طراحی مجدد صندوق توسعه

علیرضا باستانی دانشجوی دکترای اقتصاد حساب ذخیره ارزی به موجب مفاد ماده (۶۰) قانون برنامه سوم توسعه (مصوب ۱۳۷۹) و با اهدافی نظیر ثبات‌بخشی به درآمدهای حاصل از فروش نفت خام، تبدیل دارایی‌های حاصل از فروش نفت خام به دیگر انواع ذخایر و توسعه فعالیت‌های تولیدی و سرمایه‌گذاری و تامین بخشی از اعتبار موردنیاز طرح‌های تولیدی و کارآفرینی بخش غیردولتی ایجاد شد. این حساب، بر اساس مفاد ماده (۱) قانون برنامه چهارم توسعه (مصوب ۱۳۸۳) با حفظ چارچوب اصلی خود به «حساب ذخیره ارزی حاصل از عواید نفت» تغییر نام داد و مقرر شد تا ۵۰ درصد موجودی آن به منظور سرمایه‌گذاری و تامین بخشی از اعتبارات مورد نیاز طرح‌های تولیدی و کارآفرینی بخش غیردولتی اختصاص یابد.

در مکانیسم عملکردی مرتبط باحساب ذخیره ارزی، زمانی که درآمدهای نفتی نسبت به میزان تعیین شده در بودجه دولت افزایش می‌یافت، مازاد درآمدها به حساب واریز شده و زمانی که درآمدها نسبت به این میزان معین، کاهش می‌یافت یا در صورت بروز حالت‌های اضطراری مشخص با اخذ مجوزهای موردی از مجلس شورای اسلامی، منابع لازم برداشت و به اقتصاد تزریق می‌شد. همان‌گونه که ملاحظه می‌شود ماموریت اصلی این حساب، پیگیری اهدافی مشابه با اهداف صندوق‌های نفتی تثبیتی، بوده است. با وجود تداوم فعالیت این حساب در برنامه چهارم و پنجم توسعه، لیکن بروز ملاحظات سیاستی و اجرایی متعدد موجب شد تا این حساب از اهداف تعیین شده باز بماند. مهم‌ترین نتایج حاصل از بررسی عملکرد و آسیب‌شناسی حساب ذخیره ارزی، عبارت است از:

۱) برداشت دولت از حساب ذخیره ارزی بیش از سهم تعیین شده در برنامه سوم توسعه: بررسی عملکرد حساب ذخیره ارزی طی سال‌های اجرای قانون برنامه سوم توسعه نمایانگر آن است که دولت با اخذ مجوزهای موردی از مجلس شورای اسلامی، برداشت‌هایی خارج از سقف‌های مقرر اولیه از این حساب داشته است. به‌رغم اینکه مقرر شده بود ۵۰ درصد موجودی حساب به بخش خصوصی و حداکثر ۵۰ درصد دیگر آن به دولت تعلق گیرد لیکن از مجموع رقم ۳/۳۰ میلیارد دلار واریزی به این حساب، رقمی معادل ۱/۱۷میلیارد دلار (حدود ۵۶ درصد) توسط دولت برداشت شده و تنها رقمی معادل ۵/۳ میلیارد دلار (حدود ۱۱ درصد) به بخش خصوصی اختصاص یافته است. این امر آشکارا نمایانگر عدم تحقق ضوابط اجرایی حساب ذخیره ارزی طی سال‌های برنامه سوم توسعه بوده است (مردوخی، ۱۳۸۴).

۲) برداشت‌های گسترده‌تر دولت از حساب ذخیره ارزی بیش از سهم تعیین شده در برنامه چهارم توسعه: بررسی عملکرد حساب ذخیره ارزی طی سال‌های اجرای قانون برنامه چهارم توسعه همچنان نمایانگر برداشت بسیار گسترده و وسیع دولت از منابع این حساب بیش از سهم تعیین شده بوده است. در برنامه چهارم توسعه، کل مبلغ واریزی به حساب ذخیره ارزی معادل ۶/۱۳۳ میلیارد دلار بوده است که از این میزان، رقمی بالغ بر ۶/۱۰۸میلیارد دلار (حدود ۸۱ درصد) توسط دولت برداشت شده و میزان تسهیلات پرداختی معادل ۱۶ میلیارد دلار بوده است (معاونت برنامه‌ریزی و نظارت راهبردی رئیس‌جمهور، ۱۳۸۸). بنابراین به‌رغم افزایش میزان تسهیلات اعطایی به بخش خصوصی طی سال‌های برنامه چهارم توسعه، لیکن برداشت‌ دولت از حساب نه تنها معادل بخش خصوصی نبوده، بلکه سهم غالب به دولت تعلق یافته است.

۳) نهادسازی ناکارآمد برای حساب ذخیره ارزی: هرچند که مدیریت حساب ذخیره ارزی و تصمیم‌گیری درخصوص نحوه هزینه کرد آن، به عهده هیات امنای این حساب (که دبیرخانه آن در سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی وقت استقرار یافت) بوده است، لیکن مدیریت حساب ذخیره ارزی از اختیار کافی و قدرت اجرایی لازم برای مقابله با برداشت‌های خارج از قواعد و نظامات این حساب برخوردار نبوده است و ایجاد این حساب نتوانست به‌عنوان مکانیسم مناسبی برای مقابله با پدیده نفرین منابع نفتی، عمل کند.

۴) بخشی‌نگری و سهم‌خواهی از منابع حساب ذخیره ارزی: عدم توجه به اولویت‌بندی فعالیت‌ها و عدم مدیریت مصارف در تطبیق با مزیت‌ها و منافع ملی، از دیگر آفاتی بود که این حساب با آن مواجه شد و هر یک از متولیان بخش‌ها و فعالیت‌های اقتصادی به دنبال کسب سهم بیشتری از منابع بودند.

۵) فقدان تغییر نگاه اساسی به نحوه مدیریت درآمدهای نفتی: هر چند که رویکرد کلی در برنامه‌های سوم و چهارم توسعه، محدود کردن برداشت دولت از حساب ذخیره ارزی برای تامین کسری ناشی از عواید غیرنفتی بودجه عمومی بود؛ اما در عمل برداشت از این حساب به طرق مختلف و در قالب اخذ مجوزهای قانونی موردی صورت پذیرفت. در واقع همچنان تغییری در نگرش غالب به نفت به عنوان یک دارایی تجدیدناپذیر و بین نسلی شکل نگرفته بود.

۶) وقوع کژمنشی(۱) از طرف برخی تسهیلات‌گیرندگان و عدم بازپرداخت تسهیلات اعطایی: بر اساس برآوردهای اعلامی، میزان تسهیلات غیرجاری پرداختی از محل منابع حساب ذخیره ارزی بالغ بر ۱۰ میلیارد دلار تخمین زده می‌شود(۲). فقدان توجیه‌پذیری لازم اقتصادی، فنی و مالی طرح‌های دریافت‌کننده تسهیلات، عدم احراز اهلیت مناسب اشخاص دریافت‌کننده تسهیلات، به‌کارگیری تسهیلات دریافتی در سایر فعالیت‌ها و حوزه‌های ابراز شده اولیه و حتی در مواردی تعمد در عدم بازپرداخت اقساط و همچنین نوسانات و تغییرات شدید نرخ ارزها در برابر یکدیگر، از مهم‌ترین دلایل وقوع این چالش محسوب می‌شوند. بنابراین بخش عمده تسهیلات اعطایی موجبات تحقق اهداف مورد انتظار را فراهم نکرد. شایان ذکر است به موجب بند (ط) تبصره (۵) قانون بودجه سال ۱۳۹۳ کل کشور، معادل ۱۰۰ درصد منابعی که از حساب ذخیره ارزی به عاملیت بانک‌های دولتی صرف اعطای تسهیلات به بخش‌های خصوصی و تعاونی شده است به حساب افزایش سرمایه دولت در بانک‌ها منظور می‌شود. به این ترتیب منابعی که از محل حساب ذخیره ارزی صرف پرداخت تسهیلات شده، مجددا به حساب باز نخواهد گشت.

آسیب‌‌شناسی مذکور می‌تواند رهیافت‌های سیاستی مفیدی را نیز در راستای برطرف کردن برخی از چالش‌های بالقوه پیش‌روی این صندوق، در اختیار قرار دهد.

با توجه به یافته‌های فوق‌الذکر و نیاز امروز جامعه ایران، مناسب است کشورمان اقدام به باز طراحی و تشکیل صندوقی با هدف تثبیت درآمدهای نفتی کند تا از انتقال نوسانات درآمدهای نفتی به بودجه دولت جلوگیری شود. در واقع در کنار صندوق توسعه ملی که به منظور پیگیری تحقق اهداف و ماموریت‌هایی با کارکرد رشد و توسعه اقتصادی و همچنین پس‌انداز بین‌نسلی شکل گرفته است، لازم است حساب ذخیره ارزی هدف تثبیت درآمدهای نفتی (درآمد حاصل از صدور نفت، گاز و فرآورده‌های نفتی) فعال شود. به این ترتیب که پس از تعیین سهم صندوق توسعه ملی از درآمدهای نفتی، برای مابقی درآمدهای نفتی مکانیسمی تعیین شود که بر اساس آن مبلغی مقطوع به‌عنوان سهم دولت تعیین شود و در زمانی که درآمدهای نفتی نسبت به میزان تعیین شده افزایش می‌یابد، مازاد درآمدها به صندوق تثبیت واریز شده و زمانی که درآمدها نسبت به میزان تعیین شده کمتر باشد، منابع صندوق تثبیت از طریق بودجه دولت یا موارد مشابه، به اقتصاد تزریق می‌شود. به این ترتیب نوسانات درآمدهای نفتی در بودجه ظاهر نشده و یکی از کانال‌های مهم وقوع نفرین منابع (کانال درآمد پرنوسان) برطرف خواهد شد. همچنین فشار به منابع صندوق توسعه ملی از سوی بخش دولتی کاهش می‌یابد.

منابع و ماخذ:

مردوخی، بایزید (۱۳۸۴)، مدیریت ثروت نفتی و حساب ذخیره ارزی در برنامه سوم توسعه. فصلنامه اقتصاد و جامعه

معاونت برنامه‌ریزی و نظارت راهبردی رئیس‌جمهور (۱۳۹۰)، گزارش اقتصادی سال ۱۳۸۸ و نظارت بر عملکرد پنج‌ساله برنامه چهارم توسعه (۸۸-۱۳۸۴)، سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی کشور، مرکز مدارک علمی و انتشارات

the Role of a Stabilization Fund, Nonrenewable resources funds and the macroeconomic stabilization investment fund (FIEM) in Venezuela, Andean Competitiveness Project, Working Papers, February ۲۰۰۲, p ۲۰.

پاورقی:

۱- Moral Hazard

۲- خبرگزاری فارس به نقل از معاون اسبق بانک مرکزی در تاریخ ۳۰/۲/۱۳۹۳