4 وجه متفاوت استقلال

کریستوفر کرو اقتصاددان IMF مترجم: علی حاتمیان شفافیت عملکرد و پاسخگویی بانک مرکزی از جمله مسائلی است که در سال‌های اخیر مورد توجه مدیران عالی‌رتبه اروپا قرار دارد و مواردی چون انتشار محتوای جلسات را در بر می‌گیرد. اما توجه به چنین معیارهایی می‌تواند استقلال بانک مرکزی را تحت‌الشعاع قرار دهد. در واقع استقلال بانک مرکزی اروپا و بانک‌های مرکزی دیگر در مرکز و شرق این قاره در طول ۱۰ تا ۱۵ سال گذشته افزایش یافته و برخی از بانک‌های مرکزی نیز قوانین خود را مورد بازبینی قرار داده‌اند. با این حال اصلاحات صورت‌پذیرفته در جهت افزایش خودگردانی نهادی، پاسخگویی و شفافیت عملکرد بانک مرکزی در برخی کشورهای صنعتی یا در حال توسعه را به مساله‌ای پراهمیت بدل ساخته است. در تلاش برای ارزیابی کمی برخی از این پیشرفت‌ها، در این مقاله از روش‌شناسی ارائه شده توسط کوکِرمن، وب و نیاپتی در سال ۹۲ (به اختصار CWN) در کنار شاخص‌های مرتبط با استقلال و شفافیت سیاست پولی استفاده شده است. به علاوه در بررسی همزمان استقلال و شفافیت، روش‌شناسی پیش‌گفته نه‌تنها در تحلیل وضعیت فعلی بانک‌های مرکزی، بلکه برای ارزیابی تحولات آتی در رویه‌های مدیریتی نیز به‌کار گرفته شده است. ارزیابی استقلال بانک مرکزی عموما با تمرکز بر مجموعه‌ای از خصوصیات قانونی برآمده از وضعیت این نهاد صورت می‌پذیرد. به‌طور کلی، این خصوصیات قانونی با چهار وجه متفاوت استقلال بانک مرکزی از دولت مرتبط است. بر این اساس، استقلال بانک مرکزی زمانی بیشتر خواهد بود که:

۱- کارکنان بانک در برابر فشارهای سیاسی محافظت شوند و نقش مدیریتی و استقلال جلسات تضمین شود.

۲- دولت نتواند در تغییر سیاست‌ها و تصمیمات آن نقشی ایفا کند.

۳- دستورالعمل‌های بانک برخی اهداف را برای ایجاد ثبات قیمتی (به‌عنوان هدفی واحد یا یکی از اهداف چندگانه) مشخص کنند.

۴- میزان بدهی به دولت برای حفظ استقلال مالی محدود شود.

یافته‌های این پژوهش درباره استقلال بانک مرکزی بدون شک سطح فعلی استقلال بانک‌های مرکزی در قیاس با شرایط دهه ۸۰ میلادی بسیار بهبود یافته است. مطابق بررسی این مقاله، در حال حاضر ۸۵ درصد بانک‌های مرکزی امتیازی بالای ۴/۰ دریافت کرده‌اند، رقمی که در مقاله CWN ۳۸درصد بوده است. به علاوه امتیاز متوسط استقلال بانک نیز از ۳/۰ در مطالعه CWN به ۶/۰ در این پژوهش افزایش یافته است. در میان کشورهای پیشرفته، بانک مرکزی اروپا و ریکس‌بانک سوئد بیشترین میزان استقلال را با امتیاز ۸۳/۰ و ۸۵/۰ (از ۰/۱ امتیاز ممکن) دارا هستند که ۲ تا ۵/۲ برابر بیش از امتیازات ثبت شده در CWN است. به‌طور مثال بانک مرکزی اروپا، که موقعیت آن توسط پیمان ماستریخت تثبیت شده است، در پژوهش حاضر و در نسبت با سیاست پولی و استقراض دولتی، به تنهایی استقلال عملکرد بیشتری در نسبت با تک‌تک بانک‌های عضو اتحادیه در دهه ۸۰ دارد. البته در این میان امتیاز فدرال رزرو (۴۸/۰) به طرز جالب توجهی ثابت باقی مانده است که به عدم اصلاح قوانین این نهاد باز می‌گردد. به علاوه در مطالعه CWN امتیاز استقلال در کشورهای صنعتی بالاتر از سطح میانگین بوده است، درحالی‌که در پژوهش فعلی امتیاز آنها زیر سطح میانگین قرار دارد. بانک‌های مرکزی در بازارهای نوظهور و اقتصادهای در حال توسعه نیز در طول دو دهه گذشته، حرکت جدی‌تری را به سوی استقلال بیشتر و در نسبت با رقبای صنعتی نشان می‌دهند، به نحوی که در میان ۱۵ بانک مرکزی که بیشترین میزان امتیاز را کسب کرده‌اند و ما آنها را مستقل می‌نامیم (با امتیازی بالای ۸/۰)، دوسوم آنها متعلق به کشورهای اروپای شرقی هستند.

آیا استقلال بیشتر لزوما بهتر است؟

زمانی که بانک مرکزی سیاست‌گذاری پولی را در اختیار دارد و به نحو مستقل عمل می‌کند، سیاست پولی به عاملی فرعی در کنار فرآیند دموکراتیک بدل می‌شود و در برخی موارد، مانند بانک مرکزی اروپا، این امر می‌تواند به بروز برخی مشکلات بینجامد. به‌طور کلی، کشورها نیاز به استقلال بانک مرکزی را به دو صورت با پاسخگویی نهادی تلفیق می‌کنند و می‌کوشند معافیت‌های بانک مرکزی را محدود سازند یا الزامات قانونی برای پاسخگویی عمومی را در برابر مدیران آن قرار ‌دهند. البته در خصوص پاسخگویی عمومی، بیشتر بانک‌های مرکزی و از جمله بانک اروپایی، برای ارائه گزارش‌های خود به قانون‌گذاران و افکار عمومی و تشریح اقدامات خود با الزامات قانونی مواجه‌اند. از این رو، شفافیت بانک مرکزی در حقیقت تابع و محصول استقلال آن است.

ارزیابی شفافیت عملکرد بانک مرکزی

برای ارزیابی شفافیت عملکرد بانک‌های مرکزی، از روش‌شناسی ایفینگر و گراتس در سال ۲۰۰۶، به عنوان معیار ارزیابی ۳۷ کشور در دو مقطع پایان دهه ۹۰ و سال ۲۰۰۶ استفاده شده است. بررسی نخست بر نتایج ارائه شده در گزارش بانک مرکزی انگلستان (۱۹۹۸) استوار است و دومین مطالعه با استفاده از اطلاعات موجود در وب‌سایت بانک‌های مرکزی و گزارش‌های منتشر شده توسط آنها صورت گرفته است. ایفینگر و گراتس شفافیت را در پنج حوزه متفاوت سیاسی، اقتصادی، رویه‌ای، سیاست‌گذاری و عملیاتی مورد بررسی قرار داده‌اند. بر این اساس، شفافیت سیاسی با وضوح دستورالعمل‌های قانونی بانک مرکزی مرتبط است، شفافیت اقتصادی به انتشار اطلاعات اقتصادی، الگوها و پیش‌بینی‌های مورد استفاده در تصمیمات بانک بازمی‌گردد و شفافیت رویه‌ای ارتباط میان استراتژی اظهار شده را در کنار اطلاعات مورد استفاده در فرآیند تصمیم‌گیری مورد توجه قرار می‌دهد. به‌علاوه شفافیت سیاست‌گذاری شامل اعلام زمانمند اطلاعات و تشریح اقدامات صورت‌گرفته در کنار اقدامات احتمالی آتی است. آخرین وجه شفافیت، یعنی شفافیت عملیاتی، نیز بحث در باب مشکلات اقتصادی و سیاست‌های اشتباهی را دربرمی‌گیرد که احتمالا تغییر سیاست‌ها را تحت تاثیر قرار خواهد داد. پژوهش حاضر نشان می‌دهد که سطح عمومی شفافیت میان سال‌های دهه ۹۰ با رشد چندانی همراه نبوده است. با این حال توجه صرف به میانگین آماری، برخی تغییرات بااهمیت را از نظر پنهان خواهد کرد. به‌طور مثال، شفافیت عملکرد بانک مرکزی در اقتصادهای توسعه‌یافته به لحاظ آماری افزایش یافته است، درحالی‌که بازارهای نوظهور و اقتصادهای در حال توسعه تغییر خاصی را در این زمینه شاهد نبوده‌اند. به علاوه بانک مرکزی اتحادیه نیز در نسبت با سطح شفافیت هر یک از ۱۲ عضو خود در سال ۱۹۹۸، شرایط بهتری دارد.