اصلاحات ساختاری بودجه شهرداری تهران
موضوع اصلاحات ساختاری بودجه از ابتدای دهه ۱۳۸۰ و با تغییر نظام بودجه‌ریزی دولت بر پایه نظام آمارهای مالی دولت (GFS) مطرح‌شده و در طول سال‌های اخیر ضرورت آن در بیانات مقام معظم رهبری مورد تاکید قرار گرفته و یکی از مطالبات جدی مجلس شورای اسلامی از دولت و نیز شورای اسلامی شهر تهران از شهرداری تهران به شمار می‌رود. در لایحه بودجه سال ۱۴۰۰ شهرداری تهران موضوع اصلاحات ساختاری از سه منظر در کانون توجه قرار گرفته است:
* نقایص، خلأها و ضعف‌های موجود در ساختار بودجه کنونی شهرداری تهران موجب بروز برخی اشکالات جدی در فرآیند مالی و عملیاتی شهرداری شده است.
* شورای اسلامی شهر تهران در سال‌های اخیر همواره روی موضوع اصلاحات بودجه تاکید داشته و مصوبات جدی و کلیدی نیز در این خصوص داشته که از آن جمله می‌توان به مصوبه راهبردها و الزامات تدوین بودجه سال ۱۴۰۰ شهرداری تهران که در دی‌ماه ۱۳۹۹ تصویب و ابلاغ شده اشاره کرد.
* ابلاغ دستورالعمل طرز تهیه، تدوین و اجرای بودجه شهرداری‌ها به استناد مفاد ماده ۲۵ آیین‌نامه مالی شهرداری‌ها در سال ۱۳۹۸ که در این دستورالعمل نیز به برخی اصلاحات مهم و کلیدی در ساختار بودجه شهرداری‌ها اشاره شده و شهرداری‌ها به پیاده‌سازی این اصلاحات ملزم شده‌اند.
موارد سه‌گانه فوق‌الذکر، سبب شد شهرداری تهران ایجاد تحول ساختاری در لایحه بودجه سال ۱۴۰۰ را در دستور کار خود قرار دهد. برخی از مهم‌ترین اصلاحات ساختاری که با هدف ارتقای شفافیت، پاسخگویی و انضباط مالی انجام شده عبارتند از:
۱- تدوین بودجه مشارکت و سرمایه‌گذاری
شاید بتوان مهم‌ترین تحول ساختاری بودجه ۱۴۰۰ شهرداری تهران را تدوین و ارائه بودجه مشارکت و سرمایه‌گذاری برای نخستین بار در شهرداری تهران دانست. ارائه بودجه سرمایه‌گذاری یکی از مطالبات جدی شورای شهر تهران بوده که در سه سال اخیر همواره مورد تاکید قرار گرفته بود. همچنین رویکرد نوین بودجه‌ریزی بخش عمومی در دنیا نیز همین بسترسازی برای جلب مشارکت و همکاری بخش‌خصوصی در توسعه شهری است. بودجه سرمایه‌گذاری، در صورت تصویب بستر مناسبی را برای ایجاد و ارتقای مشارکت‌های عمومی- خصوصی در شهر تهران و جلب مشارکت شهروندان در توسعه زیرساخت‌های شهری فراهم خواهد آورد. در بودجه مشارکت و سرمایه‌گذاری، علاوه بر معرفی ۱۷۳ پروژه نیمه‌تمام یا جدید مستعد مشارکت با بخش‌خصوصی، کلیه پروژه‌های معرفی شده دارای کد بودجه‌ای (براساس کدینگ جدید ۱۱ رقمی) شده و قابلیت کنترل پروژه خواهد داشت. علاوه بر آن، مکانیزم شفاف و موثری در قالب تبصره ۱۹ بودجه برای پیاده‌سازی بودجه مشارکت و سرمایه‌گذاری تدوین و به شورای محترم شهر تهران ارائه شده است. با تصویب این بودجه عملا رقمی بالغ بر ۱۹.۳۸۰ میلیارد تومان از محل منابع بخش‌خصوصی به رقم بودجه شهرداری تهران افزوده خواهد شد که این مبلغ صرف تکمیل پروژه‌های نیمه‌تمام شهری و تعریف و اجرای پروژه‌های جدید با مشارکت بخش‌خصوصی خواهد شد.
۲- منظور کردن بار مالی تبصره‌ها در ردیف‌های بودجه
تبصره‌های بودجه عبارات کیفی و توضیحی هستند که در ذیل ماده واحده بودجه درج می‌شوند و براساس آنان تکالیف و اختیارات خاصی برای شهرداری مشخص می‌شود. تعداد تبصره‌های بودجه شهرداری تهران در سال ۱۳۹۹ به ۴۲ مورد رسیده است که بخش مهمی از این تبصره‌ها دارای بار مالی بوده و اجرای آنان مستلزم تامین منابع مالی قابل توجه است. اما به‌دلیل عدم انعکاس ارقام تبصره‌ها در ردیف‌ها یا درج اعداد غیردقیق و برآوردی، شهرداری تهران یا در اجرای تکالیف مندرج در تبصره‌ها دچار مشکل می‌شود یا اینکه منابع مربوط به برخی ردیف‌های بودجه را صرف اجرای تبصره‌ها کرده و از تامین منابع مالی برای اجرای ردیف‌های اصلی بودجه ناتوان می‌شود. یکی از تحولات ساختاری بودجه ۱۴۰۰ این است که برای نخستین بار اعداد و ارقام تمامی تبصره‌های بودجه (چه از نوع مصارف و چه منابع) در ردیف‌های لایحه بودجه درج شده است. اگر چه این موضوع سبب شده رقمی بالغ بر ۱۱.۳۵۴ میلیارد تومان به سرجمع بودجه شهرداری اضافه شود، اما عملا بودجه واقعی‌تر شده و با تعیین عدد دقیق برای تک‌تک تبصره‌ها، شفافیت بودجه ارتقا پیدا کرده و در مرحله اجرا نیز انضباط مالی بهبود پیدا خواهد کرد.
۳- ایجاد و تعریف منابع و مصارف اختصاصی
تحول ساختاری مهم دیگر بودجه ۱۴۰۰ شهرداری تهران، تعریف «منابع و مصارف اختصاصی» است. مطابق این تعریف که در دولت مسبوق به سابقه بوده ولی در شهرداری تهران جدید است، منابع و درآمدهای شهرداری به دو نوع عمومی و اختصاصی تفکیک می‌شوند. منابع اختصاصی عبارتند از منابعی که صرفا می‌توانند در موارد خاصی مصرف شوند و از این جهت با منابع عمومی که مصرف آنها در کلیه موارد مجاز است تفکیک می‌شوند. با تعریف منابع و مصارف اختصاصی، می‌توان اطمینان یافت منابع لازم برای انجام فعالیت‌های خاصی که در بودجه تعیین شده‌اند تامین خواهد شد. البته در سال‌های گذشته نیز در برخی موارد در تبصره‌های بودجه مفهوم منابع و مصارف اختصاصی شهرداری وجود داشته است؛ ولی در بودجه ۱۴۰۰ این مفهوم به شکل ساختارمند و سیستماتیک وارد بودجه شهرداری می‌شود و تمامی آیتم‌های منابع و مصارف بر اساس کدینگ جدید شناسنامه‌دار می‌شود و از این پس درآمدهای اختصاصی به مصارف مربوط به خود متصل می‌شوند و صرفا می‌تواند در مصارف اختصاصی تعیین شده هزینه شوند و از اختصاص آن به هزینه‌های عمومی جلوگیری خواهد شد. در لایحه بودجه سال ۱۴۰۰ شهرداری تهران برای ۱/ ۶ هزار میلیارد تومان از منابع شهرداری مصارف اختصاصی پیش‌بینی شده است که با احتساب ۳/ ۱۱هزار میلیارد تومان مصارف مربوط به تبصره‌ها که آن هم از نوع اختصاصی است، می‌توان مجموع منابع و مصارف اختصاصی شهرداری تهران را بالغ بر ۴/ ۱۷ هزار میلیارد تومان دانست.
۴- اصلاح و تجدید ساختار کدینگ مصارف بودجه
درحال‌‌حاضر روش شماره‌گذاری یا کدینگ ردیف‌های بودجه شهرداری تهران تلفیقی از دو طبقه‌بندی برنامه‌ای و سازمانی است به این معنا که در قالب یک کد ۹ رقمی، هم تعیین می‌شود که پروژه یا فعالیت مورد نظر در ذیل چه مأموریت، برنامه و طرح و خدمتی قرار دارد (طبقه‌بندی برنامه‌ای) و هم واحد سازمانی مجری آن مشخص می‌شود (طبقه‌بندی سازمانی). اما براساس تحول جدیدی که براساس دستورالعمل بودجه ۱۴۰۰ رخ می‌دهد، این کدینگ ۱۱رقمی خواهد شد. به این ترتیب نوع منبع (شامل: عمومی، اختصاصی، سرمایه‌گذاری بخش‌خصوصی یا اوراق مشارکت) و مصرف (شامل: هزینه‌ای، تملک دارایی سرمایه‌ای و تملک دارایی مالی) نیز در قالب ۲ رقم دیگر تعیین خواهند شد. اضافه شدن این دو رقم جدید به کدینگ بودجه لازمه تحقق اصلاحات ساختاری ۳گانه پیشین بودجه و منجر به کارآیی بیشتر کدینگ و افزایش شفافیت بودجه شهرداری تهران خواهد شد.
۵- اصلاح و تکمیل کدینگ منابع و درآمدها
یکی دیگر از تحولات مهم در ساختار بودجه، اصلاح کدینگ منابع و درآمدها براساس دستورالعمل بودجه شهرداری‌ها است. کدینگ جدید درآمد با‌ریزتر کردن و سیستماتیک کردن اقلام درآمدی عملا باعث افزایش جدی شفافیت در منابع و درآمدهای شهرداری تهران و ایجاد بستر مناسب‌تر برای پاسخگویی مدیران شهرداری در موضوع تحقق درآمدها شده است.
۶- استانداردسازی و افزایش دقت ارقام ردیف‌های هزینه‌ای و سرمایه‌ای
با اصلاحات جدید انجام شده در سامانه جامع تدوین و اجرای بودجه شهرداری تهران، تعیین مبالغ ردیف‌های مختلف سرمایه‌ای و هزینه‌ای با تعیین و شفاف‌سازی شرح فعالیت و از طریق برآورد هزینه‌ریزفعالیت‌های آنان انجام شده و تا حد امکان، از درج اعداد بدون تعیین‌ریز فعالیت‌ها و درج احجام و قیمت واحد کار جلوگیری شده است. به این ترتیب با استانداردسازی شرح فعالیت‌ها، هم دقت اعداد مندرج در بودجه افزایش یافته و هم بستر لازم برای تدوین و ابلاغ موافقت‌نامه‌ها در ماه‌های ابتدایی سال ۱۴۰۰ فراهم شده است.
پایان سخن
اصلاحات ساختاری انجام شده در لایحه بودجه ۱۴۰۰ شهرداری تهران موجب شده است تا منابع ۴۷,۶۸۷ میلیارد تومانی شهرداری تهران با مصارف شهرداری پیوند خورده و شهروندان از مصرف عوارض پرداختی خود در موارد پیش‌بینی‌شده در قوانین و مقررات ناظر بر فعالیت‌های شهرداری اطمینان یابند. به علاوه، اصلاحات ساختاری یاد شده زمینه حکمرانی بودجه‌ای(Budgetary Governance) بر فعالیت‌های شهرداری و تحقق اصول حکمرانی خوب شهری و بهبود شاخص‌های این حوزه به‌ویژه قانون‌مداری، انضباط مالی، پاسخگویی و شفافیت و جلب مشارکت شهروندان را فراهم خواهد ساخت.
