راهکارهای درآمد پایدار

دکتر پارسا ارباب

عضو هیات علمی دانشکده شهرسازی دانشگاه تهران

یکی از چالش‌های فراگیر شهرنشینی و شهرگرایی فزاینده، تامین هزینه‌های آن است. هم در جوامع توسعه‌یافته و هم در حال توسعه، بخش عمده‌ای از هزینه‌های تامین زیرساخت شهری و متعاقبا برنامه‌ریزی، مدیریت و نگهداری آن، مستقیم یا غیرمستقیم توسط بدنه‌های دولتی تامین می‌شود. امروز عایدی یا درآمد مطمئن و پایدار مدیریت شهری، یکی از مسائل مبتلا‌به در تمامی شهرهای بزرگ و به ویژه کلان‌شهرهای دنیا است. در ایران و به موجب مواد ۲۹ و ۳۰ از فصل دوم آیین‌نامه مالی شهرداری‌ها، مصوب سال ۱۳۴۶، درآمد این نهادهای عمومی غیر دولتی از طریق ۶ بند به شرح ذیل تامین می‌شود:

۱- درآمدهای ناشی از عوارض عمومی یا درآمدهای مستمر

۲- درآمدهای ناشی از عوارض اجتماعی

۳- بهای خدمات و درآمدهای موسسات انتفاعی شهرداری

۴- درآمدهای حاصله از وجوه و اموال شهرداری

۵- کمک‌های اعطایی دولت و سازمان‌های دولتی

۶- اعانات و کمک‌های اهدایی اشخاص و سازمان‌های خصوصی و اموال و دارایی‌هایی که به‌طور اتفاقی یا به موجب قانون، به شهرداری تعلق می‌گیرد.

به علاوه، هر شهرداری دارای تعرفه‌ای خواهد بود که انواع عوارض و بهای خدمات و سایر درآمدهایی که به وسیله شهرداری و موسسات ‌تابعه و وابسته به آن وصول یا تحصیل می‌شود و هر نوع عوارض یا بهای خدمات جدیدی که وضع و تصویب می‌‌شود یا هر تغییری که در نوع و ‌میزان نرخ آنها صورت می‌گیرد، در آن درج و منعکس می‌شود. وزارت کشور برای تنظیم تعرفه و درج تغییرات بعدی و همچنین چگونگی وضع ‌و تشخیص و وصول انواع عوارض و درآمدها، دستورالعمل جامع تهیه و برای راهنمایی به شهرداری‌ها ابلاغ می‌کند.پیرو مصوبه هیات دولت در قالب بند ب تبصره ۵۲ قانون بودجه سال ۱۳۶۲، کمک‌های اعطایی دولت و سازمان‌های دولتی به شهرداری، بدون پیش‌بینی پشتوانه و منابع جایگزین عملا از اواخر دهه ۶۰ متوقف شده یا به شدت کاهش می‌یابد. بر این اساس، «دولت موظف می‌شود، حداکثر ظرف مدت ۶ ماه، لایحه‌ای به مجلس تقدیم کند که به موجب آن، شهرداری‌های کشور طی یک برنامه‌ریزی ۳ ساله به خودکفایی کامل برسند.» این خودکفایی که در تعبیر صحیح‌تر به خودگردانی یا رهاشدگی مدیریت شهری پایتخت و با کمی تاخر زمانی، تمامی کلان‌شهرهای کشور و سپس شهرهای بزرگ تلقی می‌شود، زمینه‌ساز شکل‌گیری و نهادینه شدن بند هفتمی از درآمدزایی کاذب اما جاذب برای شهرداری به واسطه کسب ارزش اضافی از طریق تولید ساختمان می‌شود. اتخاذ تصمیمات موردی و سلیقه‌ای شورای عالی شهرسازی و معماری به ویژه با محوریت تشویق یا هدایت بلندمرتبه‌سازی نیز به این جریان دامن می‌زند. به تدریج، «تغییر کاربری» و «فروش تراکم» یا عبارات توجیه پذیرتری چون «صدور تراکم مجاز» یا «مجوز برای افزایش تراکم پایه» مسیر سهل‌الوصول جدید و مسمومی است که از این پس و به «قیمت فروش شهر» و «فروش تخلفات ساختمانی»، برای کسب درآمد به روی مدیریت شهری باز می‌شود. اطلاعات و آمار، فروش بالغ بر ۱۵ میلیون متر مربع اضافه تراکم در شهر تهران در بازه زمانی ۵ ساله ۸۰-۱۳۷۶ را نشان می‌دهند. گزارش‌های مختلف حاکی از سهم ۵۰ تا ۸۰ درصدی تامین درآمد شهرداری کلان‌شهرها، به‌صورت ناپایدار و از طریق ساخت‌و‌سازهای بعضا غیرقانونی طی سال‌های اخیر و در وضعیت رکود اقتصادی است. از بودجه سالانه ۱۸-۱۶ هزار میلیارد تومانی تهران در سال‌های ۹۶-۱۳۹۳، سهمی معادل ۷۰ درصد به تغییر کاربری و عوارض پروانه ساختمانی اختصاص دارد. به این میزان باید سهمی در قالب جرایم کمیسیون‌ها و عوارض حذف پارکینگ و بالکن را نیز افزود. این چنین است که عوارض یا درآمدهای مستمر، همچنان سهمی کمتر از ۲۰ درصد را شامل می‌شوند.

تراکم فروشی در بازه‌ای از زمان، آن هم به‌دلیل نرخ رشد بالای جمعیت و متعاقبا افزایش چشمگیر تقاضا برای ساخت‌و‌ساز، درآمدهای گسترده‌ای را عاید مدیریت شهری کرد؛ اما حقیقت این است که تهران دیگر ظرفیتی برای عرضه و عملا فضایی برای فروش و بارگذاری ندارد. با فروبستن نادانسته یا تعمدی چشم‌ها به حقایق و واقعیات شهری، آستانه جمعیت‌پذیری و ظرفیت قابل تحمل و در تعابیر روز دنیا پایداری و تاب‌آوری این کلان‌شهر عملا به دست فراموشی سپرده شده است. به دنبال تصویب و ابلاغ طرح تفصیلی جدید تهران در اسفندماه ۱۳۹۰ و فروردین ماه ۱۳۹۱، تصویب مصوبه ۸ بندی و ناگهانی شورای عالی شهرسازی و معماری با نظر رئیس دولت دهم مبنی بر تغییر سقف تراکمی و کاربری اراضی شهر تهران که عملا اضافه شدن ۵/ ۱ تا ۲ میلیون نفر جمعیت را به دنبال داشت، خود گویای این واقعیت است. به راستی چرا پاریسی‌ها یک شبه به فکر اضافه کردن یک طبقه به پاریس ۶-۵ طبقه اواخر قرن نوزدهم مبتنی بر طرح بارون هوسمان در زمان ناپلئون سوم نیفتادند؟! این تلقی رانتی و مغایر با اقتصاد شهری سالم، پویا و پایدار، هزینه‌هایی شاید پنهان در کوتاه‌مدت اما کاملا ملموس و جبران‌ناپذیر را در بلندمدت به دنبال دارد که در قالب ازدحام، ترافیک، آلودگی و متعاقبا محیط شهری فاقد کیفیت زندگی و خدمات استاندارد، از جیب، زمان، انرژی و سلامت تمامی شهروندان پرداخت خواهد شد. دیگر، وابستگی مدیریت شهری به کسب درآمد به واسطه تغییر کاربری و فروش تراکم، همانقدر خطرناک و در عین حال کهنه و در عمل غیر ممکن است که تکیه دولت به دلارهای نفتی، ناپایدار و غیر منطقی است.

بنابراین پس از گذشت بیش از سه دهه، پیگیری لایحه درآمدهای پایدار شهرداری‌ها به‌عنوان یکی از جدی‌ترین اولویت‌های مطرح در ارتباط با شهرنشینی و شهرگرایی در کشور، ضرورت دارد. براساس این لایحه که به‌دلیل تصویب در شورای عالی استان‌ها باید به آن عنوان طرح نهاد، عوارضی به‌عنوان درآمد پایدار برای مدیریت شهری متناسب با فعالیت‌های اقتصادی و اجتماعی شهروندان پیش‌بینی می‌شود. عوارض مربوط به مشاغل، عوارض استفاده از معابر شهری توسط سازمان‌هایی که از معابری که شهرداری احداث کرده استفاده می‌کنند، عوارض جریمه حذف پارکینگ، صدور گذرنامه، خودرو، نوسازی و... از جمله این عوارض است. میزان و نحوه اختصاص این عوارض و مالیات‌های محلی، هماهنگی با سایر بخش‌های اقتصادی، کارآمدی شهرداری‌ها از منظر اندازه و بودجه، کنترل انضباط مالی و تخلفات احتمالی، از جمله ابعاد کلیدی و قابل توجه در این زمینه است. این طرح در سال ۱۳۹۵ در شورای عالی استان‌ها به تصویب رسیده و در حال حاضر برای تصویب نهایی به مجلس شورای اسلامی تقدیم شده است. برای این منظور، مقرر شده است تا کمیسیون مشترک بررسی طرح درآمدهای پایدار شهرداری‌ها با حضور نمایندگانی از کمیسیون اقتصادی، کمیسیون شوراها و امور داخلی کشور، کمیسیون عمران و کمیسیون برنامه، بودجه و محاسبات مجلس شورای اسلامی تشکیل شود. انسجام‌بخشی به مکانیزم درآمدی شهرداری‌ها، افزایش درآمدهای پایدار و جایگزینی وابستگی به منابع درآمدی ناپایدار از جمله فروش تراکم یا صدور پروانه ساختمانی و همچنین شفاف‌سازی کمک‌های دولت، از مهم‌ترین اهداف تشکیل کمیسیون مشترک بررسی طرح درآمدهای پایدار شهرداری‌ها است. امید است با تشکیل این کمیسیون، قانون نوسازی و عمران شهری مصوب سال ۱۳۴۷ نیز که در آن عوارض نوسازی برای ساختمان‌ها تعریف شده، اصلاح و اختیارات شورای شهر به منظور تعریف درآمدهای پایدار برای شهرداری‌ها بیشتر شود. شوراهای اسلامی شهرهای سراسر کشور اجازه دارند براساس اختیارات مواد ۷۱ و ۷۷ قانون تشکیلات وظایف و انتخابات شوراهای اسلامی کشور و انتخاب شهرداران مصوب سال ۱۳۷۵ مبنی بر وظایف شورای اسلامی شهر و امکان وضع عوارض، نسبت به برقراری عوارض و بهای خدمات متناسب با تولیدات و درآمدهای اهالی و به‌منظور تامین بخشی از هزینه‌های خدماتی و عمرانی مورد نیاز شهر طبق آیین‌نامه مصوب هیات وزیران، اقدام کنند.

در این میان، تکیه بر تنوع و ترکیبی از شیوه‌های مختلف تامین درآمد مطلوب و در عین حال مطمئن و پایدار شامل «نظام‌های مالیاتی پیشرفته»، «مکانیزم‌های کارآمد دریافت عوارض»، «ساختارهای جدید ارائه خدمات و دریافت جرایم» و همچنین «استقراض و انتشار اوراق قرضه شهری» در کنار استفاده متناسب، هدفمند و بهینه از سایر کمک‌های مستقیم یا غیرمستقیم دولتی، راهگشای پایان دادن به مدیریت شهری به قیمت فروش شهر است. این در حالی است که «تقویت بازارهای سرمایه داخلی و بین‌المللی»، «ارتقای ظرفیت‌های تولیدی و تحرک مردم و کالاها»، «سرمایه‌گذاری در فناوری‌های نوین شهری» و نهایتا «بهره‌گیری از تخصص مدیریت مالی»، از جمله رویکردهای روز دنیا و مورد توجه و تعقیب در این زمینه هستند.