بازندگان اصلاحات بازنشستگی
القصه، اصلاحات پایدارکننده صندوق‌ها نه‌‌‌تنها اجرا نشد، بلکه رویه‌‌‌ای برعکس آنچه باید انجام می‌‌‌شد در پیش گرفته شد؛ ازجمله بازنشستگی‌‌‌های پیش‌‌‌ازموعد افزایش یافت و منابع صندوق‌ها، در نبود استقلال مدیریت آنها و ضعف سه‌‌‌جانبه‌‌‌گرایی، در راستای مقاصد سیاسی یا اجتماعی حاکمیتی هزینه شد. با اینکه منابع و ذخایر این صندوق‌ها متعلق به مردم و از محل حق‌‌‌بیمه آنها بود، بیشترین اثرگذاری و نفوذ در تصمیمات مربوط به آنها از جانب دولت بود؛ دولتی که در دوران جوانی صندوق‌ها و فراوانی منابع آنها، از استقراض آغاز کرد و بعد با تحمیل قوانین مختلف ضدبیمه‌‌‌ای، اهداف حاکمیتی و سیاسی خود را از طریق آنها پی گرفت. البته، دولت در این دوران گاهی بدهی خود را ازطریق واگذاری شرکت‌های دولتی که بعضا زیان‌‌‌ده بودند یا با قیمت‌های متورم واگذار شده یا مغایر با نوع تعهدات صندوق‌ها منتقل‌شده بودند، پرداخت کرد و گاهی هم منابعی را به‌‌‌صورت مستقیم بابت بدهی به صندوق‌ها پرداخت کرد که العجب، در برخی موارد، صرف تصمیمات جدید فوق‌‌‌العاده پرهزینه شد که باز هم توسط دولت به صندوق‌ها تحمیل شده بود؛ به نام پرداخت بدهی و برای مقاصد سیاسی.
عدم‌‌‌کنترل وضعیت صندوق‌های بازنشستگی به دلیل دخالت‌‌‌های بی‌‌‌حدوحصر سیاسی در این نهادهای اقتصادی موجب شد که زودتر از آنچه به‌‌‌لحاظ تئوریک انتظار می‌‌‌رفت، صندوق‌ها پیر شوند و مصارف از منابعشان پیشی بگیرد. نتیجه این روند، با توجه به تکلیف دولت برای تامین هر کسری صندوق‌ها، سبب شد که امروزه حدود ۱۵درصد منابع عمومی بودجه بابت کمک به صندوق‌های بازنشستگی کشوری و لشکری پرداخت می‌شود و عملا عمده منابع بخش رفاه تنها در این حوزه خرج می‌شود. البته به این مقدار هزینه‌‌‌های مربوط به صندوق‌هایی مانند سازمان تامین‌اجتماعی هم اضافه می‌شود که دولت بابت تعهدات خود باید سالانه پرداخت کند. این هزینه قابل‌‌‌توجه -که به‌‌‌خصوص در دوره کاهش درآمدهای دولت در شرایط تحریم، دست دولت را برای اقدام در سایر حوزه‌‌‌ها بسته- به نظر می‌رسد سرانجام دولت را به انجام اصلاحات سخت قانع کرده است، به‌‌‌طوری که در لایحه برنامه هفتم توسعه انواعی از اصلاحات پایدارکننده صندوق‌ها ارائه شده است؛ اصلاحاتی که با هدف کاهش نسبت کمک‌‌‌های دولت به صندوق‌های بازنشستگی به ۵درصد بودجه عمومی پیشنهاد شده‌‌‌اند.
به‌‌‌لحاظ نظری، اصلاحات ارائه‌‌‌شده در لایحه در دو گروه اصلاحات ساختاری و پارامتریک (به تعبیر لایحه؛ سنجه‌‌‌ای) قرار می‌‌‌گیرند. در اصلاحات ساختاری چند اصلاح مهم و بزرگ مطرح شده که مهم‌ترین آنها عبارتند از: اجازه‌‌‌دادن به دولت برای وصول دریافت حق‌‌‌بیمه از طریق سازمان امور مالیاتی کشور به‌‌‌منظور تسریع و تسهیل فرآیندهای پرداخت مالیات و حق‌‌‌بیمه از طرف واحدهای کسب‌وکار (بند «ث» ماده ۴ ذیل مواد محیط کسب‌وکار)؛ اصلاح ساختار صندوق‌ها اعم از ادغام، انحلال، انتقال و همچنین ایجاد سازوکار تنظیم‌‌‌گری بیمه‌‌‌های اجتماعی ظرف مدت یک‌سال از ابلاغ برنامه (بند «الف» ماده ۲۹ ذیل اصلاح صندوق‌های بازنشستگی)؛ تهیه و تصویب ضوابط سرمایه‌گذاری سازمان‌ها و صندوق‌های بازنشستگی ظرف مدت شش‌‌‌ماه پس از ابلاغ برنامه، به‌‌‌نحوی‌‌‌که تا پایان برنامه ۸۰درصد دارایی‌‌‌های صندوق‌ها در قالب سهام غیرمدیریتی سودآور باشد (بند «پ» ماده ۲۹ ذیل اصلاح صندوق‌های بازنشستگی) و طراحی نظام تامین اجتماعی چندلایه، مبتنی بر آزمون وسع، توسط وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی (بند «پ» ماده ۳۱ ذیل فصل تامین اجتماعی، سیاست‌‌‌های حمایتی و توزیع عادلانه درآمد). فارغ از اینکه برنامه زمانی پیش‌بینی‌‌‌شده برای انجام این اصلاحات که ماهیتا بلندمدت هستند، چقدر واقع‌‌‌بینانه و شدنی است، این اصلاحات پیش‌‌‌نیازهای ویژه‌‌‌ای را می‌‌‌طلبند که در نبود آنها، اجرا با شکست مواجه خواهد شد. به‌‌‌طور مثال، در شرایطی که هنوز گزارش‌‌‌های استاندارد و یکدستی از وضعیت تعهدات و تراز اکچوئریال صندوق‌های بازنشستگی کشور وجود ندارد، صحبت از ادغام و انتقال آنها از ریشه خطاست؛ چه آنکه انتقال یک صندوق که از نظر اقتصادی، عملا ناپایدار و ناتراز است (اگر نخواهیم برای یک نهاد اجتماعی که دولت مسوول پرداخت هرگونه کسری است، تعبیر ورشکسته را به کار ببریم)، به صندوقی که وضعیت بهتری دارد، ممکن است باعث ناترازی صندوق دوم شود یا با توجه به ظرفیت بازار سرمایه کشور و شرایط اقتصادی حاکم، پیروی از کدام روش می‌‌‌تواند به ترویج مدلی از سرمایه‌گذاری از صندوق‌ها بینجامد که تا انتهای برنامه، ۸۰درصد دارایی‌‌‌های صندوق‌ها در قالب سهام غیرمدیریتی سودآور باشند یا سازمان امور مالیاتی که خود یک‌مانع مهم کسب‌وکار است، چگونه می‌‌‌تواند ناگهان به سازمانی بهینه و حامی کسب‌وکار بدل شود که حق‌‌‌بیمه سازمان تامین‌اجتماعی (که مانند سایر صندوق‌های بازنشستگی متعلق به بیمه‌‌‌شدگان عضو است و نه دولت) را در شرایطی که هم‌‌‌اکنون این سازمان با مشکلات کسری نقدینگی مواجه است به‌‌‌طور کارآ وصول کند، به‌‌‌طوری‌‌‌که هم فضای کسب‌وکار را بهبود بخشد و هم با وجود بوروکراسی اداری حاکم، تزریق به‌‌‌موقع منابع به سازمان برای انجام تعهدات منظم ماهانه را داشته باشد؟ تردیدی وجود ندارد که هریک از این اصلاحات در ادبیات نظری حامل مزایا و منافع زیادی است؛ اما این اطمینان هم وجود دارد که اجرای شتاب‌‌‌زده، بدون کارشناسی دقیق و فراهم‌‌‌کردن پیش‌‌‌نیازها، ممکن است ضمن عدم‌‌‌تحقق مزایا، آسیب‌‌‌های جدی اجتماعی و سیاسی را به همراه داشته باشد.
در بخش اصلاحات پارامتریک، به‌‌‌غیر از چند نوع اصلاحات مرسوم مانند افزایش سن بازنشستگی که جزء ثابت اصلاحات در عمده کشورهای جهان و ذاتی طرح‌‌‌های بازنشستگی از نوع DB-PAYG است، همچنین اصلاح شرایط برخورداری از مزایای بازماندگان، تعداد زیادی از اصلاحات پیشنهاد شده است که ازجمله می‌‌‌توان به افزایش دوره دستمزد مرجع محاسبه مستمری، افزایش سنوات، جریمه برای بازنشستگی پیش‌‌‌ازموعد، حذف و کاهش معافیت‌‌‌های بیمه‌‌‌ای، تغییر سهم حق‌‌‌بیمه شرکای اجتماعی و کاهش سنوات ارفاقی مشاغل سخت و زیان‌‌‌آور اشاره کرد. کلیات این اصلاحات، گرچه سال‌هاست با درنظرگرفتن ظرافت‌‌‌های مهم مربوط به طراحی توسط کارشناسان توصیه می‌شود، به چند دلیل مهم در شرایط کنونی به نظر قابل‌‌‌اجرا و اثربخش نمیرسد. نخست آنکه طراحان از اثرات برنامه‌‌‌های خود بر «انگیزه‌‌‌های» واحدهای اقتصادی غفلت کرده‌‌‌اند؛ هنوز لایحه به تصویب نرسیده، اما عده زیادی از افراد که شرایط بازنشستگی را دارند، زودتر از رسیدن به سن بازنشستگی درحال درخواست بازنشستگی هستند. مگر می‌شود اصلاحات این‌‌‌چنینی را بدون درنظرگرفتن زمان استراحت برای کسانی که در آستانه بازنشستگی قرار دارند، اجرا کرد و انتظار داشت از سوی آنها که به‌‌‌ناگاه با تغییر غیرمنتظره‌‌‌ای در برنامه آینده خود مواجه شده‌‌‌اند واکنشی صورت نگیرد؟ (البته در خصوص سنوات، تا حدی این مورد در نظر گرفته شده است).
دوم، صندوق‌های بازنشستگی ابعاد دیگری غیر از پایداری هم دارند. هدف اولیه صندوق‌های بازنشستگی هموارسازی مصرف در زمان بازنشستگی است که فرد درآمد شغلی خود را از دست می‌دهد. این جنبه مهم از صندوق‌های بازنشستگی که اساسا منطق شکل‌‌‌گیری آنهاست، در کجای این اصلاحات دیده شده است؟ براساس لایحه برنامه، قرار است دوره دستمزد مرجع محاسبه مستمری به پنج‌سال افزایش یابد، اما این چه منطقی است که در شرایطی با تورم‌‌‌های این‌‌‌چنین بالا، دستمزدهای چهار سال قبل از بازنشستگی با تورم تعدیل نشود و میانگین ارقام اسمی دستمزدها طی پنج‌سال به‌‌‌سادگی مبنای محاسبه مستمری قرار گیرد؟ در شرایط افزایش هزینه‌‌‌های زندگی که مستمری‌‌‌ها کفاف زندگی بسیاری از مستمری‌‌‌بگیران را نمی‌‌‌دهد و در نبود نظام مساعدتی مناسب، سازوکار حمایتی دیگری برای آنها متصور نیست، کاهش کفایت مستمری‌‌‌ها ممکن است خطر افزایش فقر در سالمندی را افزایش دهد. در بعد پوشش نیز گرچه در فصل ششم لایحه، تحت عنوان تامین اجتماعی، سیاست‌‌‌های حمایتی و توزیع عادلانه درآمد، به افزایش پوشش بیمه‌‌‌های اجتماعی به ۷۶درصد اشاره شده است، معلوم نیست کدام تعریف از ضریب پوشش مدنظر بوده و اگر نسبت مجموع بیمه‌‌‌شدگان اصلی و تبعی به کل جمعیت مدنظر باشد، به نظر می‌رسد افزایش پوشش در مقایسه با وضعیت کنونی چندان مورد توجه سیاستگذار نبوده است. ضمن آنکه طراحی نظام تامین‌اجتماعی چندلایه در این فصل عمدتا به لایه مساعدت اجتماعی اشاره دارد، در حالی که صندوق‌های بازنشستگی خود جزو نظام تامین اجتماعی چندلایه هستند.
سوم، اصلاحات بازنشستگی دارای اثرات بازتوزیعی هستند، بنابراین برای موفقیت در اجرا باید به‌‌‌گونه‌‌‌ای طراحی شوند که منافع شرکای اجتماعی به‌‌‌طور متوازن دیده شود. این مهم تنها ازطریق فراهم‌‌‌کردن شرایط گفت‌وگوی اجتماعی و نمایندگی تمامی شرکا در طراحی اصلاحات محقق می‌شود، نه اینکه تصمیمات به‌‌‌صورت یک‌‌‌طرفه توسط دولت اخذ شود. اساسا چرا باید تمامی بار اصلاحات صندوق‌ها را بیمه‌‌‌شدگان عضو بپردازند، در حالی که در سال‌های اشتغال خود به پرداخت حق‌‌‌بیمه مطابق با ضوابط می‌‌‌پرداختند و کمترین قصور را در شرایط پیش‌‌‌آمده صندوق‌ها داشته‌‌‌اند (برای اینکه در تصمیمات مدیریتی سهمی نداشته‌‌‌اند)؟
چهارمین نکته در مورد این اصلاحات اصرار به درس‌‌‌نگرفتن از تجربه سایر کشورهاست. تجربه اصلاحات کشورهای دیگر نشان می‌دهد، برای اجرای اصلاحات موفق ازجمله نیاز به وجود سرمایه اجتماعی بالا، درگیر کردن ذی‌نفعان در طراحی اصلاحات، اجرای تدریجی اصلاحات و مشخص‌‌‌کردن برنامه زمانی آن برای دوره‌‌‌ای طولانی است تا افراد مشمول بتوانند برنامه آینده خود را متناسب با آن تنظیم کنند.
پرسش مهم این است، در شرایطی که به نظر نمیرسد سرمایه اجتماعی دولت چندان بالا باشد، چقدر این اصلاحات شدنی و اثربخش است؟
پنجمین نکته این است که در طراحی اصلاحات باید به‌‌‌گونه‌‌‌ای عمل شود که عدالت بین‌‌‌نسلی تا حد ممکن رعایت شود؛ این در حالی است که اصلاحات در لایحه برنامه هفتم به‌‌‌گونه‌‌‌ای طراحی شده است که بار سخاوتمندی طرح‌‌‌های بازنشستگی را که شامل حال مستمری‌‌‌بگیران گذشته شده است، باید قشر شاغلی بپردازد که خود در شرایط تورمی، با مشکلات در مدیریت منابع و مصارف مواجه است و انواع ابهام و تردیدها را درباره آینده خود در دوران سالمندی دارد.
مخلص کلام اینکه پیش‌‌‌ازاین کارشناسان بارها هشدار داده بودند که اصلاحات باید قبل از آنکه دیر شود، انجام شود تا ضمن اینکه بر پایداری صندوق‌ها اثربخش باشد، فشار ناگهانی بر یک نسل خاص وارد نکند. اما شد آنچه نباید می‌‌‌شد و حال که سیاستگذار ناچار به اجرای تصمیمات سخت است، کمترین مطالبه کارشناسی این است که ۱) گزارش‌‌‌های استاندارد اکچوئریالی از سوی دولت ارائه شود که نشان دهد این اصلاحات چقدر بر پایداری و ترازکردن صندوق‌های بازنشستگی موثر هستند و آیا با تمام این اصلاحات، آن هدف ۵درصدی برای نسبت کمک‌‌‌های دولت به بودجه عمومی (که صرفا مربوط به صندوق‌های بازنشستگی کشوری و لشکری است) امکان تحقق دارد یا خیر؛ ۲) پاسخ داده شود که اگر این اصلاحات نمی‌‌‌تواند مشکلات ناترازی صندوق‌ها را در پنج‌سال حل کند که محققا چنین است، این شتاب و لحاظ شوک‌‌‌گونه انواع اصلاحات در قالب یک‌برنامه پنج‌‌‌ساله برای چیست؟ آیا نمی‌‌‌شد برنامه بلندمدتی برای آینده تنظیم کرد که مسیر اصلاحات را طی دهه‌‌‌های آتی مشخص کند؟ ۳) مشخص شود اصلاحات مربوط به سایر صندوق‌ها (غیر از کشوری و لشکری) چه هدف کمّی را در پی دارد و چگونه تحقق اهداف در آن بخش قابل اندازه‌‌‌گیری است و ۴) توضیح داده شود که منافع ذی‌نفعان اصلی صندوق‌ها با کدام سازوکار در طراحی اصلاحات لحاظ شده است.
در آخر باید بر این نکته تاکید شود که برخی از اصلاحات ارائه‌‌‌شده با درنظرگرفتن نکات مربوط به طراحی اصلاحات که پیش‌تر گفته شد، می‌‌‌تواند با اقبال بیشتری به اجرای موفق بینجامد. درهرحال، آنچه شرط بلاغ است با تو می‌‌‌گویم، تو خواه از سخنم پند گیر و خواه ملال.
