ویژگی‌های داشته باشد که بر غول تورم در کشور فائق آید و قانون جدید بانکداری تا چه اندازه میتواند این هدف را دنبال کند. به‌زعم فرهاد نیلی قانون بانک مرکزی باید 5 رکن سیاست‌گذاری پولی را چنان پوشش دهد که ظرفیت قانونی لازم را برای کنترل تورم ایجاد کند. رکن نخست اقتدار بانک مرکزی در برابر ناترازی‌های بودجه‌ای و مالی است. ارکان بعدی آن است که این قانون تا چه حد به مدرن شدن سیاست‌گذاری پولی کمک خواهد کرد. همچنین این قانون از منظر حکمرانی، سازمان و استقلال بانک مرکزی مورد ارزیابی قرار گرفته است.
کسری بودجه و بانک مرکزی
در این بخش فرهاد نیلی به رابطه دولت و بانک مرکزی پرداخته است. به گفته او، با فرض اینکه بروز کسری بودجه در کشوری مانند ایران گریزناپذیر به نظر می‌رسد، این پرسش مطرح می‌شود که آیا در طرح مجلس اختیارات لازم به بانک مرکزی داده شده که از بروز تورم جلوگیری کند؟ در ماده 26 این طرح، بانک مرکزی از اعطای تسهیلات اعتباری بدون ترهین وثایق مکفی به دولت منع شده است. همچنین این ممنوعیت در مورد خرید اوراق دولت در بازار اولیه نیز اعلام شده است. در عین حال، طرح مجلس مانع ایجاد تعهد مالی بابت اجرای روابط کارگزاری با دولت می‌شود؛ در کنار این نکات مثبت، ماده 39 اعطای تنخواه از سوی بانک مرکزی به دولت را مجاز کرده که یک نقطه منفی است. افزون بر این، طبق ماده 46 ایجاد و مدیریت حساب تسعیر دارایی‌ها قانونی شده و بنابراین مابه‌ازای ریالی نوسانات نرخ ارز در ترازنامه بانک مرکزی از طریق این ماده محفوظ می‌ماند. برداشت از حساب تسعیر دارایی‌ها نیز منع شده است و به دولت هم تکلیف شده که زیان حساب تسعیر دارایی‌ها را پوشش دهد. در صورت بروز زیان در تسعیر دارایی‌های ارزی، دولت باید خارج از چارچوب پایداری اوراق بدهی، اوراق جدید منتشر کند و در اختیار بانک مرکزی قرار دهد تا این زیان جبران شود. همچنین بانک مرکزی از تضمین بدهی‌های دولت منع شده است. جز حکم ماده 39 که اجازه اعطای تنخواه را می‌دهد، هفت حکم دیگر مانع ورود ناترازی‌های خزانه و ناترازی‌های بودجه دولت به ترازنامه بانک مرکزی می‌شود. در این تحلیل، آن هفت ماده از این جهت که میتواند به کنترل تورم کمک کند، حکم قبولی می‌گیرند. اما حکمی که اعطای تنخواه‌گردان از سوی بانک مرکزی به دولت را مجاز می‌شمارد از این جهت که یک افزایش ناخواسته و غیرقابل‌کنترل را به بانک مرکزی تحمیل می‌کند، غیرقابل قبول است. بنابراین طرح مجلس، از حیث تنظیم رابطه بانک مرکزی با یکی از مهم‌ترین ذی‌نفعان آن که دولت است، از نظر اقتدار سیاست‌گذاری قابل قبول است.
مکانیزم ماشه در قانون بانکی
فرهاد نیلی موضوع مهم بعدی را رابطه بانک‌ها و بانک مرکزی می‌داند؛ در مورد رابطه بانک مرکزی و بانک‌ها ماده 29 تامین نقدینگی بانک‌ها را بدون اخذ وثیقه کافی ممنوع اعلام کرده، تشخیص کفایت را هم به عهده هیات عالی گذارده؛ این ماده بانک مرکزی را مکلف می‌کند که برای تامین نقدینگی اضطراری بانک‌ها حد اعتباری تعیین کند که این حد متناسب با کیفیت دارایی بانک‌ها تعیین شود. از همه مهم‌تر یک مکانیزم ماشه برای اضافه برداشت بانک‌ها تعریف شده که اگر اضافه برداشت از حد تعیین شده، تجاوز کرد، معاون نظارتی بانک مرکزی مکانیزم ماشه را فعال می‌کند. بنابراین از بررسی مواد 29، 30 و 56 طرح مجلس چنین استنباط می‌شود که این طرح ظرفیت قانونی لازم برای کنترل بدهی بانک‌ها به بانک مرکزی را فراهم می‌کند؛ به‌طوری‌که میتواند مانع ورود ناترازی بانک‌ها به ترازنامه بانک مرکزی شود. در ضمن طبق ماده 40 بانک مرکزی مختار است ارز دولت را خریداری کند. این به معنای آن است که بانک مرکزی مجبور به خرید این ارز نیست و واریز ریال، پیش از تملیک ارز ممنوع است. این ماده همچنین بانک مرکزی را از تضمین بدهی‌های خارجی دولت بدون دریافت وثیقه منع کرده است. در ماده 56 شرط تضمین بدهی‌های خارجی دریافت وثیقه از خزانه‌داری عنوان شده‌است. ماده 36 نیز می‌گوید بانک مرکزی میتواند بر ایجاد بدهی دولت و شرکت‌های دولتی سقف اعمال کند؛ به این دلیل که بانک مرکزی مسوول مدیریت تراز پرداخت‌های کشور است. ماده 36 همچنین این هشدار را به بانک مرکزی می‌دهد که در مدیریت بدهی‌های خارجی، تضمین ایجاد نکرده و بازپرداختی صورت ندهد. این مواد احتمال ترجمه شوک‌های خارجی به ترازنامه بانک مرکزی را کاهش می‌دهد. وقتی این مواد رای قبولی می‌گیرد، به این معناست که تا حدی خیالمان راحت است که ترازنامه بانک مرکزی از این نواحی، تاثیر نمی‌پذیرد.
داستان شناوری نرخ ارز
در ادامه فرهاد نیلی به جزئیاتی در زمینه طرح جدید مجلس وارد می‌شود. در رکن دوم این مساله مورد بررسی قرار می‌گیرد که طرح مجلس تا چه حد به بانک مرکزی اجازه می‌دهد هم‌پای بانک‌های مرکزی مدرن البته نه در کشورهای نیوزیلند، سوئیس، سوئد، نروژ یا استرالیا که کشورهای اطراف ایران، گام بردارد. به گفته او، چنانچه به بخش خارجی دارایی‌های بانک مرکزی بازگردیم، این پرسش قابل تامل است که آیا این طرح به بانک مرکزی ابزار لازم برای مدیریت ذخایر را می‌دهد یا خیر. ماده 43 طرح مجلس، به بانک مرکزی اجازه می‌دهد از همه ابزارهای لازم برای مدیریت ذخایر ارزی استفاده کند. در مورد نرخ نیز ماده 40 به بانک مرکزی تکلیف کرده است که ارز را به نرخ کمتر از بازار تزریق نکند. ماده 45 به بانک مرکزی اجازه می‌دهد هم خود و هم بانک‌ها را برای سپرده‌گذاری ارزی، اعطای تسهیلات ارزی، انتشار اوراق ارزی و خرید و فروش اوراق ارزی تجهیز کند. ماده 41 نیز نظام شناور مدیریت‌شده را می‌پذیرد. سکوت معنی‌دار طرح درخصوص نرخ ارز بسیار قابل‌توجه است؛ درحالیکه بانک مرکزی به هیچ وجه مجبور به حمایت از نرخ نشده است. بنابراین به نظر می‌رسد این طرح در حوزه مدیریت بازار ارز، ابزارها و زیرساخت‌های قانونی خوبی را فراهم کرده است. پرسش بعدی این است که آیا این طرح، چارچوب و ابزار لازم برای اتخاذ سیاست‌های احتیاطی کلان را فراهم کرده است؟ این پرسش از آن جهت حائز اهمیت است که بعد از بحران 2009، سیاست‌های احتیاطی کلان در بانکداری مرکزی جهان اهمیت بالایی پیدا کرد. در این جا، ماده 8 عنوان می‌کند که هیات عالی مسوولیت انحصاری تصویب سیاست‌های پیشگیری از مخاطرات فراگیر نظام بانکی را دارد. بنابراین نوعی پایش‌گری تعریف شده که تک‌تک بانک‌ها و کل نظام بانکی را مورد ارزیابی قرار می‌دهد. در این صورت، اگر بانک مرکزی دریافت که نشانه‌های ریسک در صنعت بانکی در حال گسترش است، براساس درجه اهمیت آن و اختیارات خود میتواند سیاست‌های پیشگیرانه را اعمال کند که تفسیر آن در مواد مختلف آمده است. همان گونه که پیش از این نیز مورد اشاره قرار گرفت، ماده 30 مکانیزم ماشه را تعریف می‌کند. از سوی دیگر این طرح درخصوص ثبات مالی سکوت اختیار کرده است و از این جهت نگرانی‌هایی در مورد آن وجود دارد. نادیده انگاشتن ثبات مالی یک از نقاط ضعف این طرح است اما این ضعف به میزانی نیست که کل طرح را از این منظر زیر سوال ببرد.
سیاست‌های اعتباری نادرست
فرهاد نیلی در ادامه یکی دیگر از ضعف‌های قانون فعلی را برداشت اشتباه از سیاست‌های اعتباری دانست. به گفته او معمولا تلقی سیاستمداران آن است که سیاست‌های اعتباری که بانک تجاری میتواند در سطح مشتری رعایت کند، در سطح حاکمیت نیز میتواند دنبال شود و به صلاح اقتصاد کشور است که این سیاست را دنبال کند. اما هر دو گزاره نادرست است. تنها کاری که حاکمیت میتواند به انجام برساند، اعمال جیره‌بندی اعتباری است که مربوط به ادبیات دهه 70 و اوایل دهه 80 است و دهه‌هاست که منسوخ شده است. یکی از ایرادات بزرگ طرح مجلس آن است که در ماده 19 سیاست اعتباری را با سیاست پولی خلط و مداخلات موردی و صلاحدیدی برخاسته از نظارت بانکی را در عملیات اعتباری بانک مرکزی تجویز کرده است. این ماده به بانک مرکزی اجازه داده که در به کارگیری ابزارهای سیاست پولی، بانکی را تشویق کرده و حد اعتباری آن را تنزل دهد یا بانکی را تنبیه کرده و حداعتباری آن را بالا ببرد؛ همچنین سپرده قانونی را در جایی کاهش داده و در جای دیگر افزایش دهد. یعنی این طرح، ابزار سیاست‌گذاری کلان را برای تشویق یا تنبیه بانک‌ها در سطح خرد در اختیار بانک مرکزی قرار داده است که ایراد بزرگی است. ماده 26 از بانک مرکزی می‌خواهد به بانکی خط اعتباری اعطا کند، که از رشد و توسعه اقتصادی حمایت می‌کند و این ایراد بزرگی است. خط اعتباری باید براساس سیاست مدیریت نقدینگی بانک مرکزی اعطا شود. بنابراین سیاست اعتباری در این طرح باید مورد بازنگری قرار گیرد.
هدف اصلی بانک مرکزی: کنترل تورم
فرهاد نیلی وظیفه اصلی بانک مرکزی را کنترل تورم می‌داند. او در این رابطه بیان کرد: در ماده 3 طرح، این نکته تصریح شده که کنترل تورم، هدف بانک مرکزی است. اما در همین ماده، هدف دیگر این نهاد، حمایت از رشد و توسعه اقتصادی عنوان شده که البته در ورژن جدید آن «توسعه اقتصادی» حذف شده است. نکته مهم این است که ماده 3 اهداف ناسازگار را بدون رعایت اولویت‌بندی کنار هم قرار داده است. این در حالی است که بانک مرکزی باید ثبات تولید را به شرط آنکه که به کنترل تورم لطمه نزند، دنبال کند. نحوه حل و فصل این مصالحه باید در قانون تصریح شود و اختیار آن هم به هیات عالی اعطا شود . این ایراد سبب می‌شود که ماده 3 امتیاز قابل قبول نگیرد.
توانایی سیاست‌گذاری پولی بانک مرکزی
در بخش دیگری از این یادداشت، فرهاد نیلی به موضوع سیاست‌های پولی بانک مرکزی پرداخت. به گفته او سوال اصلی در این زمینه این است که آیا بانک مرکزی در این قانون مجهز به ابزارهای سیاست‌گذاری پولی شده است؟ پاسخ این سوال هم مثبت است. در ماده 8 اعلام شده که هیات عالی مجوز استفاده از طیف گسترده‌ای از ابزارها را به بانک مرکزی داده است. ماده 54 می‌گوید، بانک مرکزی برای اجرای وظایف قانونی خود و برای به کارگیری ابزارهای موردنیاز اختیار کامل دارد. اما یکی از مشکلات بزرگ طرح، ماده 25 است که نرخ بهره سیاستی بانک مرکزی را با نرخ بازده پروژه در سطح خرد اقتصاد خلط کرده است. ماده 25 از این نظر یکی از ایرادات بزرگ این طرح است و ترکیب نامتوازنی را ایجاد کرده است. از این رو بخش تجهیز بانک مرکزی به ابزارهای سیاست پولی به واسطه این اشکالات رای قبولی نمی‌گیرد. وقتی این موارد از طرح در کنار هم مورد بررسی قرار گیرد این استنباط حاصل می‌شود که نمی‌توان تصویر یکسان و سازگاری از حکمرانی بانک مرکزی برای تحقق هدف کنترل تورم ارائه کرد. از یک طرف، تاسیسات بدیع طرح شایسته تحسین است و از طرف دیگر، نگرانی‌های جدی و قابل اصلاحی وجود دارند. به‌طور کلی، بخش حکمرانی بانک مرکزی در این طرح نمره قابل قبولی دریافت می‌کند؛ هرچند که نگرانی‌هایی وجود دارد. پیشنهاد ما آن است که این نگرانی‌ها باید باب مذاکره با مجلس را بر سر اصلاح و حذف برخی مواد بازکند.
عیار استقلال بانک مرکزی
موارد مطرح‌شده در سطور قبلی مربوط به حکمرانی بانک مرکزی بود؛ اما در اینجا سوال این است که سازمان بانک مرکزی میتواند به اهداف خود در زمینه بانک مرکزی دست پیدا کند. به عقیده فرهاد نیلی طبق ماده 6، رئیس کل توسط عالی‌ترین مقام اجرایی کشور منصوب شده و تنها در صورت رد صلاحیت کنار گذاشته می‌شود. در واقع رئیس‌کل را کسی نمی‌تواند کنار بگذارد و جایگاه او امن است. رئیس کل فقط منعزل می‌شود و عزل او هم باید مستند به قصور یا تقصیر در انجام وظایف باشد و فرآیند تشخیص این قصور یا تقصیر هم در ماده 7 تصریح شده است. از این منظر، سازمان بانک مرکزی، مطلوب طراحی شده است و امتیاز قبولی را می‌گیرد. بعد دیگر، ارزیابی استقلال و اقتدار بانک مرکزی از زوایایی چون، استقلال حقوقی، استقلال رای، استقلال مالی، استقلال دیدگاه و استقلال سیاست، اقتدار اطلاعاتی و اقتدار عملیاتی است. طبق ماده 53 بانک مرکزی دارای شخصیت حقوقی مستقل است و منحصرا به موجب این قانون اداره می‌شود. این درحالیکه رویه جاری آن است که هر 5سال در قوانین برنامه و هر سال در قانون بودجه مقررات جدیدی برای بانک مرکزی وضع شده و برای این نهاد تکلیف تعیین می‌شود. در ماده 38 نیز برای نخستین بار در کشور عنوان شده که رئیس‌کل با تشخیص خود میتواند در جلسات هیات دولت شرکت کند و در صورت عدم تمایل از حضور در این جلسات امتناع ورزد. بنابراین ماده 38 از این منظر، به رئیس‌کل اقتدار بخشیده است.
استقلال رای بانک مرکزی نیز در تعدادی از مواد مورد توجه قرارگرفته است. در ماده 8 اعلام شده است که بانک مرکزی میتواند به رئیس‌جمهوری و مجلس مشاوره و توصیه سیاستی ارائه دهد. نهادی که مطابق قانون در مقام مشاوره و ارائه توصیه سیاستی است، باید نظر مستقل داشته باشد. ماده 38 نیز می‌گوید بانک مرکزی در موضوعات اقتصادی مشاور دولت است. ماده 38 همچنین دولت را به اخذ گزارش مشورتی از بانک مرکزی پیش از ارائه هر پیش‌نویس لایحه، تصویب‌نامه و برنامه اقتصادی مکلف کرده است.
ابهام در اقتدار عملیاتی
به‌رغم استقلال حقوقی، استقلال در رای و نظر و اقتدار اطلاعاتی، اقتدار عملیاتی به طور کامل در طرح مجلس فراهم نشده است. مطابق ماده 4 ، عملیات بانک مرکزی نباید به تشخیص شورای فقهی مغایر با احکام شرع باشد. این به آن معناست که شورای فقهی میتواند هر عملیات بانک مرکزی را با این عنوان که دارای ابهام است، متوقف کند. فرهاد نیلی در توضیح در مورد شواری فقهی عنوان کرد که نهاد مبارک و میمونی به نام شورای فقهی به موجب طرح مجلس در ساختار بانک مرکزی ایجاد شده است که کارکرد آن مشروعیت بخشیدن به مقررات بانک مرکزی و عملیاتی است که بانک‌ها با بانک مرکزی انجام می‌دهند. اما به دو طریق سلبی یا ایجابی می‌توان، رابطه شرع را با عملیات بانکی مورد سنجش قرار داد. در رویکرد سلبی، فقیه نقش تشخیص مغایرت را دارد. بنابراین عملیات در قلمروی فاقد حکم شرعی، مجازند، مگر آنکه خلاف شرع بودن آنها تشخیص داده شود. درحالیکه در رویکرد ایجابی باید عدم مغایرت هر عملیاتی با شرع مشخص شود. ایراد بزرگ آن است که در رویکرد ایجابی تمام سپرده‌گذاری و به‌خصوص اعطای تسهیلات باید منطبق بر عقود باشد و عقود تجارت باید در بخش مالی اقتصاد بنشیند. در برخی از مواد طرح به شورای فقهی وظیفه ایجابی داده شده است که برای این طرح مضر خواهد بود. به هر روی اصل شورای فقهی بسیار خوب و لازم است؛ اما مهم است که ایرادات وارده به شورای فقهی رفع شود.
