انطباق با استانداردهای جهانی

حسن کاظمی زرومی
دانشجوی دکترای اقتصاد بخش عمومی دانشگاه مازندران

با توجه به بانک محور شدن و پولی شدن بیش از حد اقتصاد ایران و از طرفی ناتوانی نظام بانکی در تامین مالی مطلوب بخش واقعی اقتصاد، نیاز جدی به تحول در قوانین بانک مرکزی و نظام بانکی احساس می‎شود که تحول قوانین بانکی می‎تواند منجر به بهبود کارکرد و عملکرد صحیح بخش پولی اقتصاد شده و از این طریق به رفع مشکلات کل اقتصاد کمک کند.

در این راستا جهت بهبود شرایط نظام بانکی، پیش‎نویس قوانین بخش پولی کشور در دو مجموعه لایحه بانک مرکزی و لایحه بانکداری تدوین شده است. لایحه بانک مرکزی در 34 ماده و 29 تبصره و لایحه بانکداری در 10 فصل و 173 ماده نگاشته شده است. در این لوایح تغییرات مهمی در ساختار قوانین نظام بانکی پیش‌بینی شده است. یکی از تغییرات مهمی که در این لوایح پیش‌بینی شده، این است که شورای پول و اعتبار منحل شده و به دو شورای سیاست‌گذاری پولی و بانکی و شورای نظارت بر بانک‎ها و موسسات اعتباری تجزیه خواهد شد که دلیل تجزیه شورای پول و اعتبار تفکیک سیاست‌گذاری پولی از امر اجرا و نظارت است. همچنین تلاش شده است ترکیب اعضای این هیات‌ها نیز تخصصی‎تر و منسجم‎تر باشد که این تغییرات می‌تواند تاثیرگذاری بانک مرکزی را به نحو موثری بهبود بخشد.

موضوع قابل توجه دیگری که در لایحه بانک مرکزی به آن پرداخته شده است، اضافه شدن شورای فقهی به‌عنوان رکنی از بانک مرکزی است. این شورا از پنج فقیه متخصص در حوزه فقه ناظر بر معاملات تشکیل شده است که با معرفی رئیس بانک مرکزی انتخاب می‌شوند و ریاست این شورا نیز بر عهده رئیس بانک مرکزی است. این شورا وظیفه نظارت بر مصوبات بانک مرکزی و انطباق آن با موازین شرعی را بر عهده دارد. در سال‎های اخیر نیز شورای فقهی در بانک مرکزی حضور داشته اما تنها نقش مشورتی داشته است. تبدیل این شورا به یکی از ارکان بانک مرکزی و تقویت نقش آن می‌تواند تا حدود زیادی تامین ضوابط شرعی را در فعالیت‎های بانکی تضمین کند. در این لوایح، استقلال قانونی مناسبی برای بانک مرکزی پیش‌بینی شده است. بانک مرکزی به‌عنوان شخصیت حقوقی مستقلی تعریف شده که از شمول قوانین مربوط به وزارتخانه‌ها و موسسات دولتی خارج است.

از سوی دیگر بانک مرکزی از اعطای هرگونه تسهیلات مالی به دولت و موسسات دولتی منع شده و تا زمانی که وجوه تنخواه‎گردان خزانه در هر سال تصفیه نشده است، بانک مرکزی اجازه ندارد مبالغ جدیدی به‌عنوان تنخواه‎گردان به دولت بپردازد. اما یک نکته منفی در زمینه استقلال در لایحه بانک مرکزی، بحث انتخاب رئیس بانک مرکزی است که مقرر شده همانند گذشته و مستقیما توسط دولت انجام شود، به‌طوری که رئیس بانک مرکزی به پیشنهاد وزیر اقتصاد و با تصویب هیات دولت و با تایید رئیس‌جمهور منصوب می‌شود. نحوه تعیین رئیس بانک مرکزی باید مورد تجدید نظر قرار گیرد به‌نحوی که استقلال بانک مرکزی به گونه‌ای مطلوب‌تر تامین شود. همانند اغلب کشورهای توسعه یافته، رئیس بانک مرکزی باید مستقل از دولت و برای دوره زمانی میان مدت و باثبات تعیین شود و علاوه بر کابینه دولت، نهادهای مختلف در تعیین رئیس بانک مرکزی نقش داشته باشند که این فرآیند می‌تواند استقلال بانک مرکزی را تقویت کند.

یکی از تغییرات مهم در لایحه بانکداری این است که برای موسساتی که فعالیت‌های بانکی بدون مجوز انجام دهند و از قوانین مربوط به نظام بانکی تبعیت نکنند، جرایم و تنبیه‌های قضایی موثر و بازدارنده‌ای در نظر گرفته شده است که در گذشته به‌طور مطلوبی به آن پرداخته نشده بود. یکی از مهم‌ترین ایراداتی که به این لوایح وارد است، بی‌توجهی به ارتقای ساختار بانک‌ها و هماهنگ کردن شرایط بانک‌ها با نظام مالی بین‌المللی است. پس از بحران مالی جهانی در سال 2008، سیاست‌گذاران اقتصادی کشورهای توسعه یافته اصلاحاتی را در نظام مالی انجام دادند. از جمله این اقدامات اصلاحی، ارتقا و به روز کردن روش‌های رتبه‌بندی و اعتبارسنجی بود. یکی از اقداماتی که انجام گرفت این است که نهادهای نظارتی تمامی داده‌های مربوط به تسهیلات بانک‌ها را جمع‌آوری کرده و ریسک اعتباری ترازنامه را مشروط به وقوع رکود اقتصادی محاسبه می‌کنند تا از کافی بودن سرمایه بانک‌ها اطمینان حاصل کنند، این روش نظارتی را ارزیابی ریسک مشروط می‎نامند.

همچنین پس از بحران مالی 2008، بانک‌ها موظف شده‌اند ریسک اعتباری بانک طرف مقابل خود را به دقت بسنجند که برای سنجش این ریسک، بانک‌ها باید صورت‌های مالی خود را با استانداردهای بین‌المللی ارزیابی کنند. صورت‌های مالی بانک‌های ایرانی، مطابق با استانداردهای سازمان حسابرسی ارزیابی شده‌اند و نمی‌توان براساس این صورت‌های مالی، سنجش ریسک اعتباری بانک طرف مقابل را انجام داد. باید اصلاحاتی را در نظر گرفت که بانک‌ها علاوه بر اینکه در روش‌های حسابداری و گزارشگری مالی خود، استانداردهای حسابداری کشوری را رعایت می‌کنند، ملزم به انطباق با معیارهای بین‎المللی حسابداری نیز شوند تا شرایط حضور موثر این بانک‌ها در نظام مالی بین‎المللی و امکان ارتباط آنها با سایر بانک‌ها فراهم شود. یکی از معضلات بانک مرکزی در ایران این است که بانک مرکزی هم بانکدار دولت است و هم سیاست‎گذار پولی و در نتیجه دولت در هر دو بخش بر بانک مرکزی تسلط دارد این مساله در لایحه نادیده گرفته شده و تغییری برای این روند در نظر گرفته نشده است.

ضروری است که همانند سایر کشورها، بانک مرکزی را از وزارت خزانه‌داری تفکیک کرد، زیرا این رسیدگی به حساب‌های دولتی بخش زیادی از امکانات و توجه بانک مرکزی را به خود معطوف کرده و از وظایف اصلی خود باز می‌دارد و وظایف نظارتی بانک مرکزی را تضعیف می‌کند. در نهایت باید توجه داشت که نظام بانکداری ما نه توسط قانون، بلکه به‌وسیله بخشنامه‌ها اداره می‌شود و بسیاری از مشکلاتی که در ساختار نظام بانکی کشور وجود دارد، به دلیل عدم رعایت و اجرای دقیق قوانین است. در نتیجه پس از تصویب این قانون باید بر اجرای صحیح آن تاکید کرد و نظارت بر حسن اجرای قوانین در نظام مالی را در مرکز توجه قرار داد. زیرا تصویب قوانین جدید درصورتی که به شکل درستی اجرایی نشود، تداوم وضعیت نامطلوب کنونی نظام بانکی را در پی خواهد داشت. در مجموع و از نگاه اجمالی می‌توان گفت که لوایح پیشنهادی که حاصل چند سال تلاش کارشناسی است به‌رغم نقاط قوتی که در آن است و در بسیاری از جهات می‌تواند تحولات مناسبی را ایجاد کند، اما در بعضی از مسائل کاستی‌هایی دارد و به‌ویژه در زمینه‌های هماهنگ‌سازی ساختار بانکی کشور با نظام مالی بین‌المللی و نیز تعیین راهکارهایی برای اطمینان از حسن اجرای قوانین، نیاز به اصلاح و بازنگری دارد.