احسان جعفری باقرآبادی

دانشجوی دکتری حقوق مالی دانشگاه تهران

در هفته‌های گذشته فرشاد حیدری از برنامه‌های نظارتی جدید خود رونمایی کرد و مشخص شد معاونت نظارتی بانک مرکزی در نظر دارد با هدف جلوگیری از رقابت ناسالم بانک‌ها و افزایش توان رقابتی بانک‌های قانونمند، برای آنها سقف جذب سپرده و منابع تعیین کند. وی در توضیح این طرح اعلام کرد که پس از ابلاغ سقف تعریف شده، هیچ بانکی نمی‌تواند با برتری قیمتی خارج از سقف مربوطه، به جذب سپرده بپردازد. یکی از ماموریت‌های مهم بانک مرکزی ایجاد بستر رقابت در شبکه بانکی است؛ کاری که هم به نفع تولید است و هم اقتصاد کلان از آن بهره خواهد برد. به‌صورت خلاصه مرز رقابت سالم از ناسالم در بازار مالی جایی است که در آن فعالان بدون پذیرش ریسک غیرمنطقی به ارائه کامل‌ترین خدمات ممکن با بهترین نرخ‌ها بپردازند.

برای دستیابی به این مقصود در نظام بانکی، باید قوانین و محیط اجرایی ویژگی‌هایی داشته باشند.نخست اینکه شرایط برای استقلال عملیاتی و سیاست‌گذاری بانک مرکزی فراهم شده باشد. پس از روی کار آمدن دولت تدبیر و امید گمان می‌رفت بانک مرکزی علاقه‌ای به تعیین دستوری نرخ‌های سود ندارد و با این رویکرد مخالف است، اما در سال جاری شورای سیاست‌گذار بازار پول یعنی شورای پول و اعتبار تحت فشار اعضا و وزرای ناآشنا با مسائل بانکی مجددا به تعیین دستوری نرخ سود پرداخت که این مهم نشان می‌دهد شرط اول به‌صورت کامل در کشور برقرار نیست. این موضوع موجب عدم پذیرش قوانین از سوی بانک‌ها خواهد شد و اجرای آن را با مشکل مواجه می‌سازد. 　

شرط دوم آن است که بازار غیرمتشکل پولی ساماندهی شده باشد تا ایجاد محدودیت برای بانک‌ها منجر به تقویت این بخش نشود، اما در توضیح نحوه سهمیه‌بندی سپرده‌‌ها معاون نظارتی بانک مرکزی از لزوم تناسب میزان جذب سپرده با حقوق صاحبان سهام بانک‌ها سخن گفت. حیدری از اندازه بانک، قدمت، توان کارشناسی و کفایت منابع انسانی به‌عنوان سایر عوامل موثر برای تعیین سقف سپرده نام برده است. در این خصوص باید توجه داشت اگر تعیین حجم سپرده مجاز برای هر بانک صرفا بر اساس معیارهای این چنینی صورت گیرد با نگاهی به آمارهای موجود و وضعیت نامناسب میزان سرمایه در میان اکثر بانک‌های کشور باید اعتراف کرد در حال حاضر نیز حجم سپرده‌های موجود از ظرفیت پذیرش شبکه بانکی بیشتر است. بنابراین با تعیین سقف، این حجم مازاد نقدینگی باید از بانک‌های تحت نظارت خارج شود و در نتیجه به سوی بازار غیرمتشکل روانه خواهد شد که اثرات مخربی دارد.

سوم اینکه باید بین قانونگذاران اجماعی جهت اولویت‌دهی به آزادی عمل بانک‌ها برای فعالیت براساس شرایط بازار وجود داشته باشد، به این معنی که به جز مواقع ضروری از رفتارهای دستوری اجتناب کنند. رقابت در این مفهوم این مزیت را دارد که باعث ارائه بهترین خدمات به مشتریان می‌شود. درخصوص موضوع مورد بحث، مشخص است معاون نظارتی در نظر دارد با اعمال سقف از رقابت در ارائه نرخ‌های بالاتر جلوگیری کند. اما باید توجه داشت صرف توجه به مولفه‌های مذکور (که همگی مربوط به داخل بانک هستند) سبب خواهد شد بانک‌هایی که خدمات کمتری ارائه می‌کنند با صرف بهره‌مندی از حقوق صاحبان سهام مناسب یا تجربه بیشتر سهم از پیش تعیین‌شده‌ای داشته باشند که سایر رقبا به‌رغم ارائه خدمات بهتر توان جذب منابع مربوط به آنها را نخواهند داشت. پس سیاست موصوف منجر به حذف رقابت مناسب برای مشتریان خواهد شد.ویژگی چهارم به ضمانت اجرایی قوانین بازمی‌گردد زیرا قانون بدون ابزارهای مورد نیاز راه به جایی نخواهد برد. بنابراین در مواردی که بانکی متخلف است و با عملکرد نامناسب خود در بلندمدت به ضرر مشتریان عمل خواهد کرد بانک مرکزی باید بر عملکرد وی نظارت خاص داشته باشد و از ابزارهای قانونی برای کنترل شرایط بهره ببرد. برای بحث در این باب باید به گوشه دیگری از صحبت‌ها آقای حیدری توجه کرد. وی اظهار کرد: «بانکی که با رعایت نکردن نرخ سود مصوب شورای پول و اعتبار اقدام به جذب منابع کند، با ابزار سپرده قانونی و سایر مقررات با آن برخورد خواهد شد، بنابراین به نفع بانک‌ها خواهد بود که نرخ‌های مصوب را مراعات و در سقف سپرده‌ای مصوب فعالیت کنند.» سوال اصلی اینجاست که اگر بانک‌مرکزی از ابزار مناسبی برای تنبیه متخلفان طرح جدید برخوردار است چرا از آن جهت ساماندهی به وضع نرخ سود استفاده نمی‌کند؟

آیا در حال حاضر مشکل بانک مرکزی شناسایی متخلف است؟ در پاسخ به این سوال باید اذعان داشت در قوانین ما ابزارهای اندکی برای مداخله احتیاطی بانک مرکزی در نهادهای تحت نظارت در نظر گرفته شده است که در اکثر موارد استفاده از آنها برای بانک‌های متخلف تنها اوضاع را بدتر می‌کند زیرا به‌عنوان مثال بانکی با نرخ سود نامتعارف حاضر به جذب منابع می‌شود که از وضعیت نقدینگی نامناسبی رنج می‌برد. بنابراین اعمال جرایم بر چنین موسساتی تنها اوضاع آنها را بدتر از قبل خواهد کرد و تجربه نشان داده است پس از مدتی نهاد ناظر مجبور به عقب‌نشینی و اعطای امتیاز بیشتر خواهد شد. در این شرایط رعایت سقف سپرده‌گیری نیز برای این گونه بانک‌‌ها اصولا امکان‌پذیر نخواهد بود و با جرایم مذکور و رویکرد جدید وضعی مانند گذشته رقم خواهد خورد.در نهایت امکان‌سنجی اجرای قانون پیش از طرح آن نیز اهمیت بالایی دارد. به‌عنوان مثال در سیستم بانکداری سنتی که مبتنی بر شعبه بود، امکان نظارت بر حجم منابع مالی جذب شده توسط بانک‌ها فراهم بود. در بانکداری الکترونیکی با تعیین سقف برای سپرده‌های بانکی، برخی از نقل و انتقالات پولی در قالب انتقال منابع به بانک‌ها (به‌خصوص در مواردی که منابع جذب‌شده از سوی بانک‌ها در نزدیک مرز تعیین شده از سوی بانک مرکزی باشد) با مشکل مواجه خواهند شد، بنابراین با وجود حجم وسیع دادوستدها در بستر الکترونیکی، رعایت سقف جذب سپرده با چالش‌های اجرایی اساسی همراه خواهد بود. این تنها گوشه‌ای از موانع اجرایی این قانون است و می‌توان به مشکلات متعدد دیگر اشاره کرد.

پیشنهاد

در کشورهای توسعه‌یافته، یک معیار اصلی برای شناسایی بانک‌های ناسالم در زمینه مورد نظر معاون نظارتی وجود دارد. برای شناسایی بانک‌هایی که به هر طریق با اخذ سپرده بیشتر ریسک بالایی را متحمل می‌شوند از نسبت کفایت سرمایه استفاده می‌شود زیرا جذب سپرده فی الذاته نه تنها ریسک بانک را بالا نمی‌برد بلکه نقدینگی آن را افزایش می‌دهد. مشکل در انتخاب شیوه خرج کردن منابع بانک بروز می‌کند. بنابراین منطقی‌تر آن است که نسبت دارایی‌های موزون شده با ریسک نسبت به حقوق صاحبان سهام (با ملاحظاتی) ارزیابی شود. به‌علاوه توصیه می‌شود هنگام آشکار شدن تخلف در یک بانک خاص نیز تفاهم‌نامه‌ای میان مرجع پولی و آن منعقد شود که بر اساس این تفاهم‌نامه برنامه اصلاحی به همراه جدول زمانی برای اجرا به بانک‌ ناسالم ارائه شود. همچنین قانونی تدوین و تصویب شود تا در صورت عدم توانایی بانک برای اجرای برنامه اصلاحی مطابق با روند زمانی برنامه‌ریزی شده، مسوول نظارتی با دخالت مستقیم، این وظیفه را تا حصول نتیجه بر عهده گیرد.