اصلاحات در حوزه مقررات ملی ساختمان

محمدسالاری
رئیس کمیسیون شهرسازی و معماری شورای شهر

در سال‌های اخیر پس از تدوین و ابلاغ طرح تفصیلی شهر تهران و همزمان با الکترونیکی شدن صدور پروانه ساختمانی این انتظار وجود داشت که زمان بررسی پرونده‌های ساختمانی کاهش پیدا کند، اما به‌دلیل معلق ماندن بخش زیادی از تکالیف طرح تفصیلی و طرح جامع این روند، نه تنها کوتاه نشده است، بلکه در مواردی به‌دلیل نیاز به استعلام‌های متعدد از سازمان‌های مختلف این روند طولانی‌تر شده است.

به نظر می‌رسد مجموعه استعلام‌هایی که برای طی شدن صدور پروانه ساختمانی نیاز است یکی از مهم‌ترین عواملی باشد که سبب می‌شود زمان قابل توجهی برای ورود به مرحله بعد طی شود. طی سال‌های اخیر، از آنجا که پیش از ابلاغ طرح تفصیلی، پرونده‌های ساختمانی به‌صورت دستی و فیزیکی تشکیل می‌شدند، زمان زیادی برای اخذ پروانه ساختمانی نیاز بود به همین جهت پس از ابلاغ طرح تفصیلی در راستای کاهش زمان صدور پروانه‌های ساختمانی، بحث هوشمندسازی فرآیند صدور پروانه و الکترونیکی شدن سامانه صدور پروانه و گواهی‌های عدم خلاف و پایان کار مطرح شد. در حال حاضر اگرچه تا حد زیادی سامانه صدور پروانه در شهرداری تهران الکترونیکی شده است و بستر اصلی برای کاهش و شفاف‌سازی فرآیند صدور پروانه فراهم شده است، اما زمان طولانی برای صدور پروانه نیاز است که به نظر می‌رسد علل آن را در دو گروه از عوامل می‌توان جست و جو کرد. دسته اول برخی تکالیف بر زمین مانده از طرح تفصیلی است که با گذشت پنج سال از اجرای طرح تفصیلی همچنان معلق مانده است و موانعی را بر سر راه تعیین تکلیف پرونده‌های ساختمانی ایجاد کرده است و دسته دوم به عواملی خارج از محدوده وظایف مدیریت شهری باز‌می‌گردد.

در گروه اول از عواملی که سبب طولانی شدن فرآیند صدور پروانه ساختمانی می‌شود، وجود بخشنامه‌ها و دستورالعمل‌های ابلاغی متعدد در حوزه مقررات شهرسازی و معماری است. تا سال 86 شهر تهران فاقد طرح جامع و تا سال 91 فاقد طرح تفصیلی بوده است و بسیاری از مقررات شهرسازی و معماری به قوانین موردی و موضوعی برمی‌گردد. یکی از آنها قوانین شهرداری‌هاست که مربوط به سال‌های گذشته است و تعداد زیادی از آنها در دوره‌های مختلف مدیریتی تحت عناوین متعدد از سوی مدیران و شورای‌های معماری مناطق به صورت سلیقه‌ای تصویب و به اجرا گذاشته شده‌اند. در واقع به دلیل آنکه طی دهه‌های گذشته طرح تفصیلی به‌عنوان سند بالادست شهرسازی در شهر تهران وجود نداشت و از آنجا که اساسا موضوع نحوه صدور پروانه در پایتخت با توجه به اینکه املاک موجود دارای موقعیت‌های مختلف هستند و جانمایی‌هایی مختلف دارند که امکان تصمیم‌گیری در مورد آنها با یک نسخه وجود نداشته است، لذا تعداد قابل توجهی طرح در زمینه مشکلات موردی املاک بخشنامه شهرسازی صادر شد. وجود بخشنامه‌های متعدد در حوزه شهرسازی سبب شد تا میزان شفافیت کاهش پیدا کند.

از این رو در سال 91 پس از ابلاغ طرح تفصیلی تهران مجموعه افرادی که در فرآیند تدوین طرح تفصیلی دست‌اندرکار بودند از جمله شهردار تهران یا اعضای شورای شهر اعلام کردند با ابلاغ این طرح تمامی بخشنامه‌های موردی حذف و فرآیند صدور پروانه در یک پروسه شفاف و کوتاه انجام خواهد شد، با وجود چنین هدف‌گذاری پس از گذشت چند سال نه تنها این هدف عملیاتی نشده است، بلکه بعضا در مواردی روند صدور پروانه طولانی‌تر هم شده است. چراکه با وجود ابلاغ طرح تفصیلی بسیاری از تکالیفی که در این طرح بر عهده مدیریت شهری گذاشته شده هنوز تعیین تکلیف نشده است به ویژه پیوست‌های این طرح شامل طرح‌های موضوعی و موضعی هنوز عملیاتی نشده است و تا زمانی که برای این طرح‌ها امکان سنجی نشود؛ متعاقبا تکلیف این پهنه‌ها مشخص نمی‌شود و بنابراین برای تعیین تکلیف برخی از پرونده‌های شهرسازی نیاز است، مسیری طولانی در شوراهای معماری مناطق یا کارگروه‌های کمیسیون ماده 5 طی کنند تا نهایتا به ابلاغ دستور برای صدور پروانه ساختمانی منجر شود.

یکی دیگر از تکالیف بر زمین مانده طرح تفصیلی تهران که به نظر می‌رسد روند صدور پروانه‌های ساختمانی بلندمرتبه را با تاخیر مواجه کرده است، تدوین و ابلاغ ضوابط بلندمرتبه‌سازی است. مطابق با ضوابط طرح تفصیلی بنا بود 6 ماه پس از ابلاغ این طرح، ضوابط ساخت‌وسازهای بلندمرتبه تدوین و تصویب شود، اما همچنان این تکلیف معلق مانده است. این در حالی است که در دهه گذشته بسیاری از ساختمان‌های بلندمرتبه بیش از 12 طبقه هر کدام به‌صورت موردی یک فرآیند چند ماهه را باید طی کنند. شهرداری منطقه، شورای برنامه‌ریزی منطقه، معاونت شهرسازی شهرداری منطقه، کمیسیون ماده 5 از جمله مسیرهایی است که برای صدور پروانه بلندمرتبه باید طی شود در حالی که اگر این ضوابط در زمان مشخص خود تدوین و ابلاغ می‌شد تمامی درخواست‌های بلندمرتبه‌سازی با مراجعه به سامانه به‌صورت شفاف اطلاع پیدا می‌کردند که در چه فرآیندی می‌توانند پروانه ساختمانی خود را دریافت کنند. یکی دیگر از تکالیف برجای مانده از طرح تفصیلی که می‌توانست در روند صدور پروانه ساختمانی موثر باشد TDR (حق انتقال توسعه) و تعیین حریم‌های مربوط به بافت‌های تاریخی و میراثی است. بسیاری از املاک واقع در محدوده تاریخی و میراثی از آنجا که حریم این محدوده‌ها به‌صورت شفاف و نظام مند مشخص نشده است، نمی‌توانند در زمان نوسازی و ساخت‌وساز به راحتی از میزان تراکم مجاز دریافتی خود مطلع شوند. بنابراین، برای استعلام وضعیت ساختمان‌های واقع در حریم بناهای تاریخی و میراثی نیاز به مکاتبه با سازمان میراث فرهنگی است که به‌طور طبیعی به چندین ماه زمان نیاز است.

در عین حال پرونده‌های بیش از 500 مترمربع نیاز به استعلام از کمیسیون ماده 7 باغات دارند. کمیسیون ماده 7 باید تعیین تکلیف کند زمین مورد نظر باغ هست یا خیر یا در مورد وضعیت درختان موجود در زمین اظهار نظر کند. در صورتی که مطابق با تکالیف طرح تفصیلی، مصوبات شورای شهر و قوانین بالادست، شهرداری تهران مکلف بوده است شناسنامه باغات تمامی پارسل‌های شهر تهران را تدوین و در سال‌های متمادی این شناسنامه را به روزرسانی کند و در سامانه الکترونیکی صدور پروانه مشخص کند که کدام یک از قطعات زمین درون شهر تهران به‌عنوان باغ شناسایی شده است. اما در حال حاضر پرونده‌های بیش از 500 مترمربع که درخواست صدور پروانه ساختمانی دارند به کمیسیون ماده 7 منطقه یا سازمان بوستان‌های شهرداری ارسال می‌شوند و نهایتا به شورای شهر تهران می‌روند که بررسی آنها و صدور رای نهایی برای آنها بین 6 ماه تا یک سال زمانبر است. علاوه بر تکالیف برجای مانده از طرح تفصیلی که فرآیند صدور پروانه‌های ساختمانی را طولانی کرده است، نحوه فعالیت دفاتر خدمات الکترونیک شهر نیز این زمان را افزایش می‌دهد.

چند سال پیش در شهر تهران تصمیم درستی گرفته شد که موضوع فرآیند صدور پروانه توسط متخصصان ذی صلاح در بخش خصوصی تحت نظر یک اساسنامه تیپ و کمیته‌ای انضباطی انجام شود. تجربه نشان داده است در حوزه‌هایی که این فرآیند توسط بخش خصوصی انجام شده، موفق‌تر عمل شده است. مثل دفاتر اسناد رسمی که با کمترین میزان تخلف در حوزه تخصصی خود عمل می‌کنند. اما درخصوص دفاتر خدمات الکترونیک شهر تعداد محدودی دفتر به‌صورت انحصاری ایجاد شد و عملا فضای رقابتی از بین رفت. از طرف دیگر، شهرداری با هدف حذف شورا‌های شهرسازی مناطق به ایجاد این دفاتر اقدام کرد، اما در مدت فعالیت این دفاتر حتی کارکنان شهرسازی مناطق نه تنها کم نشدند، بلکه چندین برابر هم شده‌اند. یعنی فرآیند کار نه تنها کاهش پیدا نکرده، بلکه دو مرحله‌ای هم شده است، یعنی هم در دفاتر خدمات الکترونیک و هم در شورای شهرسازی مناطق این فرآیند انجام می‌شود.

از سوی دیگر برای استعلام از سازمان آتش‌نشانی نیز زمان بسیار طولانی طی می‌شود که پاسخ داده شود. یکی از مواردی که باعث طولانی شدن زمان صدور پروانه ساختمانی می‌شود، تعداد قابل توجه بخشنامه‌های حمایتی -ستادی از سوی معاونت شهرسازی و معماری شهرداری است که همچنان فعال است.این بخشنامه‌ها اگرچه در سال ابتدایی فعالیت شورای شهر چهارم لغو شد، اما پس از چند سال دوباره بازگشته است. این بخشنامه به دلیل آنکه بخش زیادی از تکالیف طرح تفصیلی انجام نشده‌است با رویکرد درآمدزایی و به بهانه کمک به شهروندان بیش از هزار بخشنامه را دوباره ملاک عمل قرار داده‌اند. این موضوع نشانه دخالت مدیران شهری در فرآیند صدور پروانه است که این پروسه را طولانی می‌کند.

همچنین عدم ارائه فرم اعلام عوارض، نهادینه نشدن فرهنگ شفاف‌سازی، ناهمخوانی برخی مواد طرح تفصیلی با ویژگی‌های بلوک‌های شهری، تصمیم‌گیری‌های شورایی، نبود یکپارچگی و هماهنگی بین نهادها و سازمان‌هایی که در فرآیند صدور پروانه مداخله دارند، مثل شهرداری با سازمان نظام مهندسی، اداره آب و فاضلاب و... از جمله موارد دیگری است که فرآیند صدور پروانه ساختمانی را طولانی می‌کند. از سوی دیگر سازمان نظام مهندسی که در واقع نقش نظارت و بازرسی دارد به کارهای تصدی‌گری ورود پیدا کرده‌است. برای رفع معضلات فرآیند صدور پروانه ساختمانی انتظار این است که در حوزه مقررات ملی ساختمان اصلاحات لازم انجام و ابلاغ شود. یکی از موضوعات دیگر بحث تجمیع اطلاعات و ایجاد بانک اطلاعات از تمام سازمان‌ها و نهادهای دخیل در فرآیند صدور پروانه است. اگرچه رصدخانه شهر تهران شکل گرفته است، اما هنوز نتوانسته است برای تسهیل‌گری در صدور پروانه ساختمانی عمل کند، چراکه سازمان‌ها و نهادها اطلاعات موردنیاز را در اختیار شهرداری تهران قرار نداده‌اند.