مسوولیت مدنی شهرداری

وحید قاسمی

حقوقدان و استاد دانشگاه

اخیرا نتیجه گزارش دولت درخصوص ساختمان پلاسکو ارائه شد که از ابعاد مختلف قابل بررسی است. ساختمان نوستالژیک و اولین برج مدرن تجاری ایران ٥٦ سال پس از احداث‌اش، روز پنج‌شنبه ۳۰ دی ۱۳۹۵، بر اثر آتش‌سوزی فروریخت و ۵۹۰ واحد تجاری و تمامی اجناس داخل آن نابود شد.

در کنار همه ابعاد اجتماعی و حقوقی مساله، آنچه مهم بود تشخیص مسوول پرداخت خسارات این آتش‌سوزی و خسارت وارده بر مالکان و ساکنان و همسایگان این ساختمان است. شهرداری تهران با انتشار اسناد متعددی که حاکی از اخطار به مالکان و مدیران ساختمان پلاسکو است، به نوعی برائت و عدم مسوولیت خود از خسارت را بیان می کند. اما آیا صرف اخطارها، شهرداری را از مسوولیت مبرا می‌سازد؟

پاسخ به این سوال نیازمند شناسایی ماهیت حقوقی شهرداری و شناخت وظایف آن است. در یک تعریف ابتدایی می‌توان گفت از لحاظ حقوقی شهرداری سازمانی اداری، محلی و غیرمتمرکز است که به‌منظور اداره امور شهر همانند ارائه خدمات عمومی، ساماندهی زندگی شهری، عمران و آبادانی شهر، گسترش بهداشت و آموزش عمومی و رفاه ساکنان شهر، تاسیس می‌شود.

طبق ماده سه قانون شهرداری‌ها، شهرداری دارای شخصیت حقوقی است و در نتیجه دارای اموال، بودجه، درآمد، حقوق و تکالیف مستقل از دولت است. به دیگر سخن مانند هر شخص حقوقی، واجد استقلال مالی و اداری است. با توجه به وجود شورای اسلامی شهر که اعضای آن ازسوی مردم انتخاب می‌شوند، شهرداری‌ها در اصل نهادی مردمی محسوب می‌شوند. در نظام حقوقی ایران اشخاص حقوقی حسب مورد می‌توانند دارای مسوولیت کیفری یا مدنی شوند. طبق ماده ٥٨٨ قانون تجارت: «شخص حقوقی می‌تواند دارای کلیه حقوق و تکالیفی شودکه قانون برای افراد قائل است مگر حقوق و وظایفی که بالطبیعه فقط انسان ممکن است دارای آن باشد، مانند حقوق و وظایف ابوت، نبوت وامثال ذلک.»

شهرداری‌ها در راستای انجام وظایف خود ممکن است اسباب ورود خسارت به دیگران را فراهم آورندکه این خسارت در حوزه مسوولیت کیفری و مدنی قابل بررسی است. حادثه دلخراش آتش‌سوزی و فروریختن مجتمع تجاری پلاسکو و حجم وسیعی از خسارات، این پرسش را به وجود آورد که آیا آتش‌سوزی مجتمع تجاری پلاسکو می‌تواند موجب مسوولیت شهرداری شود یا خیر؟

طبق ماده ٥٥ قانون شهرداری‌ها، وظایف شهرداری به شرح ذیل است:

۱- ایجاد خیابان‌ها، کوچه‌ها، میدان‌ها و باغ‌های عمومی و مجاری آب و توسعه معابر در حدود قوانین موضوعه.

۲-تنظیف و نگهداری و تسطیح معابر و انهار عمومی و مجاری آب‌ها و فاضلاب و تنقیح قنوات مربوط به شهر و تامین آب و روشنایی به وسایل ممکنه.

۳- اتخاذ تدابیر موثر و اقدام لازم برای حفظ شهر از خطر سیل و حریق و همچنین رفع خطر از بناها و دیوارهای شکسته و خطرناک واقع در معابر عمومی، کوچه‌ها و اماکن عمومی و دالان‌های عمومی و خصوصی و پر کردن و پوشاندن چاه‌ها و چاله‌های واقع در معابر و جلوگیری از گذاشتن هر نوع اشیا در بالکن‌ها و ایوان‌های مشرف و مجاور به معابر عمومی که افتادن آنها موجب خطر برای عابران است و جلوگیری از نصب ناودان‌ها و دودکش‌های ساختمان‌ها که باعث زحمت و خسارت ساکنان شهر‌ها باشد. (اصلاحی ۲۷بهمن۱۳۴۵) تبصره-در کلیه موارد مربوط به رفع خطر از بناها و ... و رفع مزاحمت‌های مندرج در ماده فوق، شهرداری پس از کسب نظر مامور فنی خود به مالکان یا صاحبان اماکن یا صاحبان ادوات منصوب، ابلاغ مهلت‌دار متناسبی صادر می‌کند و اگر دستور شهرداری در مهلت معین به موقع اجرا گذاشته نشود، شهرداری راسا با مراقبت ماموران خود اقدام به رفع خطر یا مزاحمت خواهد کرد و هزینه مصروف را به اضافه پانزده درصد، خسارت از طرف دریافت خواهد کرد. مقررات فوق شامل همه اماکن عمومی مانند سینما‌ها، گرمابه‌ها، مهمانخانه‌ها، دکاکین، قهوه‌خانه‌ها، کافه رستوران‌ها، پاساژ‌ها و امثال آن‌که محل رفت‌وآمد و مراجعه عمومی است نیز می‌شود.

با توجه به این ماده و وجود اخطاریه‌های شهرداری که حاکی از علم و اطلاع آن از وجود عیوب ساختمان و احتمال بروز حوادث به‌ویژه آتش‌سوزی است، تردیدی در مسوولیت مدنی شهرداری نیست. چه در بند ١٤ماده بالا، دست‌کم دو وظیفه برای شهرداری تعیین شده است: نخست، رفع خطر از «بنا‌ها و دیوارهای شکسته و خطرناک واقع در معابر عمومی و کوچه‌ها و اماکن عمومی و دالان‌های عمومی و خصوصی و دوم رفع مزاحمت از آنها.»

همان‌گونه که در اسناد منتشرشده آشکار است، شهرداری تهران خطرات موجود را حسب وظیفه قانونی خود به مالکان و مدیران پاساژ پلاسکو گوشزد کرده است و حسب ظاهر، اقدامات و تدابیر موثری از سوی ایشان برای دفع خطر و جلوگیری از بروز حادثه صورت نپذیرفته است، اما شهرداری به وظیفه دیگر خود مبنی بر رفع خطر عمل نکرده است، زیرا شهرداری پیرو اخطاریه‌های ارسالی، در صورتی که مالکان و مدیران به وظیفه خود عمل نمی‌کردند، طبق تبصره بند ١٤ ماده ٥٥ قانون شهرداری‌ها(اصلاحی ۲۷بهمن۱۳۴۵) باید راسا با مراقبت ماموران خود اقدام به رفع خطر یا مزاحمت می‌کرد و هزینه مصروف را به اضافه صدی پانزده خسارت از طرف دریافت می‌کرد. از لحاظ حقوقی، وضعیت پیش آمده به‌ویژه گسترش خسارت معلول دو عامل است:

نخست، کاهلی و تعلل مالکان؛ طبق قواعد حقوقی هر شخص باید از اموال و جان خود مراقبت کند و هرگاه به جان و مال او خسارتی وارد شود که ناشی از فعل او اعم از مثبت یا منفی(فعل و ترک فعل) باشد، خسارت بر عهده خود وی است. به تعبیر حقوقی چنانچه شخص علیه خود اقدام نموده، تاوان عملش بر عهده خود وی است.

دوم، فعل شهرداری؛ شهرداری حسب ماده فوق و اصولا فلسفه تاسیس‌اش در بروز این حادثه دو وظیفه داشته است. یکی وظیفه رفع خطر و ایمن‌سازی که طبق بند ١٤ ماده ٥٥ وتبصره آن مشخص شده است و دوم، وظیفه جلوگیری از خسارت و توسعه خسارت. با این توضیح که بر اساس بند ۱۴ ماده ۵۵ قانون شهرداری‌ها و همچنین ماده سه اساسنامه سازمان آتش‌نشانی، نظارت وکنترل برتحقق شرایط ایمنی ساختمان‌ها و استانداردهای تجهیزات ساختمان‌ها در مقابل سوانح گوناگون (زلزله، آتش‌سوزی، برق گرفتگی، سیل و...) درشهرها برعهده سازمان آتش نشانی به‌عنوان سازمان وابسته به شهرداری است. شواهد امر بیانگر این واقعیت است که به‌رغم تلاش کارکنان خدوم، از خودگذشته و والامقام این سازمان که برای حفظ مال دیگران جان خود را پیشکش کردند، تجهیزات و ملزومات مناسبی برای فرونشاندن آتش موجود نبوده است. به این معنا که شهرداری تهران به‌رغم علم واطلاع و قابلیت پیش‌بینی امکان آتش‌سوزی برای این ساختمان و سایر ساختمان‌های این‌چنینی و عدم انجام وظیفه خود مبنی بر ایمن‌سازی اماکن عمومی، به وظیفه اصلی خود یعنی اطفای حریق نیز عمل نکرده است. صدر بند ١٤ ماده بالا به‌طور کلی مقرر می‌دارد: «اتخاذ تدابیر موثر و اقدام لازم برای حفظ شهر از خطر سیل و حریق...» برعهده شهرداری است. بر اساس این مقرره بر فرض اینکه ساختمان پلاسکو از لحاظ ایمنی در سطح استانداردی قرار داشت، بازهم نبود تجهیزات لازم برای اطفای حریق و پیشگیری از گسترش آتش، موجب مسوولیت مدنی شهرداری در قبال اشخاص خسارت دیده می‌شود. چه در این وضعیت در صورتی که مالکان نیز حاضر به فرونشاندن آتش و حریق باشند، امکان ورود و مشارکت ایشان منتفی است و تنها شهرداری وسازمان‌ها ی وابسته به آن حق مداخله دارند.

پیرو آن، این اشخاص اعم از همسایگان و مالکانی که شروع و علت آتش‌سوزی مستند به فعل ایشان نیست، بی آنکه حق یا تکلیفی برای مهار آتش داشته باشند باید تنها امیدوار به انجام وظیفه فرونشاندن آتش از سوی شهرداری باشند. در نتیجه می‌توان گفت، در قبال خسارت‌های وارد شده به اموال مالکان و به‌طور کلی اشخاص، شهرداری تهران مسوول است، اما میزان مسوولیت آن در فروض مختلف، متفاوت است. برای مثال اگر گسترش آتش و فروریختن ساختمان ناشی از نقص وسایل و تجهیزات شهرداری باشد، تردیدی نیست که تمام خسارت‌ها بر عهده شهرداری است؛ مگر مالکی که آتش‌سوزی ناشی از فعل وی بوده است. اما اگر، علت توسعه خسارت ناشی از عدم ایمن‌سازی مالکان و عدم انجام وظیفه شهرداری باشد، شهرداری تنها مسوول بخشی از خسارت است.