مولدسازی دارایی‌های عمومی و چالش‌های آن
دارایی‌های عمومی کدامند؟
در دهه‌های پیش مطالبات مردم، عمدتا راه، جاده و زیرساخت‌ها بود و دولت‌ها می‌توانستند متمرکز بر همان مطالبات، منابع لازم را فراهم آورند. اما امروزه مردم آگاهی بیشتر نسبت به منافع خاص خود در مقابل منافع کلی و عمومی دارند و همچنین خواسته‌های انبوه مردم همزمان با کاهش شدید منابع در اختیار دولتمردان شده است. در این شرایط است که دولت‌ها باید از همه امکانات و گزینه‌های ممکن استفاده کنند و یکی از این منابع، دارایی‌های عمومی است. توجه به دارایی‌های عمومی پنهان، ویژه دولت ایران نیست و دولت‌های جهان تقریبا همگی با مشکل منابع از یک‌طرف و مطالبات فراوان از طرف دیگر مواجه هستند. چالش طبقه‌بندی و مفهوم‌سازی حول دارایی‌های عمومی، بسیار فقیر است. برای مثال، کتاب ثروت عمومی ملل فقط بر دارایی‌های تجاری عمومی متمرکز است و آنها را به دو رده شرکت‌های دولتی و املاک و مستغلات تقسیم می‌کند. اما در کشور ما و با توجه به متون فقهی و شرعی موجود و با استناد بر قانون اساسی، می‌توان دارایی‌های عمومی را در پنج مصداق و به شرح زیر طبقه‌بندی کرد:
۱-زیرساخت‌های حمل‌ونقل شامل جاده، تونل، پل و... ۲-زمین، املاک و مستغلات، ۳-شرکت‌های دولتی، ۴-مراتع و ۵-معادن و ذخایر مسکوت.
شناخت دارایی‌های دولت در ایران تا قبـل از سـال ۱۳۹۴ به‌طور جدی مورد توجه قرار نگرفته بود. به عبارت بهتر، تـا آن تاریخ غالبا آمار اموال منقول کـه در اختیـار مسوول مربوطـه بود، نگهداری می‌شد تا در پایان مسوولیت به دولت بازگردانده شود. این در حالی است که دارایی‌های اصلی و مولد دولت در بخش غیرمنقول که ارزش بسیار بالایی دارد نهتنها شناسایی نشده بود، بلکه از ظرفیت آنها بـرای ارزش‌آفرینی اسـتفاده نمی‌شـد. لزوم شناسایی اموال دولت به تفکیـک و ارزش‌گذاری آنها جهت کنترل بیـشتر، انعکـاس در صـورت‌های مـالی و تجزیه و تحلیـل‌های آتـی براساس صـورت‌های مـالی و یادداشت‌های توضیحی همراه، بیش از پیش احساس شـد. در این راستا اداره کل امـوال دولـتی و اوراق بهـادار وزارت امـور اقتصادی و دارایی در سال ۱۳۹۵ دسـتورالعملی تحـت‌عنـوان «شیوه‌‌نامه نحوه و زمان شناسایی اولیه، برکنـاری و واگـذاری دارایی‌های دولت» که براساس استانداردهای شماره‌های ۵، ۶ و ۷ حسابداری بخش عمومی تدوین شده بود به اداره کل‌های امور اقتصادی استان‌ها جهت اجـرا در دسـتگاه‌‌های اجرایـی ابـلاغ کرد. از آنجا که طـرح شناسـایی امـوال بـرای اولیـن‌بـار در دستگاه‌های اجرایی پیاده‌سازی می‌شد، مشکلاتی در اجرای این طرح وجود داشت. با وجود این، اغلب اطلاعات دارایی‌ها تنها در اختیار استفاده‌‌کنندگان از دارایی‌ها یا مدیران در اداره‌های وزارتخانه‌های مختلف قرار دارد و تلاش‌ها برای یکپارچه‌کردن اطلاعات، با مقاومت ذی‌نفعان فعلی مواجه می‌شد. بیشتر تلاش‌ها در ارزش‌گذاری دارایی‌ها محدود به دارایی‌های مالی هستند تا آمار آن در اختیار دولت مرکزی و شرکت‌های دولتی مرئی و ثبت‌شده در بورس سهام قرار گیرد و بیشترین چالش، مربوط به بخش املاک و مستغلات است.
چالش مولدسازی دارایی‌های دولت
به‌طور کلی مولدسازی دارایی‌های دولت به‌دنبال مبحث دارایی‌های مسموم بانک‌ها و موسسات مالی مطرح شده است. دارایی‌های مسموم بانک‌ها، آن بخش از دارایی‌های نقدنشونده‌ای است که قدرت بانک‌ها در کارکرد ویژه بانکی، یعنی عملیات مالی را مختل می‌کند. برای مثال، مطالبات بانکی یا مستغلات بانک‌ها با آنکه در ترازنامه بانک‌ها منعکس می‌شوند ولی در عملیات اصلی بانک که پرداخت تسهیلات و سودسازی از آن محل است، سهمی ندارند. با این توضیح، به‌نظر می‌رسد منظور غالب از مولدسازی، بازگرداندن دارایی‌های عمومی به چرخه سودسازی و تامین مالی دولت است. دارایی‌های عمومی به دو شیوه کلی مولدسازی (تبدیل به گردش مالی) می‌شوند:
۱- تجدیدناپذیر (واگذاری کل مالکیت و از دسترس خارج‌شدن دارایی) و ۲- تجدیدپذیر (حفظ حق حاکمیت و واگذاری حق بهره‌برداری).
تجارب بین‌المللی حاکی از آن است که فروش و مولدسازی دارایی‌های دولت با اهدافی نظیر کاهش بدهی‌های دولت و سرمایهگذاری مجدد در شرایط خاص و با برنامه مشخص و محدود در بسیاری از کشور‌ها انجام شده است. روش اصلی برای درآمدزایی از این گروه از دارایی‌ها فروش و مولدسازی است. در فرآیند مولدسازی دارایی غیرنقدشونده دولت با استفاده از روش‌هایی نظیر اجاره کوتاه و بلندمدت، زمین و ساختمان به دارایی نقدشونده تبدیل می‌شود و دولت از جریان نقدی ایجادشده بدون واگذاری مالکیت بهره ببرد. دسته دیگری از این دارایی‌ها نیز همانند شرکت‌های دولتی به‌صورت مستقیم قابل‌فروش در بازار بورس اوراق بهادار هستند.
درخصوص مولدسازی دارایی‌ها در ایران باید به چند نکته توجه داشت: بدیهی اسـت که انجـام مولدسازی دارایی‌های دولت با موانع و چالش‌هایی روبـه‌رو است که می‌توان آن را در قالب موانع انسانی، قانونی و سازمانی تقسیم کرد که مهم‌ترین مـانع در شناسایی صحیح امـوال، «موانـع ثبـت قـانونی امـوال (نظـیر: تـصرفی، واگــذاری، بــدون ســند مالکیــت، واگـذاری بــدون مستندات قانونی و...)» است. دلیل این امر را می‌توان عـدم اهمیـت قـانونگذاران و برنامه‌ریزان در شناسـایی اموالـی کـه بـا ویژگی‌هایی نظـیر تـصرفی، واگـذاری و... در اختیـار دسـتگاه اجرایی بوده است، دانست. بالطبع مدیران اجرایی دستگاه‌ها نیز شناسایی چنین اموالی را در اولویت برنامه‌های خـود مدنظـر قرار نداده‌اند. مانع مهم دیگر نیز مربوط به ضعف قوانین درمـورد ارزش‌گذاری دارایی‌های دولت است، به این دلیـل کـه در فرآیندهای مربوط به ارزش‌گذاری دارایی‌ها، ضعف‌هایی نظیـر عدم استفاده از کارشناسان متخصص و نادیـده گـرفتن اهمیـت فـرد متخـصص در ارزش‌گذاری یا الـزام سـازمان‌هـا بـه شناسایی اموال در بازه زمانی محدود مشاهده می‌شود. در این زمینه در کشورمان مطالعات محدودی انجام شده و همچنین آمارها و پایگاه‌های داده نیز در اختیار مدیران دولتی است که در عدم انتشار آن از هیچ کوششی دریغ نمی‌کنند.
اولین تصور از مولدسازی دارایی‌های دولتی این است که دارایی‌های تجاری و غیرتجاری دولت به بخش خصوصی واگذار شود. اما تجربه چهار دولت در خصوصی‌سازی ایران نشان داد خصوصی‌سازی به‌تنهایی کافی نیست و در شرایط حاضر بدون در نظر گرفتن موانع و چالش‌های پیشین، خصوصی‌سازی حتی ممکن است سرمایه‌های اجتماعی کشور را هم دچار مخاطره کند. تجربه موفق جهانی می‌گوید: «باید دارایی‌های عمومی از دسترس سیاستمداران و دولتمردان دور نگه داشته شود.» بنابراین دور کردن مدیران شرکت‌های دولتی از ذخایر نقدی، یک سیاست خوب آزموده شده در زمینه مولدسازی دارایی‌های دولتی است. تجربه اتریش، منع صریح قانون در عضویت نیروهای سیاسی و دولتی در هیات‌‌مدیره‌های شرکت‌های دولتی است. در نمونه نیوزیلند که وزیر مربوطه حق هدایت و جهت‌دهی هیات‌عامل صندوق مستمری عمومی را دارد، دستورالعمل‌هایش باید مکتوب تسلیم شود، در مجلس ارائه شود و در روزنامه هم منعکس شود. در تجربه کانادا، یک کمیته انتصابات نامزدهایی را پیشنهاد می‌کند که وزیر مالیه و دولت‌های استانی با همکاری هم ۱۲ نفر عضو هیات سرمایهگذاری، برنامه مستمری کانادا را منصوب کنند.
در هر حال در شرایط فعلی که دولت به سمت و سوی مولدسازی دارایی‌های راکد خود است، اولین شرط اقدام در این بخش تشکیل یک بانک اطلاعاتی جامع از کل دارایی‌هاست تا در قدم بعدی دولت بتواند برای مولدسازی آنها برنامه‌ریزی اجرایی کوتاه‌مدت، میان‌مدت و بلندمدت طراحی کند.
