بحران کسری بودجه
آسیبشناسی انتشار اوراق
وظیفه بودجه دولت، تخصیص منابع، توزیع ثروت و درآمد و تثبیت اقتصاد کشور است. وظیفه تثبیت و ایجاد ثبات در اقتصاد از طریق بودجه برای ارائه خدمات ضروری به مردم، به‌ویژه در حوزه‌های اجتماعی، تضمین می‌شود. همچنین بودجه معیاری برای ارزیابی عملکرد و توانایی دولت در ایفای این وظایف است. گاهی کسری بودجه و نیاز به استقراض، گریزناپذیر است. در این صورت، تصمیم‌گیری درباره آن، مشروط به مسوولیت‌‌پذیری و پاسخگویی دولت در قبال مخارج مازاد یا کمبود منابع و همچنین تایید این سیاست توسط مجلس است. آنچه درباره ایران مصداق دارد، بودجه دولت نه‌تنها وظیفه تثبیت در اقتصاد را ایفا نمی‌کند، بلکه تورم‌های دورقمی در کشور عمدتا به‌واسطه کسری‌های بودجه ایجاد شده و باعث تلاطم و به‌هم‌ریختگی اقتصاد می‌شود. همچنین کسری بودجه و تصمیم‌گیری درباره آن در ایران، حلقه مفقوده سیاستگذاری و تصمیم‌گیری در چرخه بودجه‌ریزی است.
اذعان به وجود مشکل، اولین لازمه حل آن است. با وجود سابقه صد و ده‌ساله بودجه‌ریزی نوین در ایران، هنوز مفهومی به نام «کسری بودجه» در متون قانونی کشور وجود ندارد. درحالی‌که موضوع کسری بودجه (و روش‌های تامین مالی آن) موضوع اول بررسی بودجه دولت‌ها در مجالس دنیا است و تایید یا رد آن، می‌تواند زمینه‌ساز ابقا یا سقوط دولت شود، در مجالس ایران درباره مهم‌ترین موضوع بودجه‌ریزی و مهم‌ترین معضل اقتصادی کشور، یعنی «کسری بودجه» اصولا بحثی صورت نمی‌گیرد؛ بنابراین اولین گام در حل مشکل، تعریف آن در متون قانونی است. پس‌ازآن باید در قانون مشخص شود که کسری بودجه دولت را با چه ابزاری می‌توان تامین مالی کرد (فروش اوراق مالی در بازارهای داخلی و خارجی، تسهیلات دریافتی از بانک‌های داخلی و خارجی، وام‌‌ها و فروش یا تبدیل دارایی‌های دولت یا ذخایر منابع بین نسلی). مساله بعدی این است که در قانون مشخص شود، بودجه دولت تا چه میزان می‌تواند کسری داشته باشد (به‌عنوان درصدی از بودجه عمومی) . وضع حکم قانونی به‌منظور ایجاد انضباط مالی در میان‌مدت و بلندمدت (به‌عنوان‌مثال، الزام دولت به موازنه مثبت یا کسری بودجه صفر در میانگین 5 یا 7 ساله) از دیگر لوازم قانونی مربوط به موضوع کسری بودجه است.
با وجود ممنوع بودن استقراض دولت از بانک مرکزی، در عمل و با تبدیل منابع ارزی‌ای (که در دسترس بانک مرکزی نیست) به ریال یا با محمل قانونی (ماده 24 قانون محاسبات عمومی و تبصره آن)، استقراض از بانک مرکزی در عمل ادامه داشته است. براساس مصوبه شماره 33604 مورخ 29/ 3/ 1400 هیات‌وزیران، تنخواه خزانه به 4درصد بودجه عمومی افزایش یافت. معنی این مصوبه با رقم 1374 هزار میلیارد تومانی بودجه سال 1400، استقراض 55 هزار میلیارد تومانی دولت از بانک مرکزی در سال جاری است. یکی از مهم‌ترین دلایل توسل دولت به پول پرقدرت بانک مرکزی در قالب تنخواه خزانه، خالی بودن خزانه کشور در ماه‌های ابتدایی سال و ناتوانی در تجهیز منابع برای پرداخت مخارج، به‌ویژه حقوق کارکنان (و بازنشستگان) است. لازمه اجتناب از این اقدام در مرحله اول، آگاهی یافتن سیاستگذار نسبت به پیامدهای مخرب توسل به منابع بانک مرکزی و افزایش پایه پولی و در مرحله دوم، تامین منابع واقعی برای تامین مخارج دولت در ماه‌های ابتدایی سال است. برخی از راهکارها می‌تواند استقراض از بانک‌های تجاری، تمهید مقدمات انتشار اوراق بدهی در اسفند سال قبل و انتشار آن در 5 فروردین‌ماه یا پیش‌بینی مخارج فروردین در بودجه سال قبل باشد. راهکار عملیاتی دیگر، برچیدن خزانه‌های غیررسمی و ادغام آنها با خزانهداری کل کشور است. مهم‌ترین این خزانه‌های موازی، حساب‌های شرکت‌های دولتی، صندوق توسعه ملی و سازمان هدفمندی یارانه‌ها است. علاوه بر این‌ها گاهی تخصیص اعتبارات در حساب‌های دستگاه‌های اجرایی رسوب می‌کند؛ بنابراین باید اولا همه منابع عمومی (شامل منابع هدفمندی و صندوق توسعه ملی و شرکت‌های دولتی) در حساب‌های خزانه متمرکز شود و پرداختی‌ها به ذینفع نهایی صورت گیرد (مطابق با قانون «برخی احکام مربوط به اصلاح ساختار بودجه کل کشور، مصوب تیرماه 1400» مبنی بر «استقرار کامل نظام پرداخت به ذینفع نهایی و ممنوعیت هرگونه پرداخت به غیر ذینفع نهایی»)، ثانیا منابع خزانهداری کل کشور در حساب‌هایی در بانک‌های تجاری سپرده‌گذاری شود و تمامی پرداختی‌ها از این حساب‌ها به ذینفع نهایی صورت گیرد (به‌جز شرکت‌های دولتی که وفق ماده 39 ق. م. ع. به درخواست شرکت، وجوه بلافاصله در اختیار آن قرار می‌گیرد). درنتیجه، علاوه بر تعلق سود به مانده این منابع، خزانهداری کل کشور می‌تواند در مواقع ضروری به‌ویژه در دو، سه ماه ابتدایی سال، از این بانک‌ها استقراض کند؛ در این صورت نیازی به استقراض از بانک مرکزی و انتشار پول پرقدرت نیست. برنامه دولت (دولت‌ها) در بلندمدت باید حذف کامل کسری عملیاتی بودجه باشد، به این معنی که تمام هزینه‌های جاری از محل درآمدهای عمومی تامین شود. فروش نفت و دارایی‌های سرمایه‌ای دیگر نیز به سرمایه‌های مولد تبدیل خواهد شد. انتشار اوراق مالی برای تامین کسری بودجه نیز برای شرایط و موارد خاص تجویز می‌شود. بروز حوادثی مانند سیل یا زلزله و بحران‌هایی مانند کرونا و نظایر آن، می‌تواند محملی برای انتشار اوراق مالی باشد. اما دولت در کوتاه‌مدت و میان‌مدت، چگونه می‌تواند با بحران کسری بودجه مواجه شود؟ با توجه به چشم‌انداز روابط ایران و آمریکا و تداوم تحریم‌ها باید متغیر نفت را به‌عنوان لنگر و تکیه‌گاه بودجه دولت حذف‌شده در نظر گرفت و از آن قطع امید کرد. این کار دو فایده دارد: اول اینکه به فکر ابزار واقعی جایگزین برای تامین کسری بودجه خواهیم بود؛ دوم اینکه می‌توان تا حدود زیادی وابستگی بودجه و اقتصاد به نفت را کاهش داد و با استفاده از ظرفیت‌های فعلی قانونی یا قوانین جدید به‌کلی استفاده مستقیم از عواید نفتی در بودجه دولت را (حداقل برای هزینه‌های جاری) ممنوع و منتفی کرد. با صرف‌نظر کردن از استفاده از عواید نفتی در بودجه، برای تامین کسری بودجه در کوتاه‌مدت سه راه باقی خواهد ماند: 1- حذف بسیاری از معافیت‌های مالیاتی و گسترش پایه‌های مالیاتی؛ 2- فروش اموال و دارایی‌های فیزیکی مازاد دولت؛ 3- انتشار اوراق مالی. راه‌حل اول در مواردی به قانون‌گذاری (افزایش پایه‌های مالیاتی)، در مواردی به تلاش مالیاتی (بستن راه‌های فرار مالیاتی) و در مواردی هم به مجوز رهبری (معافیت نهادها و بنیادهای انقلاب اسلامی) نیاز دارد. با توجه به طولانی بودن مسیر قانون‌گذاری (به‌ویژه تهیه قانون موثر و کارآمد) و ترکیب دولت فعلی، شاید تنها می‌توان به تلاش مالیاتی امید بست که البته حتی با فرض نهایت تلاش مالیاتی، نمی‌تواند جبران‌کننده کسری بزرگ بودجه باشد. فروش اموال و دارایی‌هایی فیزیکی مازاد دولت نیز (علاوه بر آنکه مصرف منابع حاصل از آن برای هزینه‌های جاری عاقلانه نیست) در گذشته عملکرد قابل اعتنایی نداشته و با برخی موانع روبه‌رو است. نداشتن شناسنامه و اسناد مالکیت برای همه اموال دولت، احساس تعلق و تملک مدیران و روسای دستگاه‌های اجرایی بر اموال و دارایی‌های تحت اداره خود و نبود مدیریت یکپارچه بر این دارایی‌ها ازجمله این موانع است.
رفع این موانع و تمهید زیرساخت‌های قانونی و اجرایی مورد نیاز، مستلزم زمانی حداقل دو تا سه سال است؛ بنابراین به نظر می‌رسد، راه‌حل در دسترس، موثر و کم‌هزینه (نسبت به سایر روش‌ها) برای تامین کسری بودجه دولت، انتشار اوراق مالی (در کنار برخی اقدامات دیگر) باشد. با توجه به منع شرعی انتشار اوراق قرضه، انواع اوراق مالی اسلامی معرفی شده که مهم‌ترین آنها (به‌جز اوراق مشارکت) اسناد خزانه اسلامی و انواع صکوک (اجاره، استصناع و...) است. اسناد خزانه اسلامی که بر پایه خرید دین است، هم‌اکنون برای تامین کسری بودجه دولت استفاده می‌شود. از این اوراق برای پرداخت بدهی‌های دولت به پیمانکاران و بخش خصوصی در قبال خرید خدمات پیمانکاری استفاده می‌شود؛ منتها هزینه بالای تبدیل این اوراق در بازار به کاهش انگیزه پیمانکاران برای مشارکت در طرح‌های عمرانی جدید و افزایش فهرست بها با لحاظ این هزینه‌ها و درنتیجه به افزایش مخارج دولت می‌انجامد. از صکوک اجاره نیز در مقیاس محدودتری استفاده می‌شود. استفاده گسترده از این اوراق مستلزم شناسایی دارایی‌های ثابت دولت و شناسنامه‌دار کردن این دارایی‌ها است. از صکوک استصناع نیز می‌توان برای طرح‌های عمرانی استفاده کرد؛ هرچند هنوز گسترده نیست. استفاده از اوراق مالی با دو چالش اساسی مواجه است:
1- این اوراق سررسیدهای کوتاه‌مدت (تا سه سال) دارند؛ بنابراین در صورت ادامه وضع موجود و انباشت بدهی‌ها، احتمال نکول بدهی‌ها و ورشکستگی دولت وجود دارد؛ بدهی دولت بابت اصل و سود اوراق مالی (تا پایان خرداد 1400) برابر 297 هزار میلیارد تومان است که این رقم تا پایان سال 1400، احتمالا به 350 هزار میلیارد تومان افزایش می‌یابد (با فرض بازپرداخت اوراق سررسیدشده سال 1400)؛
2- چالش دوم، عدم تنوع در اوراق است. اوراق باید بتواند تنوع سلیقه خریداران شامل ریسک، سررسید و بازده را پوشش دهد؛ بنابراین باید راهکارهایی مانند تعمیق بازار (مانند آنچه اکنون بانک مرکزی در حال انجام آن است)، پرداخت سود اوراق در مقاطع کوتاه‌تر، کنترل بازارهای موازی با ابزار تنبیهی (شبیه طرح مالیات بر عایدی سرمایه و...)، انتشار اوراق با سررسیدهای طولانی‌مدت، استفاده از اوراق تبدیلی (به‌عنوان‌مثال دارندگان اوراق مالی دولتی بتوانند در خرید سهام عرضه اولیه دولت امتیازاتی نسبت به افراد دیگر داشته باشند) و اطلاع‌رسانی و ترویج فرهنگ نگهداری یا خریدوفروش این اوراق در دستور کار قرار گیرد.
در انتها می‌توان پیشنهادهای مطرح‌شده برای مدیریت کسری بودجه را به شکل زیر جمع‌بندی کرد:
تهیه لایحه قانونی که متضمن تعریف «کسری بودجه»، سقف کسری بودجه (درصدی از بودجه عمومی)، راه‌ها و ابزار تامین کسری بودجه، ایجاد انضباط مالی در میان‌مدت و بلندمدت (به‌عنوان‌مثال الزام دولت به موازنه مثبت یا کسری (عملیاتی) با کسری بودجه صفر در میانگین 5 یا 7 ساله)؛
حذف ماده «24» قانون محاسبات عمومی و تبصره آن و تصویب حکم قانونی جدید مبنی بر ممنوعیت هرگونه استقراض مستقیم و غیرمستقیم دولت از بانک مرکزی؛
ایجاد خزانه واحد از طریق تجمیع حساب‌های شرکت‌های دولتی و نهادهایی مانند سازمان هدفمندی یارانه‌ها و صندوق توسعه ملی در خزانهداری کل کشور، سپرده‌گذاری منابع خزانه در بانک‌های تجاری و پرداخت به ذینفع نهایی از این حساب‌ها (به‌جز شرکت‌ها)، دریافت سود از مانده این منابع و استقراض از بانک‌های تجاری طرف حساب با خزانه در مواقع ضروری مانند ماه‌های ابتدایی سال؛ درهرحال استقراض از بانک مرکزی به هر شکلی به‌شدت مذموم و خسارت‌بار است و باید برای تامین کسری بودجه دولت از روش‌های دیگر استفاده کرد؛
تهیه برنامه‌ای برای اصلاح ساختار سازمان‌ها و وزارتخانه‌ها به‌منظور کوچک‌سازی آنها و حذف فعالیت‌های موازی و قابل واگذاری به بخش خصوصی با اولویت حذف برنامه‌هایی که به بیکاری کارکنان دولت منجر نمی‌شود، همچنین اولویت‌بندی و بازآرایی ماموریت‌های دولت، به‌منظور افزایش اعتبارات برنامه‌های ضروری (افزایش کمی و کیفی خدمات زیربنایی، آموزش و سلامت)؛
تهیه برنامه‌ای بلندمدت برای به صفر رساندن کسری تراز عملیاتی بودجه، از طریق افزایش درآمدهای عمومی (و نه لزوما کاهش هزینه‌های جاری)؛ استفاده از اوراق مالی به‌عنوان اقدام ناگزیر برای جبران کسری بودجه دولت در دو سال اول و استفاده هدفمند و مقید از آن در میان و بلندمدت.
