مهندس مجیدغمامی
کارشناس ارشد معماری و شهرسازی و مدیر سابق «طرح مجموعه شهری تهران»

در طرح جامع شهر تهران که اواسط دهه 80 به تصویب رسید، برخی ضوابط برای ساخت‌و‌ساز و مجموعه‌ای از ماموریت‌ها در حوزه‌های زیست محیطی، اقلیمی، اجتماعی، حمل‌و‌نقل و ترافیکی برای تقویت «حیات شهر» تعریف شده است؛ اما در طرح تفصیلی به عنوان سند اجرایی طرح جامع، بیش از همه، مقررات ساختمانی با رویکرد کالبدی دیده می‌شود که اجرای آنها در سال‌های اخیر توسعه نامتوازن شهر را در پی داشته است. طرح تفصیلی تهران به عنوان مرجع تعیین‌کننده ضوابط و مقررات در حوزه شهرسازی و معماری شناخته می‌شود که بر مبنای اصول کلی طرح جامع شهر تهران بنا بود تدوین شود. طرح جامع شهر تهران در سال 86 در مقیاس یک ده هزارم تدوین و تصویب شد و از ابتدای سال 87 مبنای صدور مجوزهای ساختمانی در محدوده شهر تهران قرار گرفت. در قالب این طرح، مجموعه‌ای از برآوردهای کلی شامل مساحت و جمعیت شهر تهران برنامه‌ریزی شد.

به‌عنوان مثال، سقف جمعیتی شهر تهران معادل 5/ 8 میلیون نفر تعیین شد. برمبنای ضوابط کلی این طرح بنا بود بلافاصله طرحی با عنوان«طرح تفصیلی» که حاوی اطلاعات جزئی‌تری از شهر تهران بود در مقیاس یک دو هزارم تدوین و تصویب شود. با این وجود طرح تفصیلی با پنج سال تاخیر، در اردیبهشت ماه سال 91 رونمایی و ابلاغ شد. در قالب نقشه طرح تفصیلی چهار پهنه مسکونی، تجاری اداری، سبز و فضای باز و مختلط طراحی و تعریف شد و اطلاعاتی از ضوابط ساخت‌وساز در محدوده‌های مجاز شهری را در اختیار شهروندان قرار می‌دهد. به این معنا که مالکان پلاک‌های مختلف در سطح شهر می‌توانند با مراجعه به سایت طرح تفصیلی ضوابط و مقررات مجاز ساخت وساز روی ملک خود را دریافت کنند. یکی از مهم‌ترین اطلاعاتی که در قالب این طرح به مالکان ارائه می‌شود، تراکم ساختمانی است، چراکه ضوابط ساختمانی به‌ویژه تعیین «تراکم ساختمانی» تضمین‌کننده جمعیت شهری است. از این دیدگاه تعیین سقف و حدود مشخص برای صدور مجوز تراکم ساختمانی در مناطق مختلف شهری اهمیت پیدا می‌کند.

به موازات تعیین سقف جمعیتی شهر در قالب اسناد فرادستی، سرانه‌های خدماتی مختلف همچون امکانات تفریحی، آموزشی، فرهنگی و حمل‌و‌نقل عمومی نیز مشخص می‌شود تا تناسب میان این دو شاخص برقرار باشد. به تعبیر دیگر، ضوابط تعیین‌کننده تراکم ساختمانی، تضمین‌کننده رعایت سقف جمعیتی شهر و در ادامه تضمین‌کننده مطلوبیت و کیفیت زندگی در یک شهر است. به همین دلیل یکی از کارکردهای اصلی اسناد فرادستی یک شهر همچون طرح جامع و تفصیلی، ایجاد تعادل میان ظرفیت‌ها و سرانه‌های خدماتی شهر با سقف جمعیت‌پذیری شهری است.

با وجود چنین تعریفی از اهداف اجرایی اسناد فرادست شهری، پس از جنگ تحمیلی و شکل‌گیری مدیریت شهری پایتخت، تنها راه برای نوسازی شهر تهران و ارتقای کیفیت سرانه‌های خدماتی و سایر امکانات همچون ساخت بزرگراه‌ها، تقاطع‌های هم‌سطح و غیر هم‌سطح، ایجاد فضای سبز و...از سوی مدیران شهری در غیاب کمک‌های دولتی، فروش تراکم شناخته شد. به این معنا که اگر در اسناد شهری تراکم مجاز یک پلاک 120 درصد تعیین شده بود، مالک این امکان را داشت تا با پرداخت پول به مدیریت شهری، میزان تراکم مجاز ساخت‌وساز خود را افزایش دهد. از آنجا که کسب درآمد برای اداره پایتخت از محل انواع عوارض ساختمانی سهل‌الوصول‌ترین راه ممکن برای مدیران شهری بود این روش طی چندین دهه مورد استقبال مدیران شهری تهران قرار داشت.

اما در واقع فروش تراکم به‌دلیل بر هم زدن تعادل سقف جمعیتی شهر و سرانه‌های خدماتی، با نفس طرح و برنامه‌ریزی مغایر است. چون همانطور که اشاره شد طرح‌های شهری همچون طرح جامع و تفصیلی با هدف ایجاد تعادل میان استفاده از زمین و امکانات شهری طراحی، تصویب و به اجرا درمی‌آید، اما با فروش تراکم ساختمانی، ایجاد این تعادل و توازن غیرقابل دسترس می‌شود. بنابراین، تناقضی میان منابع کسب درآمدی شهرداری یعنی فروش ضوابط ساخت وساز و اهداف پیش‌بینی شده در طرح جامع و تفصیلی وجود دارد. توجه به این نکته ضروری است که در حالی بسیاری از ضوابط طرح تفصیلی مورد استناد صدور مجوزهای ساختمانی قرار نمی‌گیرد که در جریان تصویب این طرح بسیاری از ضوابط مطابق با نظر و خواسته مدیران شهری تدوین شد.

این رویه فقط به شهر تهران اختصاص ندارد. بلکه در سایر کلان‌شهرهای کشور همچون مشهد، شیراز، اصفهان و حتی شهرهای متوسط و کوچک به‌ویژه در شمال کشور هم دیده می‌شود. علت بازگشت بخشنامه‌های موردی به سیستم و نظام صدور مجوزهای ساختمانی با وجود اجرای طرح تفصیلی تامین منابع سهل‌الوصول برای مدیریت شهری به‌ویژه در شرایطی است که به‌دلیل رکود بخش ساخت وساز حجم منابع درآمدی کاهش یافته است. به نظر می‌رسد تا زمانی که در شهرهایی همچون تهران تکیه اصلی درآمدزایی مدیریت شهری بر فروش مقررات ساختمانی است، بازهم شاهد انحراف طرح‌های شهری و بازگشت بخشنامه‌های موردی به مجموعه تصمیم‌گیری‌های مدیریتی خواهیم بود. شاید وابستگی کل سیستم اجرایی به شهرفروشی، مهم‌ترین عامل نبود چاره‌جویی و شنیده نشدن این اعتراضات و نقدها در طول سال‌های سپری شده از آغاز این جریان بوده است.

در واقع هم‌اکنون کل سیستم اجرایی اعم از شهرداری‌ها، فرمانداری‌ها و حتی دولت به این شیوه درآمدزایی وابسته شده‌اند و از سوی دیگر باعث نبود گزینه‌ای برای مقابله با این پدیده شده است تا طی تمام سال‌های گذشته این روند ادامه یابد. از سوی دیگر به‌رغم شعارهای فراوانی که در نقد شهرفروشی و تراکم‌فروشی وجود دارد، حل و فصل و متوقف کردن این مساله به هیچ وجه موضوع آسانی نیست. به این ترتیب، می‌توان گفت که تنها دانستن این موضوع که شهرفروشی در حال حاضر رایج‌ترین شکل درآمدزایی شهرداری‌هاست دیگر کمکی نخواهد کرد و باید دید که برای حل این مساله چه اقداماتی می‌توان انجام داد. چرا که همزمان با رواج این جریان و به راه افتادن آن از تهران به سایر شهرها در تمام سال‌ها همواره عواقب شهرفروشی و تراکم‌فروشی گوشزد شد، اما گوش شنوایی برای شنیدن و رسیدگی و جلوگیری از آن تاکنون وجود نداشته است.