گروه بازار پول: مرکز پژوهش‌های مجلس شورای اسلامی در گزارشی تحلیلی به بررسی استقلال مقام ناظر از شبکه بانکی در سه بعد ساختاری و سازمانی، مالی و نیروی انسانی پرداخت، اصولی که گفته شده رعایت آنها می‌تواند تضمین‌کننده نظارت موثر و خالی از سلایق شخصی باشد. این گزارش در ضرورت استفاده از یک سیستم نظارتی مستقل و کارآ در سیستم بانکی به ناپایداری سیستم بانکی به همراه نقش موثر بانک‌ها بر عرضه پول و خلق اعتبار اشاره کرده است که می‌تواند از اختلال در نظام مالی و انتقال این نارسایی‌ها به بخش واقعی اقتصاد جلوگیری کند.

به این اعتبار گفته شده چون در ایران، مقام ناظر بانکی و مقام سیاست‌گذار پولی، هر دو در بانک مرکزی تجمیع شده‌اند، بررسی استقلال مقام ناظر این کشور، نیازمند بررسی میزان وابستگی متقابل بانک مرکزی و شبکه بانکی است. در این مطالعه ابتدا به ۴ رکن اصلی نظارت کارآمد در هر نظام اقتصادی اشاره و در ادامه به یکی از این رکن‌ها به تفصیل پرداخته شده است. استقلال مقام ناظر از مجموعه تحت نظارت (بازیگران)، وجود استانداردهای نظارتی متقن (قواعد بازی)، دسترسی مقام ناظر به اطلاعات دقیق و بهنگام از عملکرد بازیگران و برخورد مقتدرانه، سریع، دقیق و بدون اغماض با متخلفان، ۴ عنصری هستند که بنا بر این گزارش بسیار قابل اهمیت هستند که هر کدام از این مسائل، می‌تواند موضوع گزارش‌های آسیب‌شناسی رابطه بانک مرکزی و شبکه بانکی باشد. در این میان، گزارش‌های مرکز پژوهش‌ها به بررسی مورد نخست یعنی استقلال مقام ناظر از مجموعه تحت نظارت خود می‌پردازد. در این گزارش، پس از تبیین لزوم استقلال براساس مقررات بین‌المللی، وضع موجود رابطه بانک مرکزی و شبکه بانکی در سه بُعد نهادی، مالی و نیروی انسانی مورد بررسی قرار گرفته و میزان استقلال بانک مرکزی در این سه بُعد، هم در قوانین و مقررات و هم در عمل ارزیابی شده است.

استقلال در بُعد ساختاری و سازمانی

مطابق این گزارش وابستگی ساختاری به این معنا است که مقامات نظارتی و ارکان بانک مرکزی، درا نتصاب، فعالیت و عزل، تحت‌تاثیر نظام بانکی باشند. بر همین اساس در زمینه ساختار بانک مرکزی و چیدمان ارکان این نهاد گفته شده که می‌توان این امر را ظاهرا مستقل از شبکه بانکی به حساب آورد، زیرا بانک‌ها در ارکان تصمیم‌گیر بانک مرکزی نماینده‌ای ندارند، اما چنین استقلالی در چند جهت مورد تردید قرار گرفته است: «ابتدا اینکه احراز نمایندگی در ارکان بانک مرکزی در قانون به‌صورت روشن مشخص نشده و کسانی که سابقه حضور در شبکه بانکی دارند، می‌توانند عضو هیات عامل بانک مرکزی یا شورای پول و اعتبار باشند بنابراین این مساله می‌تواند موجب شیوع فرهنگ مماشات بانک مرکزی به‌عنوان مقام ناظر با بانک‌های متخلف شود.

دوم اینکه ساختار بخش‌های تاثیرگذاری که عملکردی غیرشفاف دارند، همچون هیات انتظامی وکمیسیون اعتباری، تا حدودی استقلال بانک مرکزی از شبکه بانکی را از لحاظ ساختاری کاهش داده است؛ درخصوص هیات انتظامی، نامشخص بودن قواعد بررسی پرونده‌های تخلف، صدور حکم، فقدان رویه نظارتی، فقدان گزارش‌های شفاف و مهم‌تر از آن، عضویت یک نفر به‌عنوان نماینده بانک‌ها در این هیات (تعارض منافع)، عملکرد کارآمد این نهاد مهم نظارتی را کاهش داده است.» درخصوص کمیسیون‌های تخصصی بانک مرکزی نیز شیوه عمل و ضوابط تخصیص اعتبار در کمیسیون اعتباری و سایر کمیسیون‌های تخصصی و همچنین فقدان گزارش‌های شفاف و دوره‌ای از عملکرد این کمیسیون‌ها بر شفافیت و پاسخگویی بانک مرکزی به‌عنوان مقام سیاست‌گذار و ناظر که روی دیگر سکه استقلال بانک مرکزی است، تاثیر منفی خواهد داشت.

ازسوی دیگر، دقت در اساسنامه و آیین‌نامه داخلی دو نهاد صنفی شورای هماهنگی بانک‌ها و کانون بانک‌های خصوصی نشان می‌دهد که وظایف برشمرده شده برای آنها، اصولا فاقد بُعد نظارتی بوده و صرفا جنبه صنفی دارد. همچنین این دو نهاد در ارکان سیاست‌گذاری و نظارت بانک مرکزی فاقد جایگاه هستند. آخرین موردی که این گزارش در بعد ساختاری به آن اشاره می‌کند مربوط به اعضای شورای پول و اعتبار است. در این گزارش گفته شده هرچند شبکه بانکی به لحاظ ساختاری و سازمانی تاثیر سیستماتیک بر تصمیمات حاکمیتی بانک مرکزی ندارد، ولی در صورتی که تاثیرگذاری بخش خصوصی بر سیاست‌های پولی و نظارت بر شبکه بانکی توسط مقام پولی را در نظر بگیریم، تداخل بخش خصوصی و حاکمیت در ساختار شورای پول و اعتبار قابل مشاهده است. درحال حاضر دو تن از اعضای شورای پول و اعتبار که صاحب حق رأی نیز هستند، وابسته به بخش غیردولتی‌اند (رئیس اتاق بازرگانی و صنایع و معادن و رئیس اتاق تعاون). این گزارش هرچند این موضوع را مفید می‌داند، اما می‌گوید اعطای حق رای به ذی‌نفعان بخش خصوصی در امور حاکمیتی محل تامل جدی است.

استقلال در بُعد مالی

استقلال مالی در این گزارش به گونه‌ای تعریف شده است که به نحوه عملکرد نظام بانکی بر درآمدهای بانک مرکزی، به‌صورت مستقیم یا غیرمستقیم می‌پردازد. این گزارش می‌گوید بررسی قوانین مربوط به حقوق و مزایای ارکان بانک مرکزی (هیات عامل، هیات ناظر و...) وهمچنین بررسی صورت سود و زیان بانک مرکزی و شیوه توزیع سود آن بانک نشان می‌دهد که ظاهرا رابطه مالی مستقیمی میان بانک مرکزی و شبکه بانکی وجود ندارد، اما تحلیل دقیق‌تر صورت سود و زیان و اجزای درآمدها و هزینه‌های بانک مرکزی نشان می‌دهد که جریمه‌های دریافتی بانک مرکزی از محل اضافه برداشت بانک‌ها از بانک مرکزی (درواقع کسری سپرده قانون بانک‌ها نزد بانک مرکزی)، در ردیف «سایر درآمدها» منظور می‌شود.

منظور شدن جریمه اضافه برداشت بانک‌ها به‌عنوان درآمد بانک مرکزی، موجب می‌شود تخلف بانک‌ها از قوانین و مقررات، منتج به افزایش درآمدهای بانک مرکزی شود. از آنجا که اصلاح ارقام مربوط به درآمدها و هزینه‌های بانک مرکزی، صرفا نیاز به مصوبه مجمع عمومی دارد، در صورت افزایش درآمدهای بانک مرکزی امکان افزایش هزینه‌های این بانک (اعم از هزینه‌های پرسنلی یا سرمایه‌گذاری‌های بانک) نیز وجود خواهد داشت؛ بنابراین افزایش تخلفات شبکه بانکی منجر به انتفاع بالقوه بانک مرکزی می‌شود و این موضوع می‌تواند بسیار خطرناک باشد. ازسوی دیگر، بررسی روابط مالی غیرمستقیم بانک مرکزی و بانک‌ها (که به‌واسطه شرکت‌های وابسته به بانک مرکزی و شبکه بانکی ایجاد می‌شود) و بررسی ترکیب سهامداران شرکت ملی انفورماتیک، شرکت خدمات انفورماتیک و شرکت‌های ذیل آن، نشان می‌دهد که نوعی همسویی منافع بین نهاد ناظر و نهادهای نظارت شونده وجود دارد که می‌تواند به‌صورت بالقوه اعمال نظارت را دچار اختلال کند. هرچند این شرکت‌ها به منظور انجام وظایف حاکمیتی بانک مرکزی تاسیس شده‌اند، اما آنچه محرز است، وابستگی منافع مالی میان بانک مرکزی و شبکه بانکی به شکل فعلی، مطلوب نیست.

استقلال در بُعد نیروی انسانی

در زمینه وابستگی نیروی انسانی هم این معنا منظور شده است که نیروی انسانی فعال در بانک مرکزی در لایه‌های کارشناسی و تصمیم‌گیری، حین یا پس از خدمت، ارتباط رسمی یا غیررسمی با شبکه بانکی داشته باشد. مطابق گزارش مرکز پژوهش‌های مجلس، استقلال نیروی انسانی بانک مرکزی از شبکه بانکی در چهار بخش قابل بررسی است: رابطه رسمی نیروی انسانی بانک مرکزی با شبکه بانکی در حین خدمت در بانک مرکزی، رابطه غیررسمی نیروی انسانی بانک مرکزی با شبکه بانکی در حین خدمت در بانک مرکزی، رابطه رسمی و غیررسمی نیروی انسانی بانک مرکزی پس از بازنشستگی با شبکه بانکی، تصدی سمت‌های مدیریتی توسط مدیران و متخصصان شبکه بانکی در ارکان بانک مرکزی. گفته شده هر چهار نوع رابطه فوق، در صورت پیروی از چارچوب‌های معین، می‌تواند آثار مثبتی از قبیل انتقال تجربه و دانش از بخش خصوصی به حاکمیت و بالعکس داشته باشد، اما در صورتی که این روابط فاقد ضوابط و محدودیت‌های مشخص باشد، موجب ناکارآمدی در انجام وظایف حاکمیتی بانک مرکزی درحوزه سیاست‌گذاری پولی و نظارت بانکی خواهد شد. مطالعه حاضر نشان می‌دهد تنها روابط از نوع اول (رابطه رسمی نیروی انسانی بانک مرکزی با شبکه بانکی در حین خدمت در بانک مرکزی) مورد توجه قانونگذار قرار گرفته و هیچ‌گونه ضوابط مشخصی برای روابط نوع دوم تا چهارم، میان نیروی انسانی بانک مرکزی و شبکه بانکی وجود ندارد. به طریق اولی، سازوکارهای اجرایی لازم برای شفاف سازی روابط نیروی انسانی فعال در شبکه بانکی و بانک مرکزی و پیشگیری از رانت‌ها و مفاسد احتمالی نیز طراحی نشده است.

ابعاد استقلال در نظارت بانکی