مساله تاریخی ناپایداری درآمدی

دکترحسین ایمانی جاجرمی
رئیس موسسه مطالعات و تحقیقات اجتماعی دانشگاه تهران

شاید برای فهم علل وضعیت امروز شهرداری‌ها که از هر سو آماج حملات به اتهام شهرفروشی قرار گرفته‌اند، لازم باشد ریشه‌های شکل‌گیری نهاد شهرداری در ایران را بررسی کوتاهی کرد. اگر بپذیریم که غایت مدنیت شهری اداره شهرها از سوی نمایندگان مردم شهرها است، باید گفت که این اتفاقی است که در ایران پیشینه چندانی ندارد. تاسیس احتسابیه در تهران سوغاتی بود که ناصرالدین شاه از سفر فرنگ با خود آورد و مقرر بود این دستگاه جدید خدمات روشنایی و نظافت را به ارگ سلطنتی ارائه کند. هنوز زمان زیادی از تاسیس آن نگذشته بود که با تشکیلات پلیس ادغام شد و جدایی پلیس و احتسابیه از یکدیگر در سال‌های بعد سبب از دست رفتن نهاد مدیریت محله و اضمحلال «کدخدای محله» در تشکیلات پلیس شد. جالب است که بدانیم این نهاد همچنان در کشور همسایه ترکیه با عنوان «مختار محله» فعال است، اما ما یک قرنی است که آن را از دست داده‌ایم.

با وجود تصویب قانون بلدیه در سال 1286 خورشیدی در اولین دوره مجلس شورای ملی، با به قدرت رسیدن رضاشاه، بلدیه خیلی زود بدل به تشکیلات محلی وزارت داخله برای پیشبرد هدف نوسازی تهران و چند شهر مهم دیگر شد. بلدیه تهران پوست این شهر را کند و سرتیپ بوذرجمهری در تخریب تهران ناصری تقلای بسیار کرد. به این ترتیب نهاد شهرداری در ایران ویژگی دیگری یافت و بخشی جدایی‌ناپذیر از تشکیلات قوه مجریه شد. این در حالی بود که «انجمن بلدیه» بر روی اوراق قانونی، عنصر مهم و مردمی تشکیلات بلدیه به‌شمار می‌رفت، اما واقعیت چیز دیگری بود.

در سال‌های بعدی هم سرشت متمرکز حکومت پهلوی و درآمدهای رانتی حاصل از فروش نفت به‌ویژه در دهه 40 و 50 سبب شد تا وظایف شهرداری‌ها به‌تدریج از آنها جدا شده و در اختیار تشکیلات عریض و طویل دولتی قرار گیرد. به این ترتیب آنچه در انتهای حکومت پهلوی از شهرداری باقی مانده بود سازمانی تکه‌تکه شده، بی‌هویت، به‌شدت وابسته به دولت و بدون پشتوانه محلی و مردمی بود. سازمانی که خانه‌های فقرا را به بهانه اجرای طرح جامع تخریب می‌کرد اما در برابر افراد قدرتمند و فاسد رژیم پیشین کرنش داشت. سازمانی که حتی قادر به حفظ ساختمان تاریخی و نماد خویش در پهنه شمالی میدان توپخانه نبود و روشن است که تهران را نیز نمی‌توانست نگهدار باشد.

چنین میراث شومی را انقلابیون تصور می‌کردند می‌توانند با تدبیر شوراهای اسلامی بدل به فرصتی برای شرکت مردم در اداره امور اجتماعشان کنند، اما تحقق آن تصور تا سال 1377 به‌طول انجامید. در این فاصله اتفاق مهم دیگر، طرح مساله خودکفایی شهرداری‌ها برای رهایی دولت مرکزی از کمک به بودجه آنها در اوایل دهه 60 به سبب هزینه‌های بالای جنگ تحمیلی بود. به شهرداری‌ها گفته شد از نظر درآمدی خودکفا شوند، اما مساله اینکه چگونه و از چه طریقی، تا امروز حل نشده باقی مانده است. با پایان جنگ و آغاز عصر سازندگی، شهرداری‌ها به تکاپو برای به تصویر کشیدن چهره جدیدی از شهرها به‌ویژه پایتخت افتادند و خواستند که زندگی شهری توقف‌یافته به سبب انقلاب و جنگ را دوباره پویایی بخشند، اما این تکاپو منابع مالی نیاز داشت و دولت سال‌ها پیش به شهرداری‌ها گفته بود که باید خودکفا باشند. در عصر سازندگی و اهمیت یافتن کسب درآمد، هر دستگاهی به دنبال یافتن منابعی برای فروش بود و آنچه در این میانه کم کم داشت به فراموشی سپرده می‌شد، مسوولیت‌های عمومی دستگاه‌ها و فلسفه تشکیل آنها برای خدمت به مردم بود.

به نظر می‌رسد یک اشتباه بزرگ آن عصر یکسان انگاشتن بنگاه‌های عمومی با بنگاه‌های خصوصی بود. اشتباهی که هم به بخش عمومی و هم به بخش خصوصی لطمات جبران‌ناپذیری وارد ساخته است. در انتخاب میان گزینه‌های: الف) کسب درآمد از مالیات‌های شهری و عوارض بر فعالیت‌ها و شفافیت بیشتر و ب) شراکت با سرمایه‌های بزرگ برای ساخت‌وساز و ابهامات عملکردی، شهرداری تهران اشتباه بزرگی مرتکب شد و گزینه ب را که آسان می‌نمود، انتخاب کرد. آنچه آورده شهرداری در این شراکت بود فراهم کردن هرگونه تسهیلات برای رشد سرمایه‌داری مستغلات بود که مشهورترین آنها تراکم‌فروشی و تغییر کاربری‌های پیش‌بینی‌شده در طرح تفصیلی بود. البته ابهام در وضعیت طرح جامع تهران هم به آشفتگی بیشتر فضا کمک بسیار کرد.

شهرداری خود را به‌عنوان فروشنده‌ای دید که می‌تواند از آنچه به نگهبانی و نگهداری‌اش گماشته شده، یعنی شهر، کسب درآمد کند. شاید اگر مسوولیت تمام خدمات شهری از آموزش گرفته تا درمان بر عهده شهرداری مانند هر شهر توسعه‌یافته دنیا بود، شهرداری چنین بی‌مسوولیتی را نمی‌پذیرفت، زیرا باید در برابر موضوعاتی چون تامین مسکن، آب شرب، فاضلاب، برق، مدرسه، کلانتری، ورزشگاه و ده‌ها مساله روبنایی و زیربنایی پاسخگو می‌بوده اما چون این دستگاه هم بخشی از میان بخش‌های دیگر اداره امور شهر بود، بی‌توجه به پیامدهای آنچه بر سر شهر می‌آورد به راه خود ادامه داد.

حلاوت و آسانی کسب درآمدهای شهرفروشی آن چنان بود که در سه دهه گذشته تنها اتفاقی که افتاده روغن‌کاری و افزایش سرعت و کارآمدی سازوکارهای شهرفروشی و تورم سازمانی و انسانی شهرداری‌ها است. حتی تاسیس شوراهای شهر که امید ایجاد پایه مردمی شهرداری‌ها را زنده کرده بود، نتوانست تاثیر چندانی بر این ماشین شهرفروشی داشته باشد. ارقام خیره‌کننده درآمدی سبب شده تا شهرداری‌ها بدل به میدان منازعه گروه‌های سیاسی هم بشوند و به جای هدف، تبدیل به وسیله شوند. البته همیشه مسوولان شهرداری‌ها می‌توانند با این بهانه که مجبور به تامین هزینه‌ها بوده‌اند، کارهای خود را توجیه کنند. در این میان این انتقاد به سازمان‌های مسوول دولتی به‌ویژه سازمان برنامه و بودجه، وزارت کشور و وزارت راه و شهرسازی هم وارد است که طی سال‌های گذشته نخواستند یا نتوانستند مساله تامین درآمد شهرداری‌ها و تخلف آنها از اجرای مقررات طرح جامع و تفصیلی را سامان بخشند. شاید آنها هم درگیر مسائل خودشان بودند که بی‌تردید یکی از بزرگ‌ترین آنها برای وزارت مسکن و شهرسازی سال‌های گذشته، مسکن مهر بوده باشد.

در هر حال شده است آنچه نباید می‌شد و فرصت‌های توسعه شهری به سبب بارگذاری و ساخت‌وساز بیش از حد و نابودی فضاهای عمومی تا اندازه زیادی از دست رفته است. نابودی باغ‌های شمیرانات، به زیر ساخت‌وساز رفتن منطقه 22 تهران، غریبی حرم امام رضا (ع) در میان برج‌های تجاری و اداری نامانوس با فرهنگ و معماری مشهد و ده‌ها مثال دیگر نشان از وخامت اوضاع شهرها به‌ویژه کلانشهرها دارد. واقعیت تلخ این است که باوجود همه تلاش‌های انجام شده، مشکلات شهری ظاهر شده از دهه 1340 مانند بدمسکنی، شکاف طبقاتی-فضایی، بیکاری و تشدید آسیب‌های اجتماعی نه تنها کاهش پیدا نکرده، بلکه برخی از آنها تشدید شده‌اند. در این میان مساله تامین منابع مالی یکی از مشکلات نهاد معیوب مدیریت شهری در ایران است. جا دارد که تعمق و ملاحظه بیشتری نسبت به مساله اداره امور شهرها در ایران از سوی قوا و دستگاه‌های مسوول، دانشگاه‌ها، رسانه‌ها و تشکل‌های مدنی صورت گیرد. آینده محتوم ایران، شهرنشینی بخش عمده جمعیت و تمرکز بخش عظیمی از این جمعیت در پایتخت و کلان‌شهرها است. باید تا دیر نشده مسائل عدیده میراث معیوب مدیریت شهری از جمله نداشتن پایه‌های محله‌ای، پراکندگی مسوولیت‌ها در نزد سازمان‌های مختلف، تامین درآمدهای اداره شهر به روش‌های ناپایدار و پاسخگویی و شفافیت اندک مدیران شهری را حل کرد یا کاهش داد. بدون شک تداوم وضعیت کنونی به بن‌بست بیشتر مساله شهر و مدیریت شهری در ایران خواهد انجامید.