مرکز پژوهش‌های مجلس در یک گزارش، اساس قانون هدفمندی یارانه‌ها را مورد تجزیه و تحلیل قرار داده است. این گزارش سعی کرده به این پرسش پاسخ دهد که آیا قانون هدفمندی یارانه‌ها، سیاست موفقی بوده است؟ شواهد حاکی از آن است که این قانون در اجرا به اهداف خود دست نیافته و بالعکس خلاف اهداف خود حرکت کرده است. به‌طوری‌که در اثر پرداخت یارانه نقدی، حدود ۳۵ درصد جمعیت کشور از اجرای این قانون منتفع و ۶۵ درصد بقیه از اجرای آن متضرر شده‌اند. این گزارش دلیل اصلی این کاستی‌ها را متوجه متن خود قانون می‌داند و پیشنهاد می‌کند بخشی از این قانون مورد اصلاح و بازنگری قرار گیرد. همچنین گزارش پیش‌رو تاکید می‌کند هرگونه افزایش یارانه در عمل ممکن نیست چرا که منابع لازم برای آن وجود ندارد. طبق قانون بودجه ۹۶، در حال حاضر نیز بدون هیچ گونه افزایش یارانه، دولت موظف به حذف ۱۴ میلیون نفر از یارانه‌بگیران است. برای پرداخت یارانه با مبلغ فعلی به ۷۵ میلیون ایرانی، ۷ هزار و ۵۰۰ میلیون تومان کسری وجود دارد. آنچه در ادامه می‌آید گزارش بازوی پژوهشی مجلس با عنوان «درباره منابع و مصارف هدفمندی یارانه‌ها» است.

تاریخچه قانون هدفمندی

قانون هدفمند کردن یارانه‌ها در سال ۱۳۸۸ با هدف افزایش کارآیی در اقتصاد با واقعی کردن قیمت انرژی و کاهش شدت مصرف حامل‌های انرژی و هدفمند کردن توزیع یارانه پنهان انرژی در اقتصاد مصوب و در سال ۱۳۸۹ اجرایی شد. اصل ناصحیح بودن علامت‌دهی قیمت انرژی در ایران و پیامدهای آن بر ضد کارآیی و عدالت، از ابتدا مورد پذیرش اکثر اقتصاددانان کشور بود، اما درخصوص روش اصلاح آن اختلاف‌نظر وجود داشت. در ماه‌های نخست اجرای قانون، تلاش خوبی برای تحقق این اهداف صورت گرفت؛ برای مثال، با افزایش قیمت بنزین، مصرف آن کاهش و قاچاق سوخت به لحاظ اقتصادی کم‌صرفه شده و کاهش یافت و قرار بود تا بسته‌های اجرایی در بخش‌های اقتصادی مانند کشاورزی، صنعت و... آثار این سیاست را مدیریت کنند. موضوع پرداخت یارانه نقدی ماهانه به تقریبا ۹۹ درصد جمعیت کشور، آن هم با حجمی بیش از کل درآمدهای حاصل از افزایش قیمت‌ها که در عمل کل اهداف قانون را تحت‌الشعاع قرار داد، از آسیب‌های جدی مرحله نخست بود. این کار نه تنها منابع لازم برای شرکت‌های تولیدکننده انرژی را محدود کرد، بلکه موجب افزایش کسری بودجه دولت شد. کسری که دولت را به سوی استقراض از بانک مرکزی و افزایش پایه پولی و در نتیجه افزایش تورم سوق داد. این رویه زیانبار نه‌تنها مغایر هدف پرداخت «هدفمند» بود، بلکه در هیچ تجربه اصلاح ساختار اقتصادی در جهان، پرداخت نقدی به تمام جمعیت صورت نگرفته و نمی‌گیرد. یادآوری این نکته ضروری است که افزایش بهای انرژی در هر اقتصاد، معادل یک شوک منفی به طرف عرضه است که تولید را کاهش و قیمت‌ها را افزایش می‌دهد. با شدت یافتن تحریم اقتصادی، شوک دیگری به طرف عرضه اقتصاد ایران وارد شد که موجب تشدید نتایج شوک افزایش قیمت انرژی و تشدید رکود تورمی در آن مقطع شد.

منابع و مصارف هدفمندی یارانه‌ها

مرکز پژوهش‌ها در ادامه گزارش خود با طرح چند سوال کلیدی، سعی کرد ابهامات موجود در موضوع یارانه را برطرف کند و نشان دهد که آیا منابع هدفمندی کفاف مصارف آن را می‌دهد یا خیر.

آیا قانون بودجه سال 1396 اجازه می‌دهد یارانه نقدی افزایش یابد؟

پاسخ به‌طور صریح خیر است. طبق تبصره ۱۴ قانون بودجه سال ۱۳۹۶، سازمان هدفمندسازی یارانه‌ها مجاز است فقط ۵/ ۳۳ هزار میلیارد تومان از منابع خود را صرف پرداخت نقدی به خانوارها کند. به‌عبارت دیگر، اگر قرار باشد در سال ۱۳۹۶ ماهانه ۴۵ هزار و ۵۰۰ تومان پرداخت شود، فقط می‌توان به ۶۱ میلیون نفر یارانه نقدی پرداخت کرد؛ درحالی که در اسفندماه ۱۳۹۵ به بیش از ۷۵ میلیون نفر یارانه نقدی پرداخت شده است. در حقیقت اجرای قانون بودجه سال ۱۳۹۶، بدون هیچگونه افزایش یارانه، نیازمند حذف ۱۴ میلیون نفر از دریافت‌کنندگان یارانه نقدی از ابتدای سال ۱۳۹۶ است. در ضمن اگر دولت بخواهد در سال ۱۳۹۶ همچنان به ۷۵ میلیون نفر یارانه پرداخت کند و زاد و ولد جدیدی نیز صورت نگیرد، در کل سال نیازمند حدود ۴۱ هزار میلیارد تومان است. به‌عبارت دیگر، فقط برای پرداخت یارانه نقدی در سال ۱۳۹۶ درحال حاضر ۷۵۰۰ میلیارد تومان کسری وجود دارد.

آیا منبع آزاد دیگری برای افزایش یارانه نقدی وجود دارد؟

پاسخ به‌طور صریح خیر است. ممکن است گفته شود که همه منابع حاصل از افزایش قیمت حامل‌های انرژی در محاسبات منظور نشده و در نتیجه منابع دیگری برای افزایش یارانه‌ها وجود دارد. در این مورد می‌توان گفت که همه منابع حاصل از فروش حامل‌های انرژی به مصارف مشخصی اختصاص یافته و هرگونه ایجاد مصرف جدید، مستلزم کاهش سهم آن مصارف است. منابع حاصل از فروش حامل‌ها طبق قانون، به شهرداری‌ها و دولت بابت سهم آنها از مالیات بر ارزش افزوده، شرکت‌های عرضه‌کننده انرژی بابت هزینه‌های تولید و توزیع انرژی، مصوبات مجلس و در نهایت سازمان هدفمندسازی یارانه‌ها (بابت پرداخت یارانه نقدی) اختصاص می‌یابد.

آیا اقدامات دولت در تخصیص منابع حاصل از افزایش قیمت انرژی قانونی بوده است؟

پاسخ به‌طور صریح بله است. مصوبات متعدد مجلس سبب شده که منابع حاصل از فروش حامل‌های انرژی به امور مختلفی اختصاص یابد. اختصاص ۵ درصد از فروش فرآورده‌های نفتی بابت نوسازی خطوط لوله، قیر رایگان برای مدارس و راه‌های روستایی، اختصاص ۱۰ درصد از فروش گاز طبیعی (به استثنای خوراک پتروشیمی) بابت گازرسانی به روستاها و استانداردسازی سامانه سرمایشی و گرمایشی مدارس، تخصیص ۱۰ درصد از منابع حاصل از افزایش قیمت‌های انرژی بابت کاهش سهم هزینه‌های مستقیم سلامت مردم، اختصاص ۲۰ درصد از فروش گازوئیل (به استثنای مصارف بخش کشاورزی) بابت بهسازی ناوگان حمل‌ونقل ریلی برون‌شهری و نگهداری راه‌های کشور و همچنین تکالیف مربوط به بهینه‌سازی مصرف انرژی سبب کاهش سهم سازمان هدفمندسازی یارانه‌ها از کل منابع حاصله شده است.

آیا پرداخت یارانه نقدی به همه خانوارها روش موفقی بوده است؟

پاسخ به‌طور صریح خیر است. با توزیع یارانه نقدی، درآمد سرانه دهک‌های کم‌درآمد به‌ویژه در روستاها و مناطق محروم به نحو معناداری افزایش یافت و به این ترتیب در سال اول، شاخص‌های توزیع درآمد بهبود یافت، اما طبق بررسی‌های انجام شده قبل و پس از هدفمندکردن یارانه‌ها، هم اثر پرداخت یارانه نقدی به خانوارها بر توزیع درآمد و هم تعداد خانوارهای نفع‌برنده و زیان‌دیده از افزایش قیمت حامل‌های انرژی به‌شدت به نرخ تورم بستگی دارد. براساس این بررسی‌ها تعداد افرادی که دچار زیان رفاهی شده‌اند، بیشتر از کسانی است که زیان‌رفاهی آنها با پرداخت یارانه نقدی جبران شده است. با در نظر گرفتن آمارهای جمعیتی سال ۱۳۸۵، نتیجه آن است که حدود ۳۵ درصد جمعیت کشور از اجرای این قانون منتفع و ۶۵ درصد بقیه از اجرای آن متضرر شده‌اند.

اصلاح قانون ضروری است

پس از گذشت حدود ۶ سال از اجرای قانون هدفمند کردن یارانه‌ها، می‌توان گفت نه‌تنها اهداف عمده موردنظر آن قانون محقق نشده، بلکه اجرای آن تبعات سنگین اجتماعی و اقتصادی برای کشور به‌همراه داشته است. انتظار می‌رفت دولت که در اجرای قانون مذکور با چالش‌های فراوانی روبه‌رو بوده است، به‌منظور توقف چرخه معیوب اجرای هدفمند کردن یارانه‌ها، نسبت به اصلاح قانون اقدام کند. یکی از دلایل عدم توفیق در دستیابی به اهداف قانون هدفمند کردن یارانه‌ها را می‌توان به انحراف عملکرد از قانون مصوب نسبت داد، اما دلیل اصلی عدم موفقیت در دستیابی به اهداف و بروز چالش‌های کنونی، وجود برخی ابهامات و اشکالات در منطق خود قانون بوده است. برخی اشکالات قانون هدفمند کردن یارانه‌ها عبارتند از: فقدان مبانی مشخص درخصوص قیمت‌گذاری حامل‌های انرژی، بی‌توجهی به ریشه‌های اصلی ناکارآمدی در حوزه انرژی کشور، عدم شفافیت قیمت‌گذاری حامل‌های انرژی در ایران، تمرکز اصلی بر ابزار قیمتی و غفلت از ابزارهای غیرقیمتی، عدم شفافیت در تخصیص منابع حاصل از اجرای قانون، توزیع منابع حاصل از اجرای هدفمندی یارانه‌ها در میان اهداف متعدد و نامرتبط با حوزه انرژی.با اجرای قانون هدفمند کردن یارانه‌ها قیمت متوسط حامل‌های انرژی در سال ۱۳۹۵ نسبت به سال ۱۳۸۹ بیش از ۷ برابر شده است؛ اما به سبب نبود راهبردی روشن برای استفاده از منابع حاصل از فروش نفت خام و گاز طبیعی در داخل کشور، تحول مورد انتظار در مصرف انرژی (با کاهش شدت انرژی) و در بخش عرضه انرژی (با افزایش بهره‌وری) انجام نشده است. به‌نظر می‌رسد قانون فعلی هدفمندی یارانه‌ها از ظرفیت لازم برای تحقق اهداف اولیه آن یعنی ساماندهی بازار انرژی کشور برخوردار نبوده و برای نیل به این هدف مهم و اساسی در توسعه اقتصادی کشور، این قانون باید مورد اصلاح و بازنگری جدی قرار گیرد تا نگاه به انرژی در کشور براساس سند ملی مدیریت بازار انرژی کشور شکل گیرد.هرگونه افزایش یارانه‌های نقدی به نوعی موجب ایجاد مانع در انجام اصلاحات ساختاری و ضروری در حوزه‌های تولید، انتقال، توزیع و مصرف انرژی در ایران خواهد شد؛ حوزه‌هایی که به‌شدت نیازمند تحول است.

هشدار انتخاباتی ۱۷۵ اقتصاددان