مخاطرات طرح‌های راهبردی

دکتر مهرناز بیگدلی
شهرساز

طرح جامع (راهبردی- ساختاری) تهران در نیمه دهه گذشته و به دنبال آسیب‌شناسی‌های صورت گرفته در خصوص عدم کارآیی و مشکلات در تحقق‌پذیری طرح‌های جامع گذشته، انجام شد. در طرح‌های پیشین از روش تعیین کاربری‌های ثابت استفاده می‌شد که در عمل با عدم تحقق کاربری‌های پیشنهادی مواجه شد. به علاوه برای تحولات لازم برای انطباق تغییر شرایط که در طول طرح به عمل می‌آمد، نمی‌توانست پاسخگو باشد؛ همان‌طور که شرایط و بستری نیز برای ورود خواست و تمایلات شهروندان باقی نمی‌گذاشت. بنابراین برای پاسخ به این کاستی‌ها طرحی با رویکرد راهبردی- ساختاری(منعطف) تهیه شد.

سند مصوب طرح (راهبردی- ساختاری) جامع تهران در آذرماه 1386 به تصویب شورای‌عالی شهرسازی و معماری ایران رسید. این سند مشتمل بر 11 بند اصلی و 6 پیوست است. در بندهای اصلی این سند، به‌نحوی اساس طرح جامع شامل چشم‌انداز، راهبردها، محدوده و حریم شهر، جمعیت‌پذیری، سازمان فضایی و پهنه‌بندی، ضوابط و مقررات ساخت‌وساز، رئوس کلی طرح‌های موضعی و موضوعی و شرایط تحقق‌پذیری و سازوکارهای اجرایی طرح مشخص شده است. پیوست‌های مختلف سند طرح جامع نیز به تعاریف کلیدواژه‌ها، تعاریف و ضوابط ساخت‌وساز در پهنه‌های مختلف، سایر شروط تحقق‌پذیری و دستورالعمل ماده 14 قانون زمین شهری پرداخته است و اصل بر این بوده است که طرح تفصیلی یکپارچه شهر تهران، در چارچوب تعاریف، ضوابط و اصول مشخص‌شده در سند طرح جامع تهیه شود. اما «پهنه‌بندی کاربری‌های اراضی» مهم‌ترین سند نقشه‌ای این طرح است که ملاک کلیه ساخت‌وساز‌های شهری در تهران است.

پهنه‌بندی به‌عنوان یکی از روش‌های عملیاتی کردن مطالعات راهبردی و ساختاری در طرح جامع اخیر برای اولین بار در قالب الگویی به انجام رسیده است که از سازوکاری کاملا متفاوت از آنچه در طرح جامع پیشین (یعنی تعیین کاربری‌های پیشنهادی) تعیین می‌شد، برخوردار است و در آن به‌جای تعیین کاربری‌های ثابت، به اصل انعطاف‌پذیری توجه شده است و نقشه پهنه‌بندی شهر در واقع سند هدایت کالبدی شهر تلقی می‌شود. به این معنا که هرگونه ساخت‌وسازی در محدوده شهر تهران باید در انطباق کامل با این نقشه و ضوابط تعیین شده در آن انجام گیرد.

نقشه پهنه‌بندی در مطابقت با نقشه سازمان فضایی شهر چهار پهنه کلان سکونت، فعالیت، مختلط و حفاظت (سبز و باز) به‌جای تعیین کاربری پیشنهادی برای هر قطعه تعریف کرده است. پهنه سکونت دربردارنده انواع کاربری‌های مسکونی به انضمام خدمات مورد نیاز اولیه برای سکونت است. پهنه فعالیت دربردارنده همه فعالیت‌ها از عملکردهای اداری، درمانی و آموزشی گرفته تا تجاری است. پهنه مختلط اختلاطی است از همه کاربری‌های مسکونی وفعالیت. پهنه موسوم به سبز وباز (حفاظت)نیز تمامی عرصه سبز وباز و نیازمند حفاظت را در بر می‌گیرد. این چهار پهنه کلان بنا به‌خصوصیات و جهت‌گیری‌های توسعه شهر تهران به 10 پهنه اصلی، 25 زیر پهنه دورقمی و 55 زیرپهنه سه‌رقمی در پهنه‌بندی سند مصوب طرح جامع تهران مشخص شده است. لازم به توضیح است که مطابق سند مصوب طرح جامع تهران، مکان‌گزینی و تبدیل کدهای دو‌رقمی به سه‌رقمی و همچنین تعیین ضوابط و مقررات ساخت‌وساز برای هریک از پهنه‌های سه‌رقمی بر عهده طرح تفصیلی در مقیاس یک دوهزارم گذارده شده است. جهت‌گیری‌های توسعه تهران در افق طرح در هریک از پهنه‌ها و زیر پهنه‌ها لحاظ شده است که مهم‌ترین آنها به شرح زیر است:

حفاظت از بافت‌های ارزشمند مسکونی سبز، تاریخی، روستایی و معاصر از یکسو و هدایت فعالیت‌ها به سمت صنایع پاک با فناوری بالا و همچنین غلبه بخشیدن به ساختار فرهنگی وگردشگری با فعالیت‌های شهری و ایجاد اختلاط اداری- تجاری و خدماتی با توجه به ایجاد عرصه‌های سبز و باز در هریک از این پهنه‌ها و زیر پهنه‌ها و درنهایت ضرورت توجه به پهنه‌های سبز و باز با تفکیک آنها به فضاهای سبز عمومی و پارک‌ها وممانعت از خرد سازی این اراضی واحداث هرگونه کاربری از مهم‌ترین نقاط عطف طرح جامع است که تغییر در آنها از خط قرمز‌ها به حساب آمده و به اصطلاح مغایرت‌های اساسی محسوب می‌شود و مرجع قانونی رسیدگی به آن مطابق با قانون برعهده شورای‌عالی شهرسازی و معماری ایران است.

علاوه‌بر نکات محتوایی فوق که تغییر در هریک از آنها مغایر با اهداف و راهبردهای طرح جامع است، سند پهنه‌بندی شامل جداول، نقشه‌ها وضوابط ومقررات نیز به لحاظ درونی از نارسایی‌های فنی زیادی برخوردار است که در حین اجرا خود را نشان می‌دهد یا اثرات فضایی آن در میان‌مدت روی سایر وجوه اساسی واصول طرح جامع نقش واثر خود را بر جای می‌گذاردکه نباید از آنها غافل بود. به‌عنوان مثال، در پهنه مختلط که پیشتر اشاره شد، می‌تواند در بردارنده کلیه کاربری‌ها باشد، هیچ کجای سند مشخص نیست که از هرکدام از کاربری‌ها چقدر و کجا؟ به این ترتیب هر پهنه مختلطی می‌تواند تنها به مجوز‌های تجاری بینجامد ودر طول زمان تمامی پهنه‌ها تجاری شوند، بدون آنکه سایر خدمات مورد نیاز شهر تامین شود. اسناد ضمیمه برای این پهنه فاقد تعیین چنین محاسباتی است و فقط در بردارنده جدول ضوابط و مقررات است. سایر اسناد مورد نیاز در این زمینه برای اجرایی شدن و عدم ایجاد مغایرت با راهبردهای طرح جامع باید شامل جداول سرانه خدمات عمومی مورد نیاز شهر به تفکیک مناطق وهمچنین جداول تعیین سقف احداث کاربری‌های تجاری و کف احداث کاربری‌های خدماتی باشد.

به مجموعه عوامل فوق باید موضوع بسیار مهم ظرفیت جمعیت پذیری تهران، که در طرح جامع، ده ونیم میلیون نفر برای افق طرح پیش‌بینی شده است را نیز اضافه کرد. این جمعیت باید با توجه به سطوح و تراکم ساختمانی پهنه‌ها وسرانه زیر بنای مسکونی که در طرح جامع معادل 30 متر مربع برای هر نفر در نظر گرفته شده بود، مورد محاسبه وکنترل قرار می‌گرفت که این امر نه در طرح جامع ونه در طرح تفصیلی که وظیفه مکان گزینی برای 55 زیر پهنه را در مقیاس یک دوهزارم داشته است، با دقت کافی انجام نشد، بنابراین با یک محاسبه کلی وبا فرض اینکه در افق طرح (1404) ساخت وسازها با ضوابط جدید کل شهر را در برگیرند، رقم جمعیت پذیری به میزان بسیار بالاتری از آنچه طرح جامع پیش‌بینی کرده بود خواهد رسید. بنابراین اصولا محاسبه ظرفیت جمعیتی بر اساس ضوابط ومقررات هر پهنه از ضروریات تدوین هر نظام و سند پهنه‌بندی است که در بازنگری‌ها باید مد نظر قرارگیرد. به بیان دیگر قوت طرح‌های منعطف بدون رعایت اصول فوق، تبدیل به ضعف ودر نهایت تهدید برای توسعه شهر خواهد شد. طبیعی است که تجربه اول تهیه طرح‌های ساختاری- راهبردی، آن هم برای کلان‌شهری همچون تهران که از پیچیدگی‌های زیادی برخوردار است تجربه آسانی نبوده است. اما شاید با کالبدشکافی‌های بیشتر در حوزه‌های فنی طرح که برخی از نکات آن در این یادداشت ذکر شد از یکسو و همچنین آسیب‌شناسی‌های حقوقی، رویه‌ای و مدیریتی اجرای طرح که محل مجادله زیادی نیز در این سال‌ها و ماه‌های اخیر بوده است بتوان در بازنگری طرح که باید به‌زودی اتفاق افتد، به رفع این نارسایی‌ها اقدام کرد.