«بحران مشروعیت معرفتی» در «سازمان مدیریت» جدید

دکتر علی‌اصغر سعیدی عضو هیات علمی برنامه‌ریزی رفاه اجتماعی دانشگاه تهران وقفه‌ای که با انحلال سازمان برنامه در این چند سال ایجاد شده است تجدید حیات آن را با مشکل روبه‌رو خواهد کرد. فراخوان آقای نوبخت نیز خود به خوبی نشان می‌دهد که هنوز توافقی بر سر تجدید سازمان برنامه به همان صورت قبلی وجود ندارد و مقامات اقتصادی فرصت را غنیمت شمرده‌اند و این بحث را دوباره پیش کشیده‌اند که ما چه نوع سازمانی می‌خواهیم. گزینه سومی هم که آقای نوبخت در فراخوان خود گذاشته است خود نوعی تایید ضمنی انحلال سازمان برنامه‌ریزی در دولت گذشته یا عدم وجود عزمی جزم برای احیای سازمان برنامه است. اگر واقعا تردیدی در تجدید حیات سازمان وجود نداشت خوب بود همان فردای شروع به‌کار دولت این کار صورت می‌گرفت. حتی تا حدی سخنان رئیس‌جمهوری در جلسه اخیر هیات دولت درباره شروع تدوین برنامه ششم توسعه و درخواست ارزیابی علل شکست برنامه‌های گذشته خودش نشان می‌دهد مقامات عجله‌ای در تجدید حیات سازمان برنامه ندارند و به نظر هم نمی‌رسد به‌رغم این فراخوان- تجدید این سازمان به همان صورت گذشته ممکن باشد. دست‌کم دو علت برای این مساله می‌توان ذکر کرد: نخست اینکه تیم اقتصادی دولت جدید از مشاوران اقتصادی گرفته تا وزرا با تفاوت‌هایی جزئی از رویکردی بازارگرا پشتیبانی می‌کنند که عملا با روح برنامه‌ریزی به صورت گذشته منافات دارد. به عبارت دیگر اگر هم سازمان برنامه تجدید حیات کند و روح برنامه را بر بازارگرایی بنیان گذارد هرگاه که از دایره قدرتش کم شود واکنش نشان می‌دهد و به وضع سیاست‌های اقتصادی دولت‌گرا برمی‌گردد. این درحالی است که نفس چندانی برای طرفداران اقتصاد دولت‌گرا نمانده است تا از تاسیس مجدد سازمان برنامه دفاع کنند. دوم اینکه، حال که این سازمان منحل شده و دولت گذشته و دولت فعلی توانسته کارها را با یک معاونت جلو ببرند این ایده قوت گرفته است که مانند برخی کشورها بد نیست سیاست‌های اقتصادی را در قالب مجموعه‌ای از قوانین انجام داد و از این طریق نظم بودجه‌ای را نیز ایجاد کرد. به عبارت دیگر عملا مقامات وجود تجدید حیات سازمان برنامه‌ریزی را مانعی بر رشد و کارآیی اقتصادی می‌دانند. حتی مدافعان تجدید حیات سازمان برنامه نیز آنقدر بایدهای اجرا نشدنی بر سر حیات مجددش گذاشته‌اند که مقامات را از تجدید حیاتش منصرف می‌کند. به علاوه، در همین سال‌هایی که سازمان برنامه وجود نداشت سازمان و نهادهای متعددی خود را متولی تدوین سیاست‌های اجتماعی می‌دانند و نیز سازمان‌ها و نهادهایی که خود را متولی سیاست‌های فرهنگی می‌دانند و نیز سازمان‌های عمومی مانند شوراها و شهرداری‌ها که خود را تا مرز حصول به یک دولت محلی پیش برده‌اند و نیز وجود نهادها و بنیادهای موازی دولت، احیای سازمان برنامه به همان شکل گذشته را نه ممکن می‌سازد و نه منطقی. هر چند که تاسیس سازمانی که بتواند بین تمامی این متولیان در تدوین و اجرای برنامه‌های توسعه نقشی اساسی بازی کند لازم و ضروری می‌نماید اما امری بسیار مشکل است.

با این حال اگر فرض کنیم سازمان برنامه را از فردا دوباره احیا کردیم چطور می‌خواهد به مسائل مختلف زیر که بخشی از آن تاریخی و بخش دیگرش مربوط به دوران غیبتش است پاسخ دهد:

با وجود غیبت چند ساله‌اش چگونه می‌خواهد وفاقی بر سر مهم‌ترین اهداف برنامه‌ها فی‌المثل برنامه ششم توسعه به وجود آورد؟ آن موقع که بود و سالیان سال با تجربه عمل می‌کرد نمی‌توانست بر سر رهیافت اصلی برنامه وفاق ایجاد کند. حال که متولیان دیگری در نهادهای مختلفی برای رسیدن به الگوی توسعه و پیشرفت اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی تشکیل شده و تلاش می‌کنند چگونه می‌تواند؟ به عبارت دیگر، سازمانی که دوباره تاسیس می‌شود بحران مشروعیت معرفتی خواهد داشت درحالی‌که قبل از انحلال این سازمان این مساله کمتر به چشم می‌خورد.

همواره در سال‌های گذشته نظام جامع آماری مشکل مهمی محسوب می‌شد. یکی از غامض‌ترین مسائل برنامه‌ریزی مساله اطلاعات و آمار است. در غیبت این سازمان نهادهایی متولی امر تهیه آمارها شدند و از این راه بر اقتداربخشی خود افزودند. هنوز مسوولان از دام فقدان اطلاعات جامع برای هدفمندکردن یارانه بیرون نیامده‌اند که آمارها و برآوردهای جمعیتی - که عموما مورد تایید تمامی جمعیت‌شناسان نیز قرار نگرفته است - خود را به صورت معضلی نشان داده است. به نحوی که تعجیل در سیاست‌گذاری جمعیتی را به نفع افزایش باروری پیش کشیده است که آثار و پیامدهای آن برای اقتصاد و اجتماع قابل پیش‌بینی نیست. در همین حال سازمان‌های مختلفی به جمع‌آوری آمار و تحلیل آن دست می‌زنند که مدیریت آن یکی از کارهای سخت پیش روی سازمان برنامه‌ریزی است.

آیا سازمان برنامه‌ریزی می‌تواند از فردای شروع به‌کار مانند گذشته با اخذ نظرات دستگاه‌های اجرایی مختلف کشور دست به برنامه‌ریزی بزند. اگر بتوان چنین اقتداری را به این سازمان تزریق کرد نحوه برنامه‌ریزی مشارکتی است یا همچنان مانند گذشته از بالا و به طور محدود کسب نظر محققان و کارشناسان؟ اگر سازمان برنامه‌ریزی می‌خواهد برنامه‌هایش بدون پیامد چندانی اجرا شود چطور می‌تواند بین نخبگان سیاسی، اقتصادی و فرهنگی بر سر اصول برنامه وفاق ایجاد کند؟ آیا همین مساله در گذشته موجب انحلال سازمان و ایجاد مراکز مختلف تصمیم‌گیری نشد؟

همه کارشناسان می‌دانند که سازمان برنامه صحنه‌ای شده بود تا هر سازمانی برای گرفتن بودجه بیشتری از آن تلاش می‌کرد. همین امر موجب شده بود که این سازمان پا از حدود اقتدار خود فراتر نهد و اختلاف بین سازمان‌ها و شکاف سازمانی را نیز افزایش داده بود. نتیجه امر این بود که برنامه‌ریزی توسعه به کناری می‌رفت و رقابت بر سر بودجه‌ها و تامین اعتبارات فرآیند برنامه‌ریزی را با مشکل روبه‌رو می‌کرد. هرچند تاسیس حساب ذخیره ارزی در برنامه سوم توسعه خود دستاوردی برای نظام برنامه‌ریزی محسوب می‌شد و کم‌کم می‌رفت تا ماهیت غیر قابل پیش‌بینی بودجه‌ها را تغییر دهد اما هنوز هر سازمان جدیدی با این مساله کماکان روبه‌رو خواهد بود.

بعد از انحلال سازمان برنامه کارشناسان آن در بین دستگاه‌های مختلف پراکنده شده‌اند. عده‌ای نیز در این مدت رغبت خود را برای کار کردن با سازمان از دست داده‌اند. به عبارت دیگر بحران کارشناسی مشکل اساسی در تجدید حیات این سازمان است. زمانی که بدنه کارشناسی سازمان برنامه‌ریزی، یکی از قوی‌ترین بدنه‌های سازمانی کشور بود همواره به‌دلیل ضعف در شناخت اولویت‌های توسعه با انتقاد روبه‌رو بودند. حال که بخش مهمی از این بدنه نیز وجود ندارد چگونه می‌توان سازمانی برای توسعه ایجاد کرد؟

اگر یک هدف ابتدایی تجدید حیات سازمان برنامه را ایجاد نظم و قانون بدانیم نمی‌توان در تجدید حیات این سازمان تردیدی داشت. اما ما عموما نشان داده‌ایم که در سطح بوروکراسی که باید عقلانی و متکی بر محاسبه‌گری عمل کرد منظم نبوده‌ایم و سازمانی ورای تمامی سازمان‌های دولتی- سازمانی فرابخشی- را که باید بر جریان بودجه و طرح‌های توسعه نظارت کند بر نمی‌تابیم. تجدید حیات سازمان برنامه موقعی مفید است که بدانیم چه باید کرد که بخش‌های مختلف دولت از این سازمان تبعیت کنند و از همه مهم‌تر رئیس دولت.

اگر بخواهیم از گذشته درس بگیریم باید همواره این مساله را در سر داشته باشیم که ممکن است روزی فرابرسد که بار دیگر مقامی پیدا شود و نظارت سازمان برنامه را برنتابد و دوباره آن را منحل کند. تا به این سوالات پاسخ داده نشود و نسبت به تجدید حیات سازمان برنامه اجماعی وجود نداشته باشد فکر تجدید حیات سازمان برنامه مشکلی را حل نمی‌کند.