طراحی سیاست ارزی در سه سناریو

محمدهادی مهدویان مدیرکل سابق اداره آمار و حساب‌های اقتصادی بانک مرکزی به نظر می‌رسد تا زمان روشن شدن نتایج مذاکرات مربوط به رفع تحریم‌ها و دسترسی نامحدود به موجودی دارایی‌های خارجی و نحوه استفاده از این منابع و نیز صدور نفت و گاز و بهره‌برداری از درآمدهای ارزی حاصل از آن، استفاده از ظرفیت‌های ارزی برای کنترل نوسانات نرخ ارز دچار مشکل باشد. این مطلب نیز روشن است که نظام تحریم مالی و بانکی ایران بسیار پیچیده، گسترده و عمیق تنظیم شده است. این نظام به صورت یک مجموعه پرلایه طراحی شده است، به گونه‌ای که هر لایه از آن برای ایجاد مانع در مبادلات مالی، پولی و بانکی آزاد کشور با خارج کفایت می‌کند و می‌توان ادعا کرد که مجموعه لایه‌های آن امکان هرگونه رد و بدل آزاد منابع ارزی کشور و نفوذ به درون شبکه بانکی و مالی جهان به دور از چشم ناظران تحریم را تقریبا غیرممکن می‌سازد. مضافا آنکه حتی درصورت رفع برخی از موانع و تحریم‌ها به‌صورت تلویحی یا تصریحی، نظام بانکی و حتی موسسات غیربانکی جهانی هیچ‌گونه آمادگی برای انجام مبادلات پولی و مالی آزاد با نظام مالی و بانکی ایران ندارند، زیرا تجارب بسیار سنگین و پرهزینه جرایم بانک‌های بین‌المللی و شرکت‌ها و موسسات توسط خزانه‌داری آمریکا در ارتباط با اتهامات پولشویی و دور زدن غیرقانونی تحریم‌ها توسط این موسسات، بار سنگینی بر دوش این موسسات پولی و بانکی گذاشته است. موضوع عمده دیگر آنکه، بسیاری از بانک‌ها و موسسات کوچک و محلی و بعضا ضعیف مالی که خطوط عملیاتی خود را با طرف‌های ایرانی باز گذاشته‌اند، ممکن است دارای انگیزش‌های منفی در جهت ممانعت از رفع تحریم ‌ایران باشند، زیرا در مورد بعضی از آنان ممکن است حتی در شرایط رفع تحریم قدرت ایفای تعهدات به‌دلیل حجم سنگین ذخایر ایران، در کوتاه‌مدت وجود نداشته باشد. به این ترتیب می‌توان گفت استقرار یک نظام عرضه ارز از طریق بازار جهت تعیین نرخ ارز و تامین هدفمندی نرخ ارز با اتکا به نیروهای بازار توسط بانک مرکزی با توجه به نااطمینانی مفرط حاکم بر شرایط طرف عرضه اگر نه غیرممکن، که بسیار دشوار به نظر می‌رسد. حال با این مقدمه می‌توان به پرسش‌های مطرح شده پاسخ گفت. از آنجا که محدودیت‌های بسیار سنگین بر دسترسی و نحوه استفاده بانک مرکزی از ذخایر ارزی وجود دارد و فعالیت‌ و همکاری بانک‌های خارجی در امر کارگزاری بسیار محدود است، بنابراین امکانات بانک مرکزی برای اجرای هرگونه نظام تعیین نرخ ارز متکی بر مداخله بازار و استفاده از ارز نفت، محدود است. از این رو بانک مرکزی ‌باید ثبات بازار ارز را از طریق ترکیب دوگانه و انعطاف‌‌پذیر سیاست تعیین نرخ ارز و سیاست کنترل تقاضا تامین کند. در زمینه کنترل تقاضا در بازار، ابزار اصلی بانک مرکزی تغییر مقررات ارزی متناسب با گشایش یا تضییق دسترسی و استفاده از ذخایر ارزی خواهد بود. به‌عبارت دیگر، برخلاف شرایط معمول و عادی (بدون وجود تحریم) که در آن انتخاب و اجرای یک سیاست شفاف تعیین نرخ ارز بر مبنای یک مدل روشن در کنار مقررات ارزی شفاف و باثبات (تغییرناپذیر و اطمینان‌بخش) با حجم مداخله معین در بازار برای بانک مرکزی قابل توصیه است، در شرایط تحریم به دلیل عدم اطمینان در دسترسی و استفاده از ذخایر ارزی، بانک مرکزی به ناچار ‌باید از طریق اصلاح مقررات، بر حجم تقاضا برای ارز در بازار نیز تاثیر بگذارد. شیوه صحیح تعیین نرخ ارز در بازار از طریق یک ارزیابی دقیق از حجم عرضه ارز و تقاضا برای ارز در بازار امکان‌پذیر است. این موضوع یعنی نگاه واقع‌بینانه به حجم عرضه و تقاضا در بازار و نیز اثرگذاری بر تقاضا از طریق وضع و اصلاح مقررات و تطبیق و تعادل این عرضه و تقاضا در دامنه‌ نرخ معین مورد نظر و هدف، در شرایط تضییق دسترسی و استفاده از منابع ارزی اجتناب‌ناپذیر است.

طراحی یک برنامه عملیاتی و اجرایی توسط بانک مرکزی در این زمینه، ممکن است کشور را از یک برنامه بلندمدت و قابل اتکا در شرایط محدودیت‌های خارجی محروم سازد. به عبارت دیگر عملیاتی و اجرایی کردن چنین چارچوبی برای ثبات بازار ارز در شرایط به شدت متغیر محدودیت‌های بیرونی، ممکن است ایجاب کند که دولت و بانک مرکزی با نظر به نتیجه مرحله‌ای مذاکرات ۱+۵ در قالب یک برنامه کوتاه‌مدت تا میان‌مدت اقدام به این برنامه‌ریزی کنند؛ آن هم با نگاه و پایش لحظه‌ای مداوم نسبت به نتایج مذاکرات و ارزیابی عکس‌العمل‌های فعالان بازار نسبت به نتایج مذاکرات و متاثر از آن برنامه‌ریزی حجم مداخلات و اصلاح مقررات.

این ارزیابی ‌باید تحت سه سناریوی رفع یکباره موانع تحریم، رفع تدریجی موانع و بالاخره تداوم ایستایی وضعیت جاری انجام پذیرد (بدیهی است سناریوی تقویت تحریم‌ها و ایجاد مضایق بیشتر در وضعیت فعلی غیرقابل تصور است). در وضعیت اول یعنی رفع یکباره تحریم‌ها، بخش خارجی اقتصاد ایران از یک وضعیت نسبتا استاندارد برخوردار خواهد شد و در آن صورت می‌توان سیاست‌‌های پولی و ارزی استاندارد و جاافتاده مربوط به اقتصاد در حال توسعه ـ کوچک ـ باز را در زمینه آن عملیاتی کرد. مبانی نظری و تجربی این چارچوب سیاست پولی تحت عنوان هدف‌گذاری تورم نرم (Inflation targeting lite) متکی بر قواعد روشن و محکم مداخله اما واجد ویژگی‌ استصواب نرم برای اقتصادهای در حال توسعه، کوچک و باز در تجارت خارجی و در عین حال نگران در زمینه سلطه نفت و ضرورت تنوع‌پذیری، بسیار شناخته و قوی است. اگر چه طراحی جزئیات این برنامه برای بلندمدت ‌باید همواره مورد توجه مسوولان اقتصادی کشور قرار داشته باشد، اما با توجه به احتمال پایین تحقق رفع یکباره تحریم‌ها و به‌خصوص عدم همکاری نظام مالی جهانی در زمینه روابط کارگزاری (حتی در شرایط رفع یکباره موانع تحریم)، امکان تحقق شرایط مساعد بیرونی اجرای این چارچوب در کوتاه‌مدت تا میان‌مدت دور از دسترس است. به این ترتیب، دو گزینه رفع تدریجی موانع تحریم یا تداوم ایستایی وضعیت جاری بسیار محتمل به‌نظر می‌رسد. در این دو وضعیت نیز می‌توان چارچوب نظری ـ تجربی مذکور را برای ثبات بازار ارز برنامه‌ریزی و اجرایی کرد. تفاوت این دو وضعیت با شرایط استاندارد آن خواهد بود که در این دو وضعیت مفروضات مربوط به صدور نفت خام و گاز و دسترسی به منابع ارز صادراتی و دارایی‌های خارجی کشور با مضایق بیشتری مواجه خواهد شد. به این ترتیب لازم است سیاست‌گذار پولی و ارزی، هم شرایط احتیاطی ویژه‌ای (فراتر از ذخیره‌گیری احتیاطی شرایط استاندارد) را تحت لایه دوم مد نظر داشته باشد و هم نگاه انعطاف‌‌پذیری به مقررات و سیاست‌های ارزی داشته باشد تا در شرایط خاصی بتواند از طریق اثرگذاری بر حجم تقاضا برای ارز، نرخ ارز بازار در محدوده هدف‌گذاری‌شده را کنترل و مدیریت کند. طراحی برنامه عملیاتی این دو وضعیت، مستلزم آن است که مقام پولی همواره برآورد و پیش‌بینی نسبتا دقیقی از جریان ورودی منابع ارزی کشور در دست داشته باشد و برای این منظور لازم است که جزئیات مذاکرات در زمینه رفع تدریجی موانع یا ادامه وضعیت جاری در حوزه استفاده از دارایی‌های خارجی و ارز حاصل از صادرات نفت و گاز، بر مقام پولی روشن باشد. اما به طور کلی، بخشی از اصلاحات بازار ارز از اصلاحات بازار پول، نظام بانکی و حتی نظام مالی کشور جدا نیست و نمی‌تواند باشد. بعضی از اصلاحات و توسعه بعضی از زمینه‌های بازار ارز نظیر طراحی بازارهای آتی، امکان استفاده از ابزار اختیار و معاوضات، گسترش استفاده از ابزارهای پوششی و در نهایت اجرای شکل مطلوب مدیریت ریسک ارز براساس معیارهای بازار، همگی در گرو انجام اصلاحات و توسعه در ساختارهای نظام بانکی و مالی کشور است و جدا از یک نگاه بالاتر و برتر، قابلیت اجرایی ندارد. به این ترتیب، لازم است نوعی نگاه فازبندی بر اصلاح و توسعه بازار ارز کشور حاکم باشد. در فاز اول هدف اصلی آن خواهد بود که نظام ارزی کشور از حداقل ثبات لازم برخوردار باشد تا براساس آن فعالان بخش خصوصی، موسسات مالی و بانکی و نظام پرداخت‌های خارجی کشور از نوسانات نامعقول و غیرقابل تحمل مصون باشند، ضمن آنکه این ثبات، پیش‌زمینه ثبات کلان اقتصاد، تنوع‌پذیری در مبانی تولید اقتصاد و رهایی اقتصاد ملی از سلطه نفت خواهد بود. این اهداف در چارچوب سیاست‌های پولی مناسب با هدایت، نظارت و پایش مستمر بانک مرکزی در قالب دو سناریوی کاهش تدریجی موانع یا ادامه وضعیت جاری قابل دستیابی خواهد بود. فاز دوم اصلاح و توسعه بازار ارز ‌باید در قالب وسیع‌تر بازنگری در ساختارها، ماموریت‌ها و ابزارهای بازار پول و ارز نظام بانکی و مالی کشور مورد بررسی قرار گیرد و فقط در قالب چنین برنامه کلانی، قابل دستیابی خواهد بود.