آسیب‌شناسی برنامه‌ریزی در ایران
حسن زیبایی
کارشناس ارشد حوزه مطالعات اقتصادی و آینده‌پژوهی
در میان کشورهای در حال توسعه، ایران یکی از پیشگامان تهیه و تنظیم برنامه‌های توسعه محسوب می‌شود. در اوایل سال ۱۳۲۵ دولت هیاتی به نام «کمیسیون برنامه» را برای تهیه برنامه هفت ساله عمرانی، تحت عنوان «برنامه هفت ساله عمرانی اول»تشکیل داد. به این ترتیب، اولین اقدام عملی دولت در راستای برنامه‌ریزی در قالب برنامه عمرانی اول شکل گرفت. برنامه مذکور مشتمل بر مجموعه‌ای از طرح‌ها بود که از سوی شورای عالی اقتصاد تدوین شد.
حسن زیبایی
کارشناس ارشد حوزه مطالعات اقتصادی و آینده‌پژوهی
در میان کشورهای در حال توسعه، ایران یکی از پیشگامان تهیه و تنظیم برنامه‌های توسعه محسوب می‌شود. در اوایل سال 1325 دولت هیاتی به نام «کمیسیون برنامه» را برای تهیه برنامه هفت ساله عمرانی، تحت عنوان «برنامه هفت ساله عمرانی اول»تشکیل داد. به این ترتیب، اولین اقدام عملی دولت در راستای برنامه‌ریزی در قالب برنامه عمرانی اول شکل گرفت.برنامه مذکور مشتمل بر مجموعه‌ای از طرح‌ها بود که از سوی شورای عالی اقتصاد تدوین شد. جمهوری اسلامی ایران تاکنون با علم به ضرورت برنامه و برنامه‌ریزی برای ایجاد تحول در ساختار اقتصادی به منظور اعتلای سطح زندگی مادی و معنوی افراد جامعه، پنج برنامه توسعه را به اجرا درآورده و در این رهگذر تجربیات پر ارزشی را به‌دست آورده است که آن را برای اصلاح و رفع تنگناهای قبلی توسعه و رشد به‌کار بسته است. برنامه چهارم و پنجم توسعه به‌ترتیب اولین و دومین برنامه‌هایی هستند که بر اساس افق سند چشم‌انداز 20 ساله کشور تدوین شدند و در این مقطع که کشور در آستانه برنامه ششم قرار دارد، طبیعی است که براساس عملکرد گذشته، باید ارزیابی از وضعیت کلی اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی کشور به‌عمل آید.
الف- آسیب‌شناسی اهداف:
- انتخاب اهداف متعارض (در برنامه‌های جامع اغلب اتفاق می‌افتد.)
- نبود توجه به پیش‌بینی اهداف بر اساس محدودیت‌ها و پتانسیل‌های کشور
- عدم دقت کافی در سیاست‌گذاری و تعیین اهداف کمی متغیرهای سیاستی
- عدم تناسب بین اهداف و ابزارهای رسیدن به اهداف و الزامات ساختاری، فرآیندی و حقوقی و سایر موارد
ب- آسیب‌شناسی نظام برنامه‌ریزی:
- دشواری ایجاد هماهنگی میان سیاست‌ها در برنامه‌های جامع
- تفصیلی بودن برنامه‌ها و نبود منطق روشن در تعیین حد تفصیل
- نبود تفکیک جزء دستوری و ارشادی در برنامه‌های توسعه کشور
- درجه بسیار بالایی از تمرکز در نظام برنامه‌ریزی
- بی‌توجهی به مشارکت فعالان اصلی بخش خصوصی و نهادهای مدنی
- نبود ضمانت اجرایی برنامه‌های توسعه
- نبود انسجام و یکپارچگی برنامه‌ها به دلیل رعایت نکردن الزامات بین‌بخشی و شرایط محیطی بیرونی و داخلی تاثیرگذار بر برنامه‌های توسعه
- نبود همخوانی زمانی دولت‌های تدوین‌کننده و اجراکننده برنامه‌های توسعه
ج-آسیب‌شناسی فرآیند تصویب:
- گسست بین قوانین بودجه سالانه برخی سال‌ها و برنامه‌های توسعه به سبب نبود رعایت زمان‌بندی قانونی
- مشخص نبودن محدوده عمل قانونی مجلس شورای اسلامی در تغییر لایحه برنامه
د-آسیب‌شناسی اجرای برنامه‌ها:
- وجود شوک‌های بیرونی خارج از کنترل دولت یا کنترل ناقص بر سیاست‌ها
- گسست بین برنامه و بودجه‌های سالانه کشور
- عدم تهیه برنامه‌های عملیاتی و آیین‌نامه‌های اجرایی
- نبود وفاق ملی برای اجرای برنامه‌ها: عدم انطباق دوره‌های اجرایی برنامه‌های توسعه با دوره‌های قانونی فعالیت مجلس شورای اسلامی و ریاست جمهوری
- تغییر برخی از مواد قانونی برنامه‌های توسعه در زمان اندکی پس از تصویب آنها
- عدم تحلیل هزینه- فایده دقیق پروژه‌های انتفاعی: طولانی شدن اجرا و افزایش هزینه
- محدودیت دامنه پذیرش محتوای برنامه در جامعه و نقص اجرای برنامه در راستای تحقق اهداف (عدم مشارکت در نظام برنامه‌ریزی و تدوین برنامه)
ه - آسیب‌شناسی فرآیند نظارت و ارزشیابی:
- نظارت بر برنامه‌های توسعه در بهترین شرایط محدود به نظارت عملیاتی و پیشرفت فیزیکی بوده است.
- تداخل وظایف دستگاه‌های نظارتی و دائمی و مستمر نبودن فرآیند نظارت.
برنامه ششم توسعه و رشد مورد نیاز سند چشم‌انداز
سند چشم‌انداز جمهوری اسلامی ایران در افق 1404 و سیاست‌های کلی برنامه چهارم توسعه، ارتقای قدرت و توان تولید اقتصاد کشور را با ویژگی‌های «رشد پرشتاب و مستمر» مورد تاکید قرار داده است. برنامه چهارم توسعه اولین، برنامه پنجم توسعه دومین، برنامه ششم و هفتم توسعه به ترتیب سومین و چهارمین برنامه از مجموعه برنامه‌های توسعه سند چشم‌انداز است. از آنجا که که در آستانه دهه دوم سند چشم‌انداز و تصویب نهایی سومین برنامه از مجموعه برنامه‌های سند چشم‌انداز یعنی برنامه ششم توسعه قرار داریم، بررسی میزان دسترسی به شاخص‌های مطرح از جمله رشد اقتصادی و سرمایه‌گذاری در ارزیابی گذشته و کمک به آینده مفید خواهد بود. متاسفانه میزان تحقق هدف رشد اقتصادی سالانه 8 درصدی، در برنامه چهارم توسعه فقط 55 درصد و در چهار سال اول برنامه پنجم 6/ 5- درصد و کل دوره چشم‌انداز از ابتدا تا پایان سال 1393 تنها 5/ 29 درصد بوده است. همچنین از هدف رشد سالانه سرمایه‌گذاری 2/ 12 درصدی در برنامه چهارم توسعه، فقط 46 درصد و از هدف رشد سرمایه‌گذاری سالانه 11درصدی در برنامه پنجم توسعه، در چهار سال اول برنامه 89- درصد محقق شد. به واقع در برنامه پنجم توسعه، اهداف حوزه رشد و سرمایه‌گذاری نه تنها محقق نشده است بلکه انحراف و شکاف قابل توجهی در رشد و سرمایه‌گذاری مورد نیاز اقتصاد کشور، نسبت به سند چشم‌انداز ایجاد شده است. برنامه ششم توسعه در حالی آغاز می‌شود که کشور با چالش‌ها و مشکلات زیر مواجه است:
• پایین بودن نرخ رشد اقتصادی
• نرخ رشد پایین تشکیل سرمایه
• نرخ تورم بالا و مداوم طی دهه اخیر
• پایین بودن سهم بهره‌وری در رشد اقتصادی، به ویژه بهره‌وری سرمایه
• وابستگی اقتصاد به درآمد نفتی و عمق کم تولید و وابستگی تولید به واردات
• وجود نرخ بیکاری بالای ساختاری به‌ویژه بیکاری دانش‌آموختگان و بالا بودن هزینه ایجاد فرصت‌های شغلی برای آنان
• نرخ مشارکت پایین به‌دلیل مایوس شدن از بازار کار و همچنین گسترش دوره‌های آموزش عالی
• توزیع نسبتا نابرابر درآمد و ثروت در بین اقشار مردم و همچنین فرصت‌های نابرابر
• وجود نا اطمینانی‌ها و بالا بودن ریسک‌های اقتصادی و تجاری در اقتصاد کشور
• سطح پایین تعاملات و مناسبات سیاسی و اقتصادی با کشورهای دارای قدرت اقتصادی
• وجود بخش غیر رسمی بزرگ در اقتصاد ایران به‌ویژه در حوزه مالی و حوزه بازرگانی و تجارت خارجی
• کوچک شدن و غیرتوانمندی بخش خصوصی به‌دلیل مداخله دولت در نظام بازار به ویژه در حوزه قیمت‌گذاری
• محدودیت ابزارهای در اختیار بانک مرکزی
• کاهش نسبت کفایت سرمایه در سیستم بانکی و عدم رعایت استانداردهای نظارتی که موجب تضعیف موقعیت مالی بانک‌ها شده است.
• فقدان حاکمیت شرکتی در نظام بانکی
• عدم تناسب بین گسترش بانک‌ها، موسسات مالی، اعتباری و نیازهای جامعه
• شبهه بنگاهداری بانک‌ها (عدم توجه به ضرورت بنگاهداری بانک‌ها به‌صورت محدود جهت اجرای عقود مشارکتی)
• تنگنای مالی اقتصاد در نتیجه وضعیت ترازنامه‌ای نامناسب بانک‌ها
• گسترش بی‌رویه بازار غیرمتشکل پولی و حجم گسترده فعالیت موسسات اعتباری غیر مجاز.
در مجموع روند تحولات رشد و سرمایه‌گذاری حکایت از شکاف بین مسیر چشم‌انداز و عملکرد اقتصاد کشور دارد، بنابراین به نظر می‌رسد در سال‌های باقیمانده از چشم‌انداز یعنی سال‌های 1395 تا 1404 برای جبران عدم تحقق‌های دهه گذشته نیاز به تلاش مضاعف و رشدهای بالا و مداوم اقتصادی و سرمایه‌گذاری خواهیم داشت و این مهم باید دغدغه سیاست‌گذار در برنامه ششم (1399-1395) و برنامه هفتم (1404-1400) باشد. با توجه به اینکه مهم‌ترین رقبای اصلی ایران در سند چشم‌انداز کشورهای ترکیه و عربستان هستند، بنابراین در صورتی که ایران بخواهد جایگاه اول اقتصادی را در انتهای چشم‌انداز (1404) کسب کند بر اساس شاخص حجم تولید (براساس برابری قدرت خرید و بر حسب دلار) باید بالاتر از این دو رقیب قرار بگیرد.
با فرض اینکه این دو کشور و سایر رقبا به رشدهای قبلی خود ادامه دهند، ایران برای جبران رشدهای اقتصادی از دست رفته قبل باید در گزینه یک در دو برنامه ششم و هفتم توسعه به‌طور مداوم و متوالی سالانه رشد اقتصادی حداقل 7/ 9 درصدی و در گزینه دوم در برنامه ششم توسعه سالانه رشد اقتصادی حداقل 8 درصدی و در برنامه هفتم توسعه رشد اقتصادی حداقل سالانه 4/ 11 درصدی را تجربه کند.کلام آخر اینکه، کاهش شدید قیمت نفت به زیر 30 دلار در هر بشکه در ابتدای سال 2016 و تثبیت آن در کانال 50 دلار در ابتدای سال 2017 فرصت مناسبی برای سیاست‌گذار فراهم کرده تا یک بار برای همیشه، مسیر رشد و رونق اقتصادی بدون اتکا به منابع نفتی ناپایدار، توام با اصلاحات ساختاری در حوزه فضای کسب و کار، رقابت‌پذیری و حوزه مالی و تجاری و تعامل فعال و سازنده با جهان و استفاده از ظرفیت‌های جدید سرمایه‌گذاران خارجی را انتخاب کند، چرا که ساختار کنونی اقتصاد نفتی ایران توان ایجاد رشد اقتصادی بالای 4 درصد و تثبیت نرخ بیکاری تک‌رقمی را در بلندمدت ندارد.
ارسال نظر